普洱市养老服务发展对策研究

倪晓霞

（中共普洱市委党校，普洱 665000）

人口老龄化是指老年人口在总人口中所占比例不断增加，社会人口结构呈现老年状态[1]。一个国家或地区60 岁以上人口占到10%或65 岁以上人口占到7%，就意味着这个国家或地区步入老龄化。中华人民共和国成立后，我国共进行了七次人口普查，从普查结果来看，改革开放后我国的人口老龄化速度加快、程度也日益加深，年龄结构由成年人居多向老年人居多转变，人口老龄化成为我国今后较长一个时期面临的基本国情。

纵观人类历史，任何一个社会老龄化加深都必然会给社会经济发展带来挑战，日本等国就是前车之鉴。因此，构建适宜的养老服务体系、发展养老服务业，是当下一项紧迫的任务。

一、普洱市人口老龄化基本情况

（一）普洱市老龄人口增长速度快

根据普洱市第六次全国人口普查公布数据，全市60 岁及以上人口278 382 人，占总人口10.95%；65 岁及以上人口184 623 人，占总人口7.26%。根据普洱市第七次全国人口普查公布数据，全市60 岁及以上人口379 409 人，占总人口15.77%，比第六次普查上升4.82 个百分点；65 岁及以上人口260 489 人，占总人口10.83%，比第六次普查上升3.57个百分点。由此可见，普洱市老年人口总量逐年增加，人口老龄化速度加快，人口老龄化程度也日益加深。

（二）普洱市老龄化程度高于云南省平均水平

根据普洱市第七次全国人口普查公布数据，全市60 岁及以上人口与2010 年相比，比重上升4.82 个百分点，比全省高0.86 个百分点；65 岁及以上人口与2010 年相比，比重上升3.57 个百分点，比全省高0.08 个百分点。由此可见，普洱市老龄化程度较全省而言，形势更加严峻，养老服务担子更重。

二、普洱市养老服务发展取得的成效

近年来，普洱市把养老服务作为民生工程、民心工程，养老服务高质量发展初见成效。

（一）养老服务制度保障持续增强

近年来，普洱市高度重视养老服务工作，不断加强顶层设计，为普洱市养老服务提供了坚实基础和强力支撑。一是出台系列政策。先后印发了《普洱市全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《普洱市关于支持社会力量发展养老服务业的实施意见》《普洱市支持社会力量提供多层次多样化医疗服务实施方案的通知》《普洱市民政局关于取消养老服务机构设立许可实行养老机构备案工作的通知》《普洱市特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升三年行动计划（2020—2022 年）》《普洱市关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的工作措施》《普洱市关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的工作措施》等文件。二是加大资金支持。“十三五”期间，普洱市共投入养老服务项目建设资金13 188 万元，支持新建、改扩建、提质改造175 个养老服务项目。三是优化行业环境。全面放开养老服务市场，支持社会力量兴办养老机构，养老机构设立改为备案制，且优化、简化相关审批程序与要件。

（二）养老机构服务供给不断提升

普洱市现有养老机构48 个，总床位6386 张（含护理型床位2236 张），每千名老年人拥有养老床位17 张，实际投入运营养老服务机构34 个。根据省级《养老机构等级评定管理办法（试行）》，养老机构被评定为3 级16 个、2 级4 个、1 级3 个，剩余12 个未评定等级。普洱市10个县（区）均有1 个县级失能照护机构，建有率100%。2021 年，普洱市新建1 个养老机构，新增805 张护理床位。对10 个养老机构进行失能照护改造、8 个养老机构进行提质改造、36 个床位补助运营、26 个机构“明厨亮灶”改造达标，大大提高了普洱市养老服务机构的服务管理水平。

（三）医养服务融合发展稳步推进

普洱市不断扩大医养结合覆盖面，逐年提高保障水平。目前有1 家养老机构取得医院证照，核定床位20 张，开通了医保；1 家养老机构内设医务室；其余运营养老机构均与公立医院或乡镇卫生院签订《医养结合养老合作协议》，为老人提供优先服务。

