财政科技资金绩效评价指标体系的构建路径研究

叶忠明　姚蓝　段宇航　王怡力　张子墨

【摘 要】 财政科技资金绩效评价指标体系用于考核和反映科技项目完成目标的实现程度，追踪资金的使用情况，衡量科技资金的使用绩效，为进一步优化项目选择和管理提供了依据。科学客观地开展财政科技资金绩效评价工作需要有效且可应用的指标构建路径和完善的指标体系，文章将科技资金划分为科技研发创新资金、科技引导推广资金、科技能力提升资金进行绩效评价，并建立了三类资金的个性指标，这一构建路径体现了财政科技资金绩效评价指标的设置思路，是对当前科技资金细分名目的过渡并重新整合分类，避免了资金项目工作任务的交叉重复。设置的指标体系坚持以资金属性要求开展的工作任务口径为依据，既考虑了预算资金立项决策、预算分配、项目执行和绩效监督等维度突出的问题，也考虑了预算资金自身特点、发展规划及政策导向，具有较好的系统性、科学性和可行性。

【关键词】 财政科技资金； 绩效评价； 构建路径

【中图分类号】 F812.5；F812.3  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）05-0093-07

一、引言

科技立则民族立，科技强则国家强。科学技术的飞速发展极大地促进了社会进步和经济发展，对经济、文化、环境和人类生活产生了深远的影响。党的二十大报告提出，“坚持面向世界科技前沿，加快实现高水平科技自立自强”。根据《2022年全国科技经费投入统计公报》公布的数据，2022年我国研究与试验发展（R&D）经费投入达30 782.9亿元，比上年增长10.1％，R&D经费与GDP之比达到2.54％。

中共中央、国务院于2018年印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），要求财政预算建立“全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，实现预算和绩效管理一体化。财政部于2020年制定发布了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），对财政科技资金开展绩效评价工作进行规范，有利于将绩效评价工作引入到经常化、规范化、信息化的轨道。通过绩效评价，不仅客观反映了财政科技资金的目标完成情况、机制体制建立和运行情况、科技政策落实情况、资金安排拨付管理使用及绩效情况，而且揭示了财政科技资金预算管理、财务管理、绩效管理等方面存在的问题和风险隐患，对于进一步落实责任、预算安排和管理整改发挥了积极的作用。为了确保财政科技资金绩效评价工作更加科学客观，需要对指标构建路径的有效性、应用性和指标体系的完善性进行论证和研究。

国家投入财政科技资金深入影响社会科技进步，产生明显的效应[1]，运用财政补贴激励战略性新兴产业的发展[2]，有效缓解企业融资约束，提升企业风险承担能力[3]，提高全要素生产率[4]，但也存在明显的挤出效应[5-6]。由于20世纪70年代“新公共管理”研究的兴起，世界各国普遍关注对政府及其公共支出（财政支出）进行绩效评价。开展绩效评价和绩效管理对公共部门改进绩效的影响都具有积极的作用[7]。财政科技资金绩效评价可以从效率性[8]、经济性、效果性进行监督与评价[9]；也可从产值及经济效益的实现等方面[10]，探索和建立公共财政绩效评价机制，其重点由绩效评价目的决定，比如主要聚焦分配、拨付、使用、管理等环节[11]。财政科技资金绩效评价有效开展的一个重要条件在于是否构建了科學合理的绩效评价指标。

以美国政府为代表的绩效评价指标由硬性和软性指标构成[12]。目前我国实践中使用的评价指标较为多样化，包括按照决策类、过程类、产出类和效果类建立评价指标[13-14]；按照使用相关性、创新性等科技资金项目的特性来设计评价指标体系[15]；按照经济发展、科技教育、人民生活、社会保障、生态环境五个维度构建了辽宁省财政科技资金绩效评价体系[16]；从项目管理、经费管理、目标完成、经济效益、社会效益五个维度构建西安市财政科技资金绩效评价体系[17]。

综上，当前国内外有关财政科技资金绩效评价已经进入多角度、多领域的研究时代，财政科技资金绩效评价的实践工作也得到了稳步的推进。科技计划项目致力于推动科技创新和产业发展，促进经济社会进步和可持续发展，为客观反映财政资金的绩效，评价指标体系发挥了重要作用。但各代表观点提出的相关绩效评价内容和指标体系构建维度呈现多元化和分散化的特点，难以归纳出一致性的内容和指标体系，给绩效评价带来困难。

