推进农业社会化托管服务高质量发展的实践与探索

陈挺 孙国栋 高文显 刘怡娴

摘要：农业社会化服务是解决“谁来种地”“怎么种地”难题的重要办法，也是实现中国式农业农村现代化的重要路径。近年来，泰安市以构建新型农业社会化服务体系为主线，以农业生产托管为重要抓手，创新服务机制，农业社会化托管服务质量不断提高。本文梳理了泰安市推进农业社会化托管服务的具体做法和成效，介绍了泰安市农业社会化托管服务的基本情况及特点，通过调研发现泰安市农业社会化托管服务存在的问题并进行原因分析，从强化宣传引导、拓延服务范围、加强分类指导、加大政策支持、加强行业监管、强化督导考核六个方面对我国推进农业社会化托管服务提供借鉴思路。

关键词：农业现代化 社会化服务 托管 泰安

党的十八大以来，习近平总书记对发展农业社会化服务作出一系列重要指示，强调“要加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。通过规模化、专业化、高效率的社会化服务带动农业生产规模经营，可以有效实现各种生产资料的集约采集、高效利用，促进农业生产效率、综合效益和竞争力的全面提升。2023年中央一号文件提出“实施农业社会化服务促进行动，大力发展代耕代种、代管代收、全程托管等社会化服务，鼓励区域性综合服务平台建设”。在此背景下，山东省泰安市大力推进农业社会化服务建设，发展多元化、多层次、多类型的农业社会化服务体系，认真落实上级农业农村部门关于加快发展农业社会化服务的一系列部署，大力推进农业社会化服务。泰安市委、市政府出台《关于党建引领乡村振兴加快农业农村现代化建设的实施意见》《关于推进农业社会化托管服务高质量发展实施方案》，对全市农业社会化托管服务作出部署安排，通过“两委托、两集中”服务模式、“一十百千”示范创建等创新性工作，做到公益性服务与经营性服务相结合，为农户提供全方位、多层次服务，完善了农业社会化服务体系。

一、发展实践

目前，泰安市农业生产性服务组织达到6189家，从业人员13万人。托管服务面积129万亩，带动托管农户户均增收1500元，托管示范村村集体平均增收10万元。全市“一十百千”示范创建落实肥城市1个示范县、孙伯镇等11个示范镇、朱家颜子村等100个示范村、振航农机服务专业合作社等1000个示范服务主体以及汶阳田为农服务中心等16处区域示范服务中心。

（一）强化组织领导

泰安市委、市政府高度重视农业社会化服务和农业生产托管工作。2022年、2023年，市委主要领导多次对促进农民合作社健康发展和大力发展农业生产托管服务作出指示批示，为全市新型农业经营主体培育和农业社会化服务工作提供了遵循。市县两级均成立农业社会化服务领导小组。肥城市成立了由市委书记、市长任组长的托管服务工作领导小组，加强托管服务示范县创建、示范主体培育、农业社会化服务数据平台建设等重点工作力度，推进农业托管服务向高质量发展。

（二）注重頂层设计

为扎实推进农业生产托管服务，泰安市农业农村局编制了《农业生产社会化服务项目实施工作流程》和《农业生产社会化服务流程图》。各县市区也制定完善了相关措施。例如，岱岳区指导项目镇、实施主体逐级签订托管服务合同，根据时间节点开展技术培训；肥城市组织农技专家，制定了小麦、玉米、大豆全程机械化生产技术标准；宁阳县制定了《农业生产托管服务组织条件》，并在县政府门户网站等渠道进行公示；东平县发布了《东平县农业生产性服务组织名录》，使农业生产性服务组织有了“身份证”。

（三）完善扶持政策

2021年，泰安市制定印发《关于支持新型农业经营主体和服务主体高质量发展的实施方案》，专门对支持和促进农业社会化服务主体高质量发展作出规划安排。2022年，又印发《关于推进农民合作社做优做强的实施意见》，以促进小农户与现代农业有机衔接。泰安市委组织部、市农业农村局、市供销合作联社制定出台《关于推进“土地股份合作+全程托管服务”的实施方案》。泰安市农业农村局还联合市供销合作联社、中国邮政泰安市分公司、邮储银行泰安市分行等单位分别就“加强农供合作，提升服务三农水平，促进乡村振兴”“深化农邮银三方合作，开展惠农服务”等提出具体实施意见和要求。

