刑事一体化视野下轻罪治理的系统思考

吴春妹　贾晓文　李静雯

编者按：党的二十大报告强调，完善社会治理体系，提升社会治理法治化水平。随着新时代我国刑事犯罪结构发生重大变化，判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件持续上升，轻罪治理成为关乎国家长治久安、关乎法治建设和国家治理大局的时代命题。近年来，检察机关主动适应犯罪结构新变化、犯罪治理新形势，坚持以习近平法治思想为指引，积极发挥检察职能在轻罪治理中的功能作用，取得了一系列成效。如何立足于一体化视角对轻罪治理进行考察？如何进一步完善非刑罚措施在不起诉案件中的适用？“两高两部”发布的《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》会对前科消灭制度予以怎样的启示？围绕以上问题，本刊特组专题文章，对新时代我国轻罪治理进行问题导向的思考，探讨如何推动轻罪治理现代化，实现治罪与治理并重，以飨读者。

摘 要：轻罪案件具有案小人不少、案小事不小的特点，与重罪治理相比，轻罪治理更需要注重一体化思维，融合实体与程序、法律与政策、立法司法与执法为一体。针对实践中存在的问题，需要各治理主体各司其职，不断研究和探索，通过妥当立法、能动司法、严格执法、诉源治理，将治罪与治理并重，协同构建中国特色的轻罪治理体系，以轻罪治理现代化助推国家治理体系和治理能力现代化。

关键词：刑事一体化 轻罪治理 宽严相济 诉源治理

近二十年来，刑事案件总量不断增加，刑事犯罪结构发生重大变化，检察机关审查起诉严重暴力犯罪从16.2万人降至6万人，醉驾、侵犯知识产权、破坏环境资源等新型危害经济社会管理秩序犯罪大幅上升，被判处三年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件占比从54.4%上升至83.2%。［1］据此可见，轻罪时代逐步到来。轻罪案件多是发生在人民群众身边的“小案”，但案小人不少、案小事不小，案件背后关涉天理、国法和人情，更与人民群众对公平正义的直观感受息息相关。党的二十大报告指出“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，强调“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。轻罪治理蕴含积极立法、能动司法、严格执法的要义，与刑事一体化的内在逻辑一致，即刑法和刑法运行内外协调、治理犯罪的相关事项之间深度融通。在刑事一体化视野下研究轻罪治理问题，融合实体与程序、法律与政策、立法司法与执法为一体，可以更好地推进轻罪治理现代化，最大限度释放法律善意，推动构建中国特色的轻罪治理体系。

一、一体化语境下輕罪治理的主体考察

相较于重罪，轻罪案件所涉及行为常游走在罪与非罪、行政违法和民事违约之间，一旦处理不慎，将直接影响人民群众对于公平正义的感受。以刑事一体化思维从各参与主体出发考量各自的行为逻辑、职责权限，可以在打击犯罪的同时，必要且有效地预防犯罪，构建专属于轻罪的治理模式。

（一）立法者：“严而不厉”的轻罪立法契合现代社会治理方向

在我国，刑法现代化就是“厉而不严”走向“严而不厉”的刑法结构调整过程。［2］一方面，2013年劳动教养制度废止后，刑事立法通过降低犯罪门槛和增设新罪的方式，吸纳了过去由劳动教养调整的部分行为，填补处罚空档；另一方面，经济社会的快速发展使得需要保护的法益增多，人民群众对于法治的需求提升，刑事立法随即转向，通过新增轻罪积极介入社会治理，织密刑事法网。从《中华人民共和国刑法修正案（八）》到《中华人民共和国刑法修正案（十一）》，我国刑事立法通过扩大既有犯罪范围、增设新罪、新增罪名的方式，加强了民生领域的刑法保护。

面对刑法过度干预社会治理的质疑，有观点认为，限定处罚范围不是刑法谦抑性的必然内容，立法上进行一定程度的犯罪化未必违背刑罚谦抑性。［3］如果特定时代的多元价值观造成非正式的社会统制力减弱，不可避免地产生通过扩大刑罚处罚范围保护法益的倾向;刑法应当由“限定的处罚”转向“妥当的处罚”。［4］ 客观来讲，刑法的谦抑性并非是犯罪圈越小越好，而应紧跟时代的脚步，从契合法治建设方向、培养公民守法意识角度，以“治小罪”实现“防大害”。例如《中华人民共和国刑法修正案（十一）》增设高空抛物罪，较好地发挥了惩罚、规范和预防功能，引导全社会共同守护“头顶上的安全”。