二、财政科技资金及其特性

（一）财政科技资金的细分

财政科技资金主要用于科技研发和科技能力建设与提升，其最终目的是为了获得符合社会发展需要的科技成果，为社会发展整体目标的实现提供强大动力和关键支撑。其主要从三个方面发挥作用，第一是资助鼓励研发创新，第二是促进技术转化应用，第三是提升科技要素质量。因此，财政科技资金可以按照这三类用途分为科技研发创新类、科技引导推广类、科技能力提升类资金。

1.科技研发创新类资金，是指用于培养和提升原始科技创新能力、战略前沿研发突破能力的资金，包括用于提升化学、材料、物理等学科的基础研究资金，支持深海、深空、深地、深蓝等重要领域的研究资金。其特点是关注基础科学和前沿技术领域的研究，关注与产业发展和技术创新需求密切相关的重大技术、关键技术、新工艺研发。该类资金的支持渠道为支持前沿基础科学研究项目、科技攻关项目和社会发展项目等，该类资金的最终产出为获得新理论和新观点（以论文或专著形式）、形成新发明新技术新工艺等。

2.科技引导推广类资金，是指用于针对本地区或本行业所需新技术、新思想、新原理、新工艺、新方法和新设备进行研发引导和推广应用的扶持资金。其目的是通过科技引导，加快推广和应用新技术、新发明，不断提升企业的竞争力，加快行业创新发展步伐。这类资金主要包括科技引导资金、重要或关键技术推广应用资金、专利发展资金、重大技术装备奖补资金等方面。其功能是直接扶持特定企业或推广特定技术、引入财政以外的信贷或社会资金加盟扶持科技活动。其特点是支持的对象明确化或特定化、资金覆盖领域广泛可以涵盖各行各业、利用该类资金可以带动的效益具有持续性和可迁移性。其产出表现为科技引导资金项目立项规模、科技推广项目立项规模、引入科技信贷资金规模、引入科技社会资金规模、工业企业研发活动技术规模、高新技术企业培育规模、推广专利的数量、重大技术装备奖补规模等等，这类资金可以实现经济效益的显著增加。

3.科技能力提升类资金，是指用于培养、建设、提升、积累科技研发活动要素水平的资金，包括用于支持科技研发活动所需场地、设施、人员、信息、机制等要素的开支。该类资金的支持渠道大致有科技领域基础设施建设资金、科技创新体系建设资金、科技创新引导资金、科技团队与人才培养资金等。其特点是投入范围广，任务目标明确，投入资源较多，实施周期较长。其产出表现为科技成果获奖、科普场馆建设、科技研发平台建设、科研基础设施和条件改善情况、科技人才/团队建设、科技管理信息系统建设、形成产业集群数量，以及新增国际化科技合作机构等。

（二）财政科技资金的特征

1.财政科技资金用途范围的特定性。财政科技资金是财政收入中分配用于专门从事科技研发创新、科技引导推广和科技能力培养的专项资金，这些资金不能用于其他领域的活动，具有特定目标、特定用途、特定范围的“专款专用”的性质，能够有效地专门保障科技活动得到顺利开展，使得财政科技资金的使用更加清晰、更加有效、更加有序、更加节约。

2.财政科技资金使用时间的长期性。财政科技资金项目的实施时间通常是长期性的，尤其是重点重大项目周期一般都在两年以上，这是由于科技研发本身主要是开展探索性、试验性、复杂性的活动，而且在这个活动过程中需要较长时间对研究对象进行分析、检验、验证，以确保活动成果的可靠性和科学性，进而可以有力推动科技创新和人才培养。

3.财政科技资金项目风险的不确定性。科技研发和推广创新项目涉及新技术的开发和应用，可能面临技术上的困难和挑战。即使新技术、新产品在研发阶段取得成功，最终能否在市场上得到广泛应用和商业化仍然存在不确定性。

4.财政科技资金项目成果的创新性。财政科技资金主要用于支持和保障、促进和引导技术创新，推动相关领域的发展和变革，旨在解决行业或领域内的技术难题，提升创新环境和创新能力，推动经济和社会的发展。因此，财政科技资金预算项目通常都会要求在项目最终目标、产出成果、产出效益等方面要具有创新性、引领性和前瞻性。

三、财政科技资金绩效指标的设置思路

绩效评价指标是开展财政科技资金绩效評价工作最基本的落脚点和作业点，它是对科技项目绩效评价内容的细化和量化，是绩效评价工作的核心和重点。因此，遵循财政部制定的《项目支出绩效评价管理办法》基本要求，研究构建一套系统性、操作性强的财政科技资金绩效评价指标，对于保证评价工作的质量起着决定性作用。