（四）强化托管重点

主要做到“六个”突出。一是在经营方式上突出生产托管。在不改变土地经营权的前提下，尊重小农户意愿，采取生产托管经营方式，将从种到收的全部或部分生产环节委托给社会化服务组织。二是在补助环节上聚焦短板弱项。重点支持服务成本高、短期效益不明显和一家一户、生产经营主体办不了、办不好或办了不划算的单一环节、多环节或全程托管服务。三是在服务主体遴选上突出公平择优。按照公平竞争、规范择优的原则，组织服务对象与名录库内的服务组织双向选择。四是在补贴标准上突出差异化补助。根据农业生产不同领域、不同环节、不同对象和市场发育成熟度确定不同的财政补助标准。原则上财政补助占托管服务总费用的比例不超过30%，单季作物亩均补助金额不超过100元。五是在服务对象上突出小农户。按照突出对小农户服务的原则，以县为单位安排服务小农户的补助资金或者面积占60%以上。六是在补助方式上突出因地制宜。实行先服务后补助，服务主体与服务对象签订合同，明确双方责任和义务，按照实际作业量兑付补助资金。

（五）强化行业监管

泰安市农业农村局等部门研究制定了《泰安市农业社会化服务市级示范组织认定管理办法》，开展市级示范服务组织认定，强化行业指导，引导示范服务组织完善服务标准，规范服务行为，创新服务机制，提升服务质量。还制定印发了《泰安市农业生产社会化服务项目实施方案》，明确目标任务，统一服务内容，规范实施流程，加强项目管理和绩效评估，确保托管服务项目高质量实施。加大对基层和服务主体托管项目方案、服务组织筛选、合同签订履行、价格指导、服务质量等的指导监管力度，切实规范行业管理，促进全市托管服务健康有序高质量发展。

（六）强化宣传培训

通过动员部署、专题培训、现场观摩、参观学习等多种方式，对乡镇分工负责人等农业社会化服务相关人员和服务主体人员开展业务培训，探讨研究工作方式、方法，解决相关困难和问题。从操作程序、安全生产、质量标准等方面开展系统培训，提高服务组织人员实际业务能力。各服务主体利用宣传栏、明白纸、手册、横幅以及微信等形式，加强政策宣传，让农民群众熟知政策内容、服务程序和标准等。

二、发展特点

泰安市大力推进农业社会化托管服务体系建设，成效显著，主要有以下几个特点。

（一）服务主体多元化

按照主体多元、形式多样、服务专业、竞争充分的原则，加大培育力度，引导各类服务主体优势互补、竞相发展，鼓励各类服务组织加强合作。目前，全市开展生产服务的农村集体经济组织达到1019个，农民合作社3484家，农业龙头企业419家，专业化统防统治服务组织172家，其他类型服务组织184家；拥有高效植保机械3534台，日作业能力13.9万亩；全年防治面积252万亩，测土配方施肥面积620万亩，秸秆综合利用率87%；全市重点粮食种植乡镇机耕率达到99%，机收率达到95%，耕种收综合机械化率达到93%。

（二）服务模式创新化

积极引导服务主体由生产单环节服务向多环节服务或全程服务方向发展。基础较好地区向整村托管服务或整镇全域托管服务转变，促进村集体和农户双增收。例如，肥城市孙伯镇探索实施“联合社+合作社+市属国企+专业第三方运营公司”四方合作、全域托管、利益链接、比例分红的模式，将全镇3.58万亩粮食种植田全部托管给市属国企城资集团，实现了“全镇一块田”，建成孙伯镇现代农业全域社会化托管服务综合体，通过节本增效，亩均增收800元，通过“二次分红”，村集体年均增收13万元以上，农户年均增收2000元以上。