（二）司法者：以刑事能动司法践行法治原则

以罪刑法定为铁律的犯罪调控模式，本质就是立法与司法分层控制入罪标准，在立法规定的基础上，检察机关适度调高入罪规格、严格限制入罪标准，进而缩小实际入罪的规模，是刑事司法能动的实体要义。［5］在此意义下，刑事能动司法一方面表现为刑法实体认定层面的实质解释，即从法益和构成要件要素方面准确认定罪与非罪，通过适时调整入罪标准，把握法律适用的内在逻辑与社会治理需求的统一。如2023年12月18日“两高两部”联合印发的《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》，全面准确贯彻宽严相济刑事政策，对于情节显著轻微、危害不大的不作为犯罪处理，对情节轻微的可以做出相对不起诉处理，同时将行为人自愿从事交通志愿服务、社会公益服务等情节作为考量因素。［6］

另一方面表现为刑事司法程序上的限缩，用适当的出罪机制调和犯罪圈扩张，确保无罪的人不受刑事追究、犯轻罪的人不受重罪追究。从刑事一体化的角度讲，处理案件既要实现法律效果、社会效果的统一，还要讲天理、国法、人情的统一。［7］通过基层司法人员的理念升级，充分发挥起诉裁量权，统筹好治罪和治理的关系，推动宽严相济刑事政策不断深化。对社会危害性大、影响人民群众安全感的案件依法该严则严，对社会危险性小、罪行较轻的轻罪案件则依法当宽则宽，确保罚当其罪。在办案的同时更加关注案件背后的个体和社会问题，如超市自助购多次盗窃的犯罪嫌疑人多系临时起意、一时冲动，工作稳定、收入良好的多，居无定所、身无长物的少，与传统多次盗窃屡教不改、怙恶不悛的犯罪嫌疑人画像不符。面对该类轻罪案件，在善用起诉裁量权的同时，通过做好不起诉的“后半篇文章”，完善非刑罚处罚措施，避免对被不起诉人“一放了之”，如综合运用训诫、责令具结悔过、赔礼道歉等手段形成教育引导的“组合拳”，通过公开听证、公开宣告对被不起诉人“再教育”，对需要给予行政处罚的提出检察意见，创设诉前公益服务考察机制等，促进被不起诉人从他律向自律转变，减少类案发生。

（三）执法者：行政执法与刑事司法面向轻罪治理的“双向奔赴”

在我国违法与犯罪的二元体系中，行政机关承担处置轻微违法行为的职能。在积极的刑事立法背景下，一方面，执法司法权力面临一定压缩，一些原本由公安机关处理的治安管理违法行为交由刑事诉讼程序。另一方面，法定犯增多，被不起诉人增加，使得行政机关与司法机关之间的衔接配合愈发重要，尤其是检察机关作出不起诉决定后依法移送有关主管机关，对被不起诉人给予行政处罚。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中明确提出“健全行政执法和刑事司法衔接机制”，据此，行政执法与刑事司法双向发力，2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》提出双向移送机制，2021年9月最高检印发《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》对双向移送的细节予以敲定。在特定领域制定了具体的工作办法，如2023年1月“五部门”联合印发《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，进一步健全双向衔接机制。

通过推进行政执法与刑事司法的双向衔接，尤其是反向衔接，在原有“侦查→审查起诉→审判”的刑事诉讼模式基础上，实现“侦查→审查后不起诉→行政处罚”的程序转换，对依法不需要追究刑事责任或免予刑事处罚但应当给予行政处罚的，做到“免刑不免责”，填补非刑事处罚和应行政处罚间的缝隙漏洞，以“出刑入行”织密治理法网。

（四）犯罪人和被害人：以治理谋求“最大公约数”

认罪认罚从宽制度作为协商性司法的主要模式、刑事和解作为恢复性司法的主要形态，在轻罪治理中可以实现对未然之罪的预防和社会关系的恢复，谋求犯罪人与被害人之间的“最大公约数”。

认罪认罚的本质在于自愿。犯罪嫌疑人、被告人通过真诚地认罪悔罪，向被害人赔礼道歉、赔偿损失，可以获得一定量刑减让，使得轻罪率大幅提高，刑罚处罚的宽缓化得以实现；同时，认罪认罚的教育转化贯穿刑事诉讼的全过程，有助于犯罪人内心改造，避免再次犯罪。从司法运行的效果看，认罪认罚从宽制度已经具有了超出立法预期的功能，或者在法定制度司法细化、司法定型的过程中形成了符合刑事政策需求的新功能。［8］根据最高检2020年以来历次公布的办案数据，审查起诉案件中适用认罪认罚从宽制度审结人数占同期审结人数的比例均在85%以上。