（一）财政科技资金绩效评价指标性质

1.财政科技资金绩效评价指标是绩效目标的观测点。每一个绩效目标的观测点可以对应一个评价指标进行归纳，每一层级的观测点可以用一个层级的指标进行对应，对所有观测点即对所有评价指标进行计算分析后，就可以真实反映整个绩效目标的总体状态。

2.财政科技资金绩效评价指标是评价对象的考核点。绩效评价的对象通常就是预算资金项目的绩效目标及其实现程度，这也是绩效评价的总考核点。对评价对象对应考核点的构成关系进行数据收集、整理加工和分析计算，最终得出整个评价对象的状态和特征。

3.财政科技资金绩效评价指标是评价内容的入手点。评价人员在执行评价工作时，是按照已经设置的指标从最低层级指标的评价结果往上逐级评价、分析和汇总的，最后得出评价对象即项目绩效的总体评价结论。

4.财政科技资金绩效评价指标是评价结论的落脚点。绩效评价结论说明了项目绩效状态，是落脚到相应绩效评价指标的结果，对应指标是对照每个类别、每个层次绩效状态的参数，说清楚这些参数（即评价指标），就能说清楚绩效实现程度这一评价结论。

（二）财政科技资金绩效评价指标设置原则

1.指标体系的重要性要求。财政科技资金绩效评价指标体系的设置应满足重要性要求，优先选取能直接反映项目产出和效益的代表性核心指标。重点关注与评价对象密切相关的方面，充分挖掘项目立项决策、预算分配、项目执行和绩效监督等维度突出的问题，设置相应的指标。

2.指标体系的相关性要求。财政科技资金绩效评价指标体系的设置应满足相关性要求，优先选取能够恰当反映目标实现程度的评价指标。围绕科技项目自身特点、发展规划及政策导向，有针对性地制定绩效评价指标体系。

3.指标体系的可操作性要求。财政科技资金绩效评价指标体系的设置应满足可操作性要求，绩效评价指标不仅要能够反映和考核绩效目标的实现程度，而且要易于衡量；不仅要能够取得可比较的标准，而且要在实际中能够便捷高效收集到准确的原始数据作为依据，确保评价分析具有可操作性。

（三）财政科技资金绩效评价指标设置要素

财政科技资金绩效评价指标包含指标名称、指标等级、指标权重、指标解释、指标目标值、指标实际值、评价要点、评分规则、指标来源、数据来源十个要素。其中评价要点是针对每一个指标分解确定的最细致的评价内容；对于定性指标而言，评价要点通常根据该指标所包含的内容维度、等级维度等确定；对于定量指标而言，评价要点就是该指标的计算公式，同时明确公式中各计算因素的取值范围或取值要求。评分规则是根据每个绩效指标实际达到预期（标准）的实现程度，按照一定的标准进行量分的规则。

（四）财政科技资金绩效评价指标细化过程

1.指标细化的逻辑

概括来说，财政科技资金绩效评价指标细化过程是依据绩效评价总体目标分解出具体目标，根据具体目标分解出绩效评价基本内容，并根据需要将基本内容细分出绩效评价要点，按照基本内容一一对应设置成绩效评价一级指标，细分的具体内容（或评价要点）一一对应设置为绩效评价二级及其以下层级的指标，形成总体目标——具体目标（相应任务即一级指标）——各具体目标的基本评价内容或基本评价的维度（二级指标）——各维度下的具体工作内容或任务的考核点（三级指标）——评价要点的分解逻辑。因此，绩效评价指标是结合特定项目绩效实际的绩效评价内容的参数，是绩效评价的观测点，也是项目绩效目标的细分类别或细分名称。

2.指标细化的方式

（1）按照绩效目标的属性关系细化设置指标。即将财政科技资金项目绩效目标按照属性总体的组成要素细化为具体绩效目标，并对应设置绩效指标。将科技项目绩效这个总体评价内容细分为决策绩效、过程绩效、成本绩效、产出绩效、效益绩效5个方面，就是按照评价考核绩效内容全面性的属性进行细分的路径。相应的，这5个方面属性可以分别设置决策指标、过程指标、成本指标、产出指标、效益指标，作为财政科技资金绩效评价指标体系的第一级指标。

一级指标“产出指标”可以继续按照其评价考核观测点的全面性这一属性，细分为从产出数量、产出质量、产出时效3个方面（或维度）进行，对应的，就可以将细分出来的3个属性设置为产出数量指标、产出质量指标、产出时效指标，作为一级指标“产出绩效指标”下的二级指标。