（四）社区养老发展步伐明显加快

普洱市现有社区养老服务机构2 个，街道级综合养老服务中心1个，城乡居家养老服务中心（养老互助站）120个。实际投入运营社区养老服务机构1 个，城乡居家养老服务中心（养老互助站）120 个，床位4490 张。村（居）委会和村民小组老年活动室1001 个。全市有1 个街道综合养老服务中心，建有率100%。全市102 个乡镇，有养老服务机构的38 个，建有率37.3%；全市76 个城市社区，有居家养老服务中心（日间照料中心）的25 个，建有率32.9%；全市993 个村，有居家养老服务中心（农村养老互助站）的93 个，建有率9.4%；全市44 个边境村，有农村养老互助站的9 个，建有率20.5%。2021 年，新建改建街道级综合养老服务中心2 个、城乡社区居家养老服务中心（养老互助站）12 个、补助3 个老年幸福食堂建设、对200 户特殊困难老年人家庭进行适老化改造。

（五）养老服务人才队伍不断壮大

普洱市公办养老机构现有管理人员和护理员231 人，其中管理人员58 人，护理人员173 人（含保安、保洁、后厨等人员）。编制内33 人，占比14.3%；购买服务人员198 人，占比85.7%。自2020 年起，市民政局每年举办1 期护理人员培训班，截至目前，已培训初级护理人员55 名，中级护理人员38 名，均已取得专业资格证书。自2021 年起，市人力资源和社会保障局、市商务局也加大了养老护理人员培训力度，对农村剩余劳动力、城市灵活就业人员、家政服务人员进行培训，多渠道增加养老服务人员供给。

三、制约普洱市养老服务发展的原因

近年来，普洱市养老服务发展虽取得一定成绩，但由于普洱市老龄化速度明显加快、社会养老需求增加、传统养老思想存在等原因，影响着普洱市养老服务的高质量发展。

（一）政策法规不够完善

要想推动养老服务的高质量发展，就需要有完善的政策法规作为重要保障。目前，普洱市养老服务政策法规仍存空白，迫切需要出台《普洱市养老服务促进条例》，进一步提升政策支持、服务监管等保障。此外，在推进养老服务工作时，有关部门仍存在职责定位不准、合作程度不深、机制衔接不畅等问题。

（二）项目资金投入不足

目前，政府拨款是普洱市居家养老服务中心和公办养老机构的主要经费来源。但由于地方财政实力有限，对养老项目前期工作经费、项目配套、附属工程等投入较少或不投入，造成项目资金缺口大，部分项目六七年都无法完工投入使用。此外，政府对社会力量兴办养老服务机构补助不足，使其经营资金压力大。目前，普洱市3 所社会力量兴办养老机构处于亏损状态。

（三）建设用地供给困难

目前，普洱市各县（区）主城区内几乎没有预留可供养老机构使用的土地或空间，如思茅区，至今未有一块土地挂牌招标时使用性质属于养老用地。此外，养老机构选址规划不合理，绝大部分养老机构均建在离城区较远区域，造成养老机构和服务对象不平衡。

（四）硬件设施供给不足

目前，普洱市公办养老机构均离城区较远，交通不便利，不具备院内无障碍建设，院内绿化少。大部分敬老院居室内不带卫生间和洗浴空间，洗涤空间设备陈旧，就餐空间未完全实现无障碍，无专门阅读室、书画室、棋牌活动室、健身室等活动区域。运营机构90%以上无医疗卫生用房、康复空间和社会工作室。此外，小区养老服务设施配建机制尚不健全。2021 年普洱市新建小区26 个，配建养老服务设施数量17 个，占比65%；老旧小区改造182 个，配建养老服务设施数量7 个，占比4%。

“除非通用汽车集团全面革新旗下技术平台的通用性和灵活性，否则在未来的市场环境中，这家企业仍要面临继续关闭工厂的状况。”

（五）管理服务水平较低

目前，普洱市养老机构处于粗放状态，近一半公办养老机构没有专职管理人员，仅有8 家在财政开设独立账户。服务人员专业化、职业化素质整体较低，所有公办养老机构均无执业医师和注册护士，所有厨师均未取得相应资质。因此，机构只能提供一般的家政服务和生活照料，无法进行专业评估，无法根据服务需求提供康复训练、心理疏导、精神娱乐等服务，也无法提供居家上门服务。

（六）市场活力激发不够

目前，虽然普洱市出台了对社会力量兴办养老服务机构提供奖励补助、财税优惠等政策，但养老服务业具有前期投入高、成本回收慢、盈利空间有限的特点。这些特点导致社会组织和企业参与积极性不高，对民间资本的吸引力不强。因此，从整体上看，政府、市场和社会力量有机融合的氛围尚未形成，社会力量兴办养老服务业的潜力尚未充分释放，多渠道、多部门供给养老服务的环境尚未有效构建。