刑事和解制度与新时代“枫桥经验”相结合，广泛应用于轻伤害犯罪等轻罪案件中，通过引入人民调解员、设置赔偿保证金提存公证等方式，以新形势下矛盾纠纷多元化解机制促使被害人及时得到赔礼道歉和经济赔偿，化解双方矛盾，恢复受损的社会关系。基于认罪认罚从宽制度和刑事和解而作出的相对不起诉决定弱化了惩罚功能，为特殊预防和犯罪行为人复归社会留出社会化教育矫治空间，避免犯罪的标签化和监狱服刑的“交叉感染”，将犯罪行为人从社会的对立面拉回正常轨道。

二、一体化视野下轻罪治理的全过程审视

2023年7月的大检察官研讨班上，应勇检察长强调，“要重视和加强轻罪治理体系的理论研究和司法实践探索，推进国家治理体系和治理能力现代化”［9］。2023年8月，最高检印发的《2023-2027年检察改革工作规划》明确提出，研究轻微刑事案件出罪入罪标准，促进构建治罪与治理并重的轻罪治理体系。近年来，检察机关主动适应犯罪治理新形势，不断研究和探索轻罪治理现代化的有效路径，但轻罪治理是一项系统性工程，在当前推进轻罪治理现代化的路上，还存在一些制约因素。

（一）罪刑尚不均衡导致刑罚附随效果凸显

我國刑法没有对犯罪作出明确的分层，导致社会管理中对犯罪附随效果进行区分时缺乏必要的依据。如因犯危险驾驶罪被判处拘役2个月的被告人，与因犯故意伤害罪被判处有期徒刑4年的被告人在刑期上有明显的差别，这是刑罚层面的罪责刑相适应，但二者在犯罪的附随后果上并无本质差别，即都会被贴上犯罪人的标签，并且在自身和子女就业、报考、从军等方面受到一系列限制。当前我国刑法没有规定前科消灭制度，刑法第100条还规定了前科报告，这意味着成年被告人的前科记录将伴随终身，对家人的影响也是长期而无法消磨的。

（二）“情节显著轻微、危害不大”条款尚未被完全激活

刑法第13条的“但书”条款、刑事诉讼法第16条均规定了“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的”情形及处理意见。但在实践中，因“情节显著轻微、危害不大”而撤销案件或者不起诉、中止审理、宣告无罪的案件占比较小。如因缺乏明确的标准、公检法对于执法尺度未达成共识、基于被害人信访压力等原因，在部分案件中存在法定不起诉与相对不起诉混淆使用的情况，“情节显著轻微、危害不大”条款尚未被完全激活。

（三）行政处罚中的“人身自由罚”适用存在争议

在劳动教养制度废除后，部分违法行为纳入犯罪处理，行政处罚权开启司法化改造，但行政处罚权中仍保留了限制人身自由的司法权能，主要规定在《治安管理处罚法》中，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国网络安全法》等法律中也有涉及，成为行刑反向衔接的重要依据。实践中，对于反向衔接检察意见的行政处罚执行方式一般为“倒裁”，即以刑事拘留的期限折抵行政拘留期限。但在非羁押强制措施的适用下，被不起诉人未被刑事拘留即取保候审或刑事拘留5日内便被取保候审等情形增多，在不足以折抵的情况下，被不起诉人要在刑事程序终结后再行被关押进拘留所执行行政拘留，在已然达成刑事和解、社会矛盾已化解、被不起诉人改过意愿强烈的情况下，此举是否违背了不起诉决定作出的初衷有待商榷。

（四）各治理主体之间的衔接配合有待进一步加强

当前，针对检察机关制发的检察意见，仍存在处罚依据不完善、行政机关回复率不高、对行政处罚必要性未达成共识等问题，导致衔接不够通畅，存在处罚层面的空白。同时，行政执法与刑事司法衔接信息共享平台的建设尚不够完善，行政执法信息更新互联不够及时，部分行政机关参与犯罪治理的意愿不强、动力不足，仍存在以罚代刑、不罚不刑的问题，各治理主体之间的衔接配合、沟通协调尚需进一步加强。

三、一体化视野下轻罪治理的优化路径

随着犯罪结构的变化，犯罪行为人的面目大多不再是穷凶极恶、要靠严惩予以打击，转变为多数犯罪行为人均有正当的职业、稳定的收入、良好的家庭和较好的受教育程度。对于轻罪案件的一体化治理，需要以人为本，从立法、司法和执法层面予以引导、规制，诉源治理，实现犯罪预防，维护社会和谐稳定。