（2）按照绩效目标的构成关系细化设置指标。即将财政科技资金项目绩效目标按照总体绩效目标的数量构成要素细化为具体绩效目标，并对应设置绩效指标。例如，“XX市2020年企业技术创新引导专项项目”共涉及高新企业认定奖补、科技金融专项、企业研发补助专项3个子项目。补助高新企业数量不少于700家，新培育高新企业数量不少于700家；合作银行发放20亿元以上贷款，引导银行支持1 000家左右科技型中小企业；补助科技研发型企业数量2 500家以上。按照数量上存在的总量构成关系路径，将“产出数量指标”这个二级指标往下细分设置为高新认定奖补企业数量、新培育高新企业数量、企业研发补助企业数量、试点地区探索科技金融创新举措、科技信贷业务完成规模这5个三级指标。

3.不同维度下考核对象一致性关系的把握

这里主要针对设置产出指标下的三级指标而言，需要从数量、质量、时效三个维度分别按照财政科技资金项目具体工作名称一一对应设置考核指标，确保每个维度下考核对象始终是一致的。例如：某财政科技项目的工作任务细分有ABCD4个子项工作任务，设置产出的三级指标时，从数量、质量、时效三个维度体现对ABCD4个子项目的考核，也就是说A子项任务需要分别设置一个数量指标、质量指標和时效指标，BCD子项任务同样如此。这样数量指标就包括A任务的完成率、B任务的完成率、C任务的完成率、D任务的完成率；质量指标就包括A任务的合格率、B任务的合格率、C任务的合格率、D任务的合格率；时效指标就包括A任务的完成及时率、B任务的完成及时率、C任务的完成及时率、D任务的完成及时率。这样，就形成了各考核维度下考核对象的一致性关系。

四、财政科技资金绩效指标的构成体系

依据财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）和《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引》（财预〔2021〕101号）的规定，结合财政科技资金的立项计划和任务，将财政科技资金绩效评价指标体系按照三级指标体系的框架进行设置，包括决策类（含项目立项、绩效目标、资金投入指标）、过程类（含资金管理、组织实施指标）、成本类指标（含经济成本、社会成本、生态环境成本指标）共性指标，以及项目的产出类、效益类等个性指标。下文不对其中的决策类、过程类、成本类、效益类指标介绍，重点围绕个性化的产出指标进行阐述。

财政科技资金绩效评价的产出指标反映科技项目预期提供的公共产品和服务情况，用于考核科技项目实施以后取得的产出数量、质量的增长情况，以及投入的时间等资源节约情况，包括科技项目实际结果是否达到预期目标、产出数量方面的完成程度、产出质量方面的合格或达标程度、产出时效方面的及时程度。不同种类财政科技资金的具体目标、具体任务等特点不同，需要根据财政科技资金的类别分别设置产出指标，详细如下：

（一）科技研发创新类资金的产出指标

围绕科技研发创新类资金在基础前沿研发（新理论与新原理）、新工艺、新技术研发等方面的保障工作需要达成的目标设置产出指标。具体的产出指标设置如表1所示。

（二）科技引导推广类资金的产出指标

围绕科技引导推广类资金在利用财政资金引导信贷和社会资金支持科技活动，以及直接支持技术转化、技术推广、技术应用和培育高新技术企业等方面工作需要达成的目标设置产出指标。具体的产出指标设置如表2所示。

（三）科技能力提升类资金的产出指标

围绕科技能力提升类资金在对科技研发所需的人才、团队、场地、设备、信息、管理等投入要素水平与能力提升工作目标设置产出指标。具体的产出指标设置如表3所示。

五、科技资金产出绩效指标设置的说明

（一）关于表1到表3三级指标的设置来源

按照前文第三部分“财政科技资金绩效指标的设置思路”，对科技研发创新资金、科技引导推广资金、科技能力提升资金项目的特点、功能、目标进行细化，同时结合我国中部H省财政科技资金诸多管理办法的内容进行梳理，并重新分类而成。但是，在实际工作中，根据对H省级财政科技专项资金管理办法进行逐个分析得到的专项资金包括省级财政科技计划（专项、基金等）、科技基础条件资金、自然科学基金、科技攻关资金、重点研发计划资金、重大科技专项资金、科技研发计划联合基金、重点研发与推广专项基金、企业创新引导专项资金、科技金融引导专项资金、科技创新体系（平台）建设专项资金、科技创新人才、科技创新团队资金、国家自主创新示范区建设省级专项资金、产业集聚区科技研发服务平台以奖代补资金、科普与学会服务能力提升专项资金、省院科技合作专项资金、农业科技成果转化资金、科技型中小企业技术创新资金、科技创新风险投资基金、企业研究开发财政补助资金等20多种资金。这些资金整体上有很多具有相同性质或功能，有的因为行业发展需要被细分，形成资金名目上的交叉、重复。为了提高绩效评价效率，对这些资金类别进行合并，比如：对一些行业细分、功能交叉、性质重复的资金进行合并，形成了表1到表3的指标体系。