（七）信息建设尚待加强

目前，普洱市未建设能与各部门互通、社会大众可以上网查询的养老服务信息系统。现使用的“云南省互联网+智慧养老信息管理平台”仅能统计养老机构和养老服务设施基本信息，使用人员仅限于民政部门从事养老服务工作和养老机构管理人员，养老服务体系建设信息化水平有待进一步提高。

（八）服务主体意愿不强

目前，普洱市农村敬老院入住率31%，城市公办养老机构入住率64%，社会力量兴办养老机构入住率32%。入住率低一是受传统观念影响，一些老人对养老服务的认识存在很多误区，认为入住养老机构丢面子，也害怕入住养老机构遭受虐待，进而不愿意入住，也不愿意花钱购买相关服务。二是近年来农村特困供养人员生活补助显著提高并免费获得住房，使得他们更愿意居住在语言交流无障碍、生活习惯无须改变的原住地。三是大部分养老机构设施陈旧，管理服务质量较差，老人入住幸福感不强，从而不愿入住。

四、推进普洱市养老服务高质量发展的对策

要想推进普洱市养老服务高质量发展，就要在制度建设、加大投入、培育产业、人才建设、加强引导等方面下功夫，构建共建共享的养老保障新格局，让每一个老人都能在高质量的养老服务中增强幸福感、获得感。

（一）加快健全养老服务制度体系

其次，建立健全工作机制，加强经费保障，促进行业互动发展，培育专业人才，常态化抓紧、抓实养老服务各项工作落实。

最后，建立养老服务监管体系，健全相关部门协同配合的监管机制，不断完善监督管理，特别是养老机构运营和服务的事中、事后监管，确保养老服务规范化发展。

（二）加大拓展资金投入力度渠道

首先，结合本地财政状况和老年人社会保障实际需要，将工作经费列入各级财政预算，优化资金使用、明确服务种类、确保精准供给。其次，鼓励银行、金融机构创新服务，增加相关信贷产品支持养老服务业发展。引导社会力量和民间资本收购并改造社会闲置资源、购置相关设备、建设养老设施。

（三）积极推动配套设施建设规划

首先，政府要发挥引领作用，在土地利用总体规划、城乡规划、城镇化规划和区域规划中主动将各类养老服务的场地建设纳入其中。鼓励利用城镇存量房产和农村集体建设用地建设养老服务机构。

其次，支持老旧小区通过多样形式配建养老服务设施，如扩建、改建、单建、调整、购置等方式。新建住宅小区配建养老服务设施要落实“四同步”要求（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付）。在此基础上，加快构建“十五分钟居家养老服务圈”，推进社区日间照料中心、老年幸福食堂建设，拓展助餐、助浴、助医等服务。

最后，增加养老机构数量，对现有养老机构进行提质改造，使养老机构能满足老年人多样化的服务需求，保证养老资源供给不断优化。推进适老化改造，对一些老旧小区进行排查，对重要区域如轮椅坡道、公共出入口、电梯候梯厅、走道、楼梯等部位和设施进行无障碍改造。老年人家庭，特别是失能、贫困、高龄等老年人家庭要进行设施适老化、无障碍改造。推动农村养老工作，加大乡镇敬老院改造力度，提高机构服务质量，推进农村社区居家养老服务中心和互助老年服务站建设，提高管理水平。发展智慧养老服务新业态，构建养老服务信息平台并逐步将平台信息与户籍、医疗、社会保障等信息资源对接，推进养老服务机构、社区老年照料机构与医疗机构对接。同时，针对不同人群的养老需求，开发更加多元、精准的私人订制服务，如就诊绿色通道、“医养护”一体化服务等。

（四）积极培育养老服务人才队伍

首先，加强对养老服务人才的培养和储备。鼓励高校和职业院校围绕社会对养老服务领域专业人才的需求，开设社会工作、老年医学、健康管理、心理、康复、护理等相关专业，培养专业人才，提升养老服务人才素养，建设养老服务人才队伍。

其次，完善养老服务人才保障措施。广泛开展职业道德培训，不断提升养老护理队伍职业道德素养；建立健全养老服务行业从业人员准入准出机制、奖惩机制，不断完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制。

（五）积极开展养老服务宣传引导

首先，要及时对普洱市养老服务业发展过程中出现的好经验、好做法总结好、推广好，不断加大对先进典型和先进事迹的宣传报道。

其次，要用老年人喜闻乐见的方式让其深入了解养老服务的好处，提升对养老服务的认可度，引导老年人转变养老观念和消费理念。