（一）妥当立法：轻重分离以实现罪刑均衡

轻罪立法的“初心”在于以更为法治方式处理轻微危害社会行为，保障公民权利。［10］罪刑均衡不仅是立法顺应罪刑阶梯，体现整体均衡；而且司法也要考虑犯罪事实、性质、情节和对社会的危害，体现个案的罪刑均衡。［11］针对立法层面存在的罪刑不均衡、刑罚制裁手段较为单一的问题，在未来轻罪立法中，应当对轻罪与重罪有所区分，建立轻重有别的刑罚体系，相应地为轻罪规定附随效果的消除制度，比如犯罪记录封存、前科消灭制度等，让更多轻微犯罪的行为人可以更好地回归社会；同时，在刑罚制裁体系上考虑增设刑种，增加剥夺资格、权利的刑罚等。

（二）能动司法：跳出司法裁量的困境

从刑事司法程序的前端看，公安机关应当转变对于羁押强制措施的依赖，通过现代化信息手段完善取保候审方式，适度降低刑拘率和呈捕率，以更科学的羁押方式彰显司法文明。同时，准确认定“情节显著轻微、危害不大”的情形，完善撤销案件程序，加强对于撤案的监督制约。

从刑事司法程序的中端看，检察机关应当以更加规范的制度设计、权力制约完善出罪机制，充分发挥不起诉制度的价值，严格区分法定不起诉和相对不起诉，探索在相对不起诉基础上附随一定的公益服务，做好“后半篇文章”。同时，统筹考量不起诉后检察意见的制发，尤其是涉及限制人身自由的情形，充分考虑制发必要性和不起诉前已被拘留、逮捕的情况，审慎提出检察意见。

从刑事司法程序的末端看，法院和司法行政机关应当在健全羁押必要性审查、严格依法审判的同时，做好社区矫正、刑满释放人员的安置帮教、社会保障等工作，帮助犯罪人回归社会。

（三）严格执法：互联互通实现衔接配合

对于执法层面的优化，要以数据平台为支撑，通过建立“两法衔接”信息共享平台，完善行政执法与刑事司法的信息互联，强化沟通协调，达成意见共识。同时，检察机关要发挥法律监督职能，对于行政执法机关应当依法移送犯罪案件而不移送的、在规定时限内怠于履职不回复检察意见的，通过制发检察建议的形式予以监督；发现公安机关应当立案而不立案的，依法开展立案监督。

（四）诉源治理：以数字赋能推进诉源治理

近年来超市自助购盗窃案件多发，究其原因，除了犯罪行为人贪小便宜外，还有被害单位因疏于自我保护而降低了犯罪成本，对于潜在犯罪人而言犯罪收益大于犯罪成本，从而增加了犯罪几率。因此，轻罪治理不能止步于案件办理，而应以治理方式的完善、治理广度的延伸，引导理性人作出自我抑制违法的动向。同时，充分发挥大数据在推进诉源治理中的作用，分析常见多发轻罪案件的犯罪特点和监督方向，依托大数据碰撞筛查出的线索精准开展治理，通过制发检察建议的方式提示被害单位运用必要的技术手段堵塞漏洞，加强自我保护，并督促落实整改，共同做好犯罪预防。

*北京市人民检察院第三分院党组成员、副检察长、二级高级检察官［100020］

** 北京市人民检察院第二分院第八检察部副主任、三级高级检察官［100071］

***北京市朝阳区人民检察院第五检察部三级检察官助理［100020］

［1］ 参见《最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告——2020年10月15日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》，《检察日报》2020年10月17日。

［2］ 参见储槐植：《刑法现代化本质是刑法结构现代化》，《检察日报》2018年4月2日。

［3］ 参见周光权：《转型时期刑法立法的思路与方法》，《中国社会科学》2016年第3期。

［4］ 参见张明楷：《网络时代的刑法理念——以刑法谦抑性为中心》，《人民检察》2015年第5期。

［5］ 参见黄京平：《刑事检察对刑法学理的若干启示》，《人民检察》2022年第3期。

［6］ 参见陈卫东：《规范证据收集、完善办理程序，提升醉驾案件办案质效》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/zdgz/202312/t20231218_637163.shtml，最后访问日期：2023年12月24日。

［7］ 参见苗生明：《刑事一体化思想的检察实践》，《中国检察官》2018年第3期。

［8］ 同前注［5］。

［9］ 陈雪梅：《从四个维度发力推动构建轻罪治理體系基本框架》，《检察日报》2023年9月26日。

［10］ 参见何荣功：《我国轻罪立法的体系思考》，《中外法学》2018年第5期。

［11］ 参见卢建平：《轻罪时代的犯罪治理方略》，《政治与法律》2022年第1期。