提升乡村治理水平的理念指引与实现路径

赵一夫 王丽红

乡村治理是国家治理的基石，是乡村振兴的重要内容和保障，关乎党在农村的执政基础，影响农村社会稳定大局。党的十八大以来，习近平总书记多次强调要加强和改进乡村治理，党的十九大、二十大以及历年中央农村工作会议、中央一号文件均对乡村治理作出明确部署和安排。目前，乡村治理的制度框架和政策体系基本确立，进一步提升乡村治理的能力和水平，成为持续加强和改进乡村治理的着力重点。2023 年中央农村工作会议传达了习近平总书记对三农工作的重要指示，讨论了《中共中央、国务院关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见（讨论稿）》，将“提升乡村治理水平”作为全面推进乡村振兴的三大重点工作领域之一，对新的历史阶段有力有效推进乡村治理现代化提出了新要求，提供了科学理念和方法指引。

一、新时代新征程对提升乡村治理水平提出新要求

当前，我国农村社会处于深刻变化和调整时期，乡村治理体系和治理能力现代化面临的基础发生了巨大变化，对乡村治理提出了新要求。

一是国家与农民的关系发生了深刻变化。自农业税改革以来，随着国家资源下乡、力量下沉，国家与农民的关系发生了历史性变化，乡村干部与农民之间从管理向服务转变。然而，实践中村级组织联农带农和组织发动群众能力弱化。这就要求进一步加强党组织领导乡村治理的体制机制，完善以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系，提高联农带农能力。

二是农村社会结构深刻变动。村庄分化日益加剧，乡村人口结构发生巨大变化，农村从传统封闭熟人社会向现代开放半熟人社会转变，意味着传统宗法伦理治理方式难以适应维护乡村社会和谐稳定的需要，要求构建和完善党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，以自治增活力、依法治强保障、以德治扬正气。

三是农村社会利益加速调整。农村内部收入结构、社会阶层日益分化，乡村利益诉求日益多元化、多样化，要求我们必须坚持共建共治共享，加快建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制，从根本上理顺各种利益关系，协调平衡不同利益诉求，提升精细化管理服务的能力和水平，有效化解乡村矛盾纠纷，打造充满活力、和谐有序的善治乡村。

四是城乡关系深刻变化。城乡要素资源从单向流动逐步向双向交互转变，乡村价值日益提升，要素回流的需求和意愿不断增强，但仍面临城乡二元结构的阻碍，这就要求加快构建城乡融合体制机制和政策体系，在新型城乡关系中系统谋划推动乡村治理体系和治理能力现代化。

五是农民的思想观念深刻变化。以儒家思想为基础的中华传统农耕文明与以民主、法治、竞争为核心的现代城市文明在持续冲突与互补中发展，农村居民的参与意识、市场观念、法治理念日益加强，这就要求进一步加强农村思想道德文化建设，强化新时代中国特色社会主义精神文明的价值引领，重塑乡风文明，将乡村变为农民的精神家园。

面对新时代的新要求，我国乡村治理体系和治理能力还有突出的短板，在解决发展不平衡不充分问题、回应人民群众急难愁盼问题、保障和实现农民充分财产权利等方面还存在着较大提升空间。一是基层党组织活力不足，联农带农作用发挥不够。一些基层党组织仍然存在软弱涣散的问题，基层党组织动员农民群众的手段较弱，带动农民共同增收致富的能力不强。二是农民主体性不足、参与度不高。仍有个别地方存在开不成会、议不成事，一些项目决策和实施缺乏群众广泛参与、监督和共享。不少地方在共建共治共享治理平台建设上仍比较滞后，社会力量参与乡村治理的渠道不够畅通。三是乡村法治权威不足。一些地方乡村法治观念依然薄弱。四是农村精神文明建设仍然滞后，一些地方乡村治理仍面临着破除陈规陋习、整治高额彩礼等问题。五是基层负担仍然比较重。基层责权划分仍不够清晰，乡镇权小责大，村级组织和干部行政化。乡镇、村级组织和干部面对上面千条线，容易陷入形式主义束缚，落入事务主义的窠臼，而忽视农民群众的需求。

二、提升乡村治理水平的方法指引

“千万工程”的实践经验蕴含了习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，为新时代新征程有效提升乡村治理水平提供了科学理念和方法指引。

一是人民至上。坚持以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。坚持人民为中心，就要以广大人民最根本利益为坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，抓住最需要关心的人群。农业农村是我国现代化进程中的短板，农民是我国低收入人群的大多数，农民的社会保障还是全体人民民生保障的弱项。乡村治理需要以满足广大农民群众对美好生活的向往，作为奋斗目标。要深入群众、依靠群众、关爱群众、服务群众，把增进广大农民群众的根本利益作为检验工作的根本标准，充分尊重农民的意愿，充分调动农村基层干部和广大农民群众的积极性和创造性。

二是统筹协调。统筹协调本质上是要处理好整体与部分的关系，树立整体治理观念、大局治理思维，运用系统论的方法，把握全局和局部、当前和长远、宏观和微观、主要矛盾和次要矛盾、特殊和一般的关系，去认识问题和处理问题。乡村治理是一个复杂的系统工程，治理层级部门多、基层组织不强、人员力量分散、人心诉求多样的问题突出。需要运用统筹协调理念，推动相关部门强化农业农村政策、资源和力量配置，更好整合下乡资源与力量，更好调节平衡治理层级之间、部门之间的权责关系，更好调节政府、市场、社会之间的关系，将各自为战转为全域治理，多头管理转为统筹协同，基层政府与乡村社会良性互动，广大农民群众广泛参与。