（三）行业发展规范化

在泰安市农业农村、发展改革、市场监管、行政审批等部门制定出台《泰安市农业社会化服务市级示范组织认定管理办法》后，泰安市自2020年以来连年开展市级示范服务组织的认定。2022年，全市纳入示范服务主体名录库的服务组织有134家，其中省级示范服务组织12家，市级示范服务组织122家，树立了一批服务能力强、方式规范、质量优良、成效明显的农业社会化服务组织典型样板。新泰市齐云花生专业合作社与齐云农机专业合作社，合作形成了“合作社+示范基地+生产托管+收购+深加工+产品销售”的完整产业链，2022年完成土地托管面积3万亩，承接土地深松面积3000亩，示范带动周边30个村，实现农户增收50余万元。

（四）特色亮点多样化

泰安市泰山区突出泰山茶、果品、苗木花卉等特色产业，在省庄镇小津口村投资700万元建成集生产、加工、营销、科技推广和人员培训于一体的茶产业区域综合服务中心，以托管服务带动区域特色产业加快发展。泰安市岱岳区梳理粮、菜、茶等7类特色产业及20个托管服务示范點、服务模式，全程或关键环节托管，引导托管服务健康发展。新泰市突出当地高端畜禽养殖业，特别是围绕肉鸭产业开展托管服务。

三、发展成效

截至2022年底，泰安市共有农业生产社会化服务组织4655个。其中，开展生产服务的农村集体经济组织330个，农民合作社1933家，农业服务企业556家，专业化统防统治服务组织90家，单干小农机手、家庭农场等其他类组织1562个。

（一）社会效益彰显

东平县立足传统农业大县和粮食生产大县实际，根据农户拥有的土地面积做出分类，推出以“耕、种、管、收、加、贮、销”一条龙的“田保姆”全托管和“菜单”式半托管服务，每年为被服务农户节省粮食生产成本1800万元，粮食单产提高18.11千克，农民人均增收150多元，每年为当地农民提供就业岗位1000多个。通过随机抽取10%的被服务农户进行满意度调查，满意度达到96%。新泰市禹村镇为农服务中心与中化集团合作，为农户实施精准授信，签订小麦订单协议，提供全过程技术培训和服务，种子、农药、化肥等生产物资以“先用后付”的方式供农户使用，以每千克高于市场价0.1元的价格收购小麦。目前已与2000余户村民签订协议，实现农户增收15万元、村集体增收3万元。

（二）服务主体规模扩大

2022年，依托全市708家农机合作社，泰安市高标准建成综合农事服务中心85家，为现代农业高质量发展搭建起全新服务载体，农机服务面积120余万亩，服务总收入达到3.6亿元。新泰市刘凯谷物种植专业合作社为社员提供农业生产资料供应、农作物收获、技术培训、市场信息咨询等服务，社员由成立之初的9户扩大到现在的320多户，固定资产总额达到1500万元，实现年经营收入1675万元、盈余566万元。

（三）生态效益改善

社会化服务组织通过提前预防、统防统治和机械化精准作业，减少农药用药量和用药次数，改良了土壤性能，降低了农业投入品面源污染，促进了农产品质量安全。通过机械化作业，减少土壤过度翻耕，作物秸秆全部还田，增加了土壤有机质，培肥了土壤地力，减少了水土流失，促进了生态效益改善。例如，供销社系统托管服务地块，土地利用率提高10%左右，肥料用量减少20%，亩均增产粮食10%、增收150元以上。据测算，社会化服务使农药和化肥的用量比农户自己种植管理时，分别减少50%和10%以上。

（四）促进土地规模经营

肥城市安驾庄镇蔡家颜子村地龙农业机械专业合作社，自主经营土地面积1040亩，托管土地面积5000亩，拥有耕、播、植保、收获及加工运输等机械设备170余台套，并建有标准化库房、粮食烘干场地等基础设施，截至2022年底，合作社累计服务面积达到58.6万亩。该社粮食烘干基地拥有9组烘干机组，批次烘干能力达到150吨，是带动辐射整个肥城南部汶阳田粮食主产区规模较大的粮食烘干基地。合作社辐射带动周边150多个种粮大户种植优质小麦近万亩，建成的标准化优质小麦生产基地年产优质小麦4000多吨。