（二）关于表1到表3三级指标的设置口径

坚持产出数量指标、产出质量指标、产出时效指标按照统一的工作任务口径为依据进行细化设置。在对H省财政科技资金管理办法规定的工作任务和目标进行梳理后，充分分类到科技研发创新资金、科技引导推广资金、科技能力提升资金中，避免交叉重复，形成了三类资金项目的工作任务，以此作为设置三级指标的依据或口径，因此得到了数量指标、质量指标、时效指标中工作任务相同、指标个数相同的三级指标体系。比如科技研发创新资金的工作任务重新划分为从事前沿基础科学研究、科技攻关、社会发展研究、新工艺新技术研发、发表论文或专著、新增专利、获得科技成果奖励等工作，对应的，以此7项工作任务口径为依据，分别设置了该7项工作任务的产出数量、质量和时效指标。

（三）关于表1到表3三级指标的应用效果

上述的三类指标体系经过了在H省2020、2021、2022年连续三年共计对9个重点科技资金绩效进行评价应用，应用时将其中三类资金的时效指标进行必要的合并，包括：（1）科技研发创新资金的时效指标合并为前沿基础科学研究项目任务完成及时率、科技攻关项目任务完成及时率、社会发展研究项目任务完成及时率、新工艺新技术研发任务完成及时率、科技成果奖励任务完成及时率5个指标；（2）科技引导推广资金的时效指标合并为科技引导资金任务完成及时率、科技推广资金任务完成及时率、新工艺新技术推广应用任务完成及时率3个指标；（3）科技能力提升资金的时效指标合并为科技研发和科普平台建设任务完成及时率、科技人才和团队建设任务完成及时率、科技管理信息系统建设任务完成及时率、形成科技产业集群（园区）数量任务完成及时率4个指标。

在此基础上进行评价，并与各地市重点抽查科技专项资金绩效评价过程进行比对，发现本指标体系的评分结果普遍低于各地市交由第三方机构开展重点绩效评价的结果。主要原因是本指标体系在剔除了不同资金项目中涉及某一项工作任务的重复设置指标，只可以计算分值一次，比如：科研立项、专利、论文等工作任务。而第三方机构单纯依赖资金和绩效管理办法进行指标设置，诸如科研立项、专利、论文等工作任务出现在不同的资金项目中，被重复计算，导致分值偏高。因此，本指标体系总体上来说具有更加客观的特性。

六、结论与局限性

科学客观地开展财政科技资金绩效评价工作需要有效且可应用的指标构建路径和完善的指标体系。将科技资金划分为科技研发创新资金、科技引导推广资金、科技能力提升资金进行绩效评价，是对当前科技资金细分名目的过渡并重新整合分类，避免了资金项目工作任务的交叉重复。设置的指标体系坚持以资金属性要求开展的工作任务口径为依据，既考虑了与预算资金立项决策、预算分配、项目执行和绩效监督等维度突出的问题，也考虑了预算资金自身特点、发展规划及政策导向，具有较好的系统性、科学性和可行性。

但是该指标体系还存在以下局限性：本文三类财政科技资金评价指标在面向实际工作单独考核某项资金绩效时，表1到表3所列三级指标涵盖范围不具体，还需要继续细化；由于财政科技资金的产出表现种类繁多，没有一一列出所有的产出数量、产出质量的三级指标，在进行绩效评价时需要根据实际项目的目标任务和数据有针对性地进行选择。●

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【基金项目】 国家社科基金一般项目“推进乡村治理现代化的村级集体经济审计实施模式研究”（21BJY006）；河南软科学项目“河南省科技计划项目经费绩效评价研究”（232400412058）

【作者简介】 叶忠明（1968— ），男，江西临川人，注册会计师，中国商业会计学会理事、河南省审计学会常务理事，河南省审计发展研究中心主任，郑州航空工业管理学院教授（二级），研究方向：审计、内部控制；姚蓝（1988— ），女，河南许昌人，郑州航空工业管理学院硕士研究生，研究方向：审计理论与应用；段宇航（2001— ），男，河南南阳人，郑州航空工业管理学院硕士研究生，研究方向：审计理论与应用；王怡力（2000— ），女，河南滑县人，圣路易斯华盛顿大学奥林商学院硕士研究生，研究方向：注册会计师审计；张子墨（2001— ），女，河南通许人，新加坡国立大学硕士研究生，研究方向：金融经济学