三是守正创新。守正才能保持正确的方向，创新才能不断开创未来。在乡村治理中守正创新，就是要以科学的态度探索提高乡村治理水平的有效路径。守正是要坚持马克思主义基本原理、坚持党的全面领导不动摇、坚持中国特色社会主义不动摇，创新是要以科学精神破解乡村治理体制机制障碍，激发基层创造力，探索务实管用的乡村治理方式，完善乡村治理体系，提高乡村治理能力。

四是融合发展。融合发展蕴含着开放包容、兼容并蓄、互相渗透、互相支撑的发展与治理理念。以开放包容的方式对待日益开放的乡村社会，在城乡融合、产业融合、产村融合、文化融合中探寻农村组织体系建设、多元主体参与、农村内部矛盾纠纷化解的治理路径，团结最广泛的力量，调动最广泛的资源，形成多样态的治理模式，释放最大的治理效能。

五是共建共享。共享发展理念蕴含了全民共享、全面共享、共建共享和渐进共享的丰富内涵。共建共享是共享发展的实现路径，要充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面。乡村管理与乡村治理的根本差别在于，管理主体是一元的，治理主体是多元的。这也就强调了乡村治理要有更广泛的主体参与，要摒弃“全能型政府”的惯性思维，避免“政府干、群众看、还有少数来捣乱”。要厘清政府干和农民干的边界，该由政府干的主动想、精心谋、扎实做，该由农民自主干的不越位、不包揽、不干预，激发农民群众的主人翁意识，广泛动员农民群众主动参与村级公共事务。要建立更紧密的联农带农机制，让广大农民共同享有改革发展成果。

三、提升乡村治理水平的实现路径

乡村治理现代化的目标明确，但实现过程中还面临着理论与现实脱节、传统与现代冲击、城乡和区域不平衡以及需求和供给矛盾等一系列挑战和问题，客观上需要科学的理念和方法指引。学习借鉴“千万工程”的实践经验，深刻领悟其中蕴含的习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，为有效提升乡村治理水平提供路径参考。

一是以党建引领治理，提高乡村整体治理水平。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。全面提升基层党组织对农村工作的领导，建强农村党组织，深入开展服务型党组织建设，持续整治软弱涣散组织，加大对村级党组织带头人的培养，充分发挥村党组织书记、村委会主任的带头作用，发挥广大农村党员干部的先锋模范作用，提高农村基层党组织的组织力、凝聚力、号召力和战斗力。充分发挥党统揽全局的作用，强化“三农”政策保障和机制体制创新，强化县级党委抓乡促村责任，发挥乡镇党委作用，健全县乡村三级治理体系功能。充分发挥党协调各方的优势，整体推进乡村治理与乡村产业发展、乡村建设。将乡村治理融入乡村产业发展与乡村建设中，整体推进城乡人口、技术、资本、资源等要素加速融合。

二是深化“三治”结合，完善乡村治理体系。加强农村基层党建、自治、法治、德治相关政策措施的系统性、协调性。推动全过程民主，完善村民自治制度，创新村民民主协商机制，激发乡村发展活力。推动法治乡村建设，把政府各项涉农工作纳入法治化轨道，引导干部群众尊法学法守法用法，依法表达诉求、解决纠纷、维护权益。加强乡村道德建设，加强农村精神文明建设，推动移风易俗，弘扬传统美德，赓续农耕文明，实现物质文明和精神文明协调发展。

三是推动数字赋能与文化赋能，提升乡村治理能力。

积极推进乡村治理数字化，加强乡村治理数字化的基础设施建设，建立健全乡村治理数字化标准体系。完善各级大数据中心数据治理、安全管理和应用支撑能力。推动各地拓展乡村治理数字化应用场景，持续拓展乡村治理数据要素共建共享，提高乡村治理智能化、精细化、专业化水平。推动文化赋能，加强农村精神文明建设，弘扬社会主义核心价值观，发展社会主义先进文化，弘扬革命文化，传承中华优秀传统文化。加强乡村文化设施建设，丰富乡村文化生活。保护和挖掘传统文化资源，加大对农业农村物质文化遗产和非物质文化遗产的保护。持续推进农村移风易俗，集中整治高额彩礼、人情攀比、封建迷信等不良风气，树立良好家风、民风、乡风。

四是精细化服务管理，增强农民获得感、安全感和幸福感。加快民生领域体制机制创新，推动形成城乡公共服务均等化体制机制，促进公共资源向乡村延伸、向弱势群体倾斜，持续完善面向农村留守儿童、妇女、老人等重点人群的关爱服务体系，让广大农民群众学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。将管理与服务紧密结合，建立完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的乡村治理平台。

五是实施试点示范带动，汇聚乡村治理力量。进一步发挥典型的示范引领作用，及时总结提炼、大力宣传推广“千万工程”经验，推广各地创新乡村治理方式的经验做法，持续选树全国先进典型。推广浙江省“一地创新全省推广”的经验，充分利用报纸、杂志、互联网、自媒体开展宣传报道，将各地创新做法进行集中宣传推介，积极推广“党建+”“村民说事”、积分制、清单制、“接诉即办”等乡村治理方式，形成多元主体参与乡村治理的良好氛围。按照“实践—认识—再实践—再认识”的实践论，对乡村治理典型案例进行理论研究，形成具有中国特色乡村治理体系和治理能力现代化的规律性认识，更好指导地方乡村治理实践创新，有效满足新时代对乡村治理提出的新要求。