四、推进农业社会化托管服务中存在的问题及原因分析

调研分析发现，推进农业社会化托管服务中存在的问题主要有以下几个方面：一是单环节服务占比过高。全市全托管服务面积33万亩，约占粮食总播种面积（559万亩）的6%，单环节社会化服务占比90%以上。二是土地碎片化现象严重。全市社会化服务全托管面积涉及9个乡镇、127个村，集中连片、适度规模经营面积较少，导致生产成本高、单位产出效益低。三是服务领域相对单一。托管领域主要集中在粮食作物上，服务领域相对单一，服务范围较窄。四是农民增收缺乏增长点。全市从事居间服务的村集体土地收取10～50元/亩/年不等的服务费，从事流转委托给服务主体的村集体一次性收取每亩100元的服务费，农户只收入600～800元/亩/年流转费，农民增收难、村集体增收缺乏增长点。

分析原因，主要有以下几点：

（一）思想认识不到位

一方面，个别村干部工作力度不强，组织协调不到位；另一方面，农户没有充分意识到社会化服务的益处，大部分农户对村集体提供社会化服务的质量心存疑虑，导致接受度和参与积极性不高。基层干部和群众满足于传统的生产生活模式，对现代化生产的思想观念与行为方式没有积极性。例如，在调研中发现，部分群众对土地规模化经营存在理解上的偏差，认为土地流转后，名下的“口粮田”就不属于自己了，对新理念、新模式、新政策存有疑虑。加之，泰安市农业生产社会化服务工作起步晚、标准低，对农业生产社会化服务的宣传引导和业务指导不足，一定程度上影响了工作向纵深开展。

（二）农业基础设施配套不足

机耕道路、机棚机库等农机基础设施配套不足，影响了社会化服务工作的推进。有的村因无机耕道路或机耕路少，造成农业机械无法进田作业。有的村缺乏机库机棚、场地和相关设施，机具设备无法统一存放，常年风吹日晒雨淋，造成老化、损耗严重。

（三）界限制约发展

一方面，土地界限制約。土地在小农户手中，一家一户经营，位置、地块固定，分散零碎，导致生产成本高、单位产出和效益低，难以开展集中耕种管收和规模化生产经营。另一方面，服务界限制约。农业社会化服务涉及农村众多小型服务组织和个人，特别是个人单干的小农机手等，长期以来主要服务本村或邻村的小农户，其他服务组织在没有村集体的组织协调下很难被纳入服务主体服务范围。

（四）社会资本参与度不高

以建设一处占地15～20亩的区域服务中心为例，需要具备统防统治、农机作业、烘干仓储等综合服务功能，总投资一般在1000万元以上。如此高的资金要求，如果没有政策扶持和社会资本投入，单靠村集体或社会化服务组织自身肯定难以承担。然而，区域服务中心作为经营性和公益性兼顾的项目，投资大、效益低、回报周期长，对外部投资缺乏吸引力。

（五）政策扶持仍需加大

各级政府对农业社会化服务的重要性认识不足，政策扶持力度相对较弱，多数服务组织发展仍处于自发状态，规模小、能力弱的问题普遍存在。财政扶持政策力度不够大，县级财政几乎没有扶持投入。在信贷、金融等方面，农业服务融资比较困难，农业保险险种少、赔偿额度低；农业种植养殖以及配建辅助设施用地保障、合作社等社会化服务组织税费优惠、农产品运输车辆绿色通道政策落实较为困难。

五、发展路径选择

泰安市推进农业社会化托管服务实践取得了一些显著成效，同时也存在一些不足，根据调研中发现的问题，坚持问题导向，持续强化措施，优化发展路径，系统性推动农业社会化托管服务提质增效。

（一）强化宣传引导，推进示范创建

把托管服务作为全市“三农”工作重点任务，创新完善“产量保底”“土地入股”“保底+分红”等利益联结机制，引导各地区因地制宜发展单环节、多环节、全程托管等服务模式，采取“农资+服务”“科技+服务”等方式，推动生产再组织、资源再整合。持续开展农业社会化托管服务“一十百千”市级示范组织创建认定，确保1个示范县、10个示范镇、100个示范村和1000个示范服务主体等各项示范创建任务有效落实、顺利实施。及时总结工作中的好经验、好模式、好典型，编制《泰安市农业社会化托管服务典型案例》，充分利用全媒体广泛宣传农业社会化托管服务的政策、典型和模式。通过托管前后的效益比较，让基层干部和群众积极主动参与，辐射带动全市农业社会化服务质量和水平实现新提升。

（二）拓延经营范围，打破服务界限

引导各示范镇、村和服务主体，发挥自身优势，打造不同特色的托管服务高质量样板。创新完善“调户换田、互换并块”“小块并大块、多块并一块”等小田并大田“减垄增地”规模经营模式。在条件适宜的地区，通过“整村整乡推进、集中连片打造”的方式，打破乡镇、村组行政区域界限，探索联村、联乡镇社会化托管服务模式，努力创建一批数千亩、上万亩乃至几万亩成方连片、集约高效的农业种植服务示范区样板。对粮油等大宗农作物，聚焦深耕深松、良种良法和烘干贮藏等关键环节，重点推广全程托管服务模式，引导服务主体拓展服务领域，逐步向泰山茶、高效蔬菜等优势特色产业延伸，从种植业向生猪、奶牛、家禽等养殖业推进。

（三）加强分类指导，推动协同发展

针对农民专业合作社、服务公司、供销合作社、农村集体经济组织、专业服务大户5类服务主体特点，明确功能定位，加强分类指导，推动多元化服务主体共同发展。把农民专业合作社和服务公司作为农业社会化服务的骨干力量，促进专业化、规模化发展，不断增强服务能力，拓展服务范围和覆盖面；把农村集体股份制经济组织作为组织小农户的重要力量，充分发挥其居间服务的优势，成为联系服务主体与小农户的桥梁纽带；把专业服务大户作为重要补充力量，发挥其贴近小农户、服务小农户的优势，重点为周边难以整体托管的小散农户提供服务，填补服务空白。

（四）加大政策扶持，落实兜底服务

加大财政涉农资金整合力度，积极争取中央和省级资金支持，将农业社会化服务托管项目与高标准农田建设、农民专业合作社培育等项目有机结合，统筹用于搭建服务平台、激励示范创建等工作。同时，推动服务主体与银行、保险等机构深度合作，鼓励同行业或与产业密切关联的服务主体合作，组建服务联合体、联盟等新型组织抱团发展。推行经营主体信贷“直通车”政策，创新以农产品存货、大中型农机具等为标的物的抵质押贷款方式，扩大“鲁担惠农贷”“齐鲁富民贷”投放规模，用好“兴农联结贷”“托管贷”等金融产品，引导更多金融资源和社会资本投入农业社会化托管服务和配套基础设施建设。加快政策性保险和商业保险在农业社会化服务领域应用，推进政策性农业保险“提标、扩面、增品”，探索创新“收益托底保险”等商业险种，提高农业生产抗风险能力。

（五）加强行业监管，促进规范提升

加强行业制度化、规范化建设，制定服务主体规范化建设标准，强化服务价格监测和服务主体信用建设，提升服务组织发展质量。推广使用农业社会化服务合同范本，约定双方权利义务，规范服务行为，保障农户权益。探索建立农业社会化服务纠纷调解机制，促进行业规范发展。培育服务品牌，在服务质量监测、合同监管、价格指导等方面加大行业监管力度，严厉打击侵害农民利益的行为，形成统一、开放、竞争有序的农业社会化服务市场，推动农业社会化服务行业持续健康发展。

（六）强化督导考核，构建长效机制

发挥农业农村部门统筹协调作用，积极推进托管服务重点工作任务落实。围绕托管服务“一个平台、两个集中、四种模式”提升行动和“一十百千”示范创建，明确年度重点，建立责任清单，定期督导通报。发挥考核指挥棒作用，将托管服务纳入对县乡党政领导班子和领导干部乡村振兴战略实绩考核。加强与相关部门单位的协同配合，系统化做好行业指导、农资良种、农技农机、信贷保险等全方位、全程化服务，为全市农业托管服务高质量发展提供强力保障。

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（作者单位：泰安市农业农村局）