四强省科技成果转化政策对比研究

陈 悦 李海波

党的二十大报告中提出：“坚持创新在我国现代化建设布局中的核心地位，加快实施创新驱动发展战略。加强企业主导的产学研深度融合，强化目标导向，提高科技成果转化和产业化水平。”科技成果是科技创新的产物，加快科技成果向现实生产力转化是实现科技创新促进经济发展的重要环节，科技成果转化政策作为指导社会提高科技成果转化的指南针，有助于衔接科技成果与经济发展问题[1]，因此如何通过政策对科技成果转化活动进行有效调控，已成为当前国家政策制定的重点。

1996 年国家出台了《促进科技成果转化法》，首次以立法的形式对科技成果转化活动进行调控，自此中央各部门陆续出台科技成果转化政策，从资金、人才等方面推动国家科技成果转化。为了更有针对性地对地方科技成果转化活动进行指导，地方政府基于国家政策及本地区科技发展情况，陆续出台更具有地方特色的科技成果转化政策。广东省、江苏省、山东省和浙江省作为我国四大经济强省，其强大的经济实力与地区科技创新发展水平息息相关，因此，分别梳理四大强省的科技成果转化政策，分析其在人才政策、资金政策等方面的异同点，对于其增强地方科技实力和经济实力具有重要的现实意义。

一、研究现状与数据来源

（一）研究现状

科技成果转化是指为提高生产力水平而对科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新技术、新工艺、新材料、新产品，发展新产业等活动。科技成果转化活动推动着科技与经济的结合，而科技成果转化政策作为宏观调控科技成果转化活动的主要方式，已经成为当前学界研究的热点，主要是从以下三个方面展开。一是政策文本分析，杜宝贵和张焕涛[2]运用内容分析法、定量统计等方法，将科技成果转化政策分为政策过程、政策内容和政策组织三个维度，对我国科技成果转化政策体系进行分析。史童和杨水利等[3]通过构建PMC 指数模型，对我国2019 年出台的六项科技成果转化政策进行评价。郑晓齐和朱英[4]采用唐纳德和艾莫尔的政策工具的分类方法，对高校科技成果转化政策进行研究。马江娜和李华等[5]在对陕西省科技成果转化政策进行文本分析时，引入政策工具和创新价值链两个维度，制定了政策分析框架。赵睿和李波等[6]从政策力度、政策目标和政策措施等方面对全国31 个省份的金融支持科技成果转化政策进行量化分析以及区域比较。二是政策实施效果，薛阳和王健康等[7]构建计量模型，实证研究了R&D 经费投入、创新动机与科技成果转化实施效果之间的作用机制。王顺洪和王文怡等[8]通过构建科技成果转化激励实施效果评价体系，对四川省科技成果转化政策实施效果进行量化分析。禹文豪和周治[1]运用模糊思想和QFD 方法，对长三角地区三省一市科技成果转化政策的有效性进行评价并提出从人才投入、融资支持等政策工具维度提高政策有效性。三是政策组合研究，陈雅倩和方永恒等[9]基于政策组合视角，从时间维度捕捉科技成果转化政策的动态特征。张玉华和李茂洲等[10]为探究科技成果转化政策组合对科技成果转化的影响，采用fsQCA 方法构建全国31 个省份的科技成果转化政策工具组合路径。方齐和谢洪明[11]运用CFA 和fsQCA方法，探究科技成果转化的政策条件、技术资源、转移机构及其管理者行为三类因素对湖北、广东、上海和浙江四个地区科技成果转化成效的组态效应。

通过对已有文献进行梳理可以看出，当前学者们对科技成果转化政策进行了大量的研究，主要集中在中央政府层面的科技成果转化政策，区域科技成果转化政策研究相对较少。广东省、江苏省、山东省和浙江省作为我国四大强省，其GDP 连续五年居于国家前四位，除了具有强大的经济实力，其科技成果转化能力也处于全国领先地位。基于此，本文以四大强省科技成果转化政策为研究样本，从政策工具、重点内容以及政策内容差异性原因三个层面进行研究，并提出针对性的对策建议，以期提高区域科技创新实力，加快区域科技成果转化，促进经济高质量发展。

（二）数据来源

本文以广东省、江苏省、山东省和浙江省近几年出台的科技转化政策为样本，首先在地方政府网站、财政厅和科技厅以“科技成果转化”“技术转移”为关键词进行搜索，通过进一步筛选，最终确定核心科技成果转化政策共37 篇，其中广东省6 篇、江苏省7 篇、山东省13 篇和浙江省11 篇，部分政策样本如表1 所示。

表1 科技成果转化政策样本统计

二、四强省科技成果转化政策比较

（一）政策工具维度内容分析

本文根据Rothwell 和Zegveld 政策工具分类方法[12]和马江娜等[5]对科技成果转化政策工具的细分类别，运用Nvivo 软件将四大强省科技成果转化政策中的条款按照供给面、环境面、需求面进行分类编码，结果显示，广东省和山东省政策工具使用分别为72 项和73 项，浙江省使用69 项，江苏省使用了65 项政策工具，四大强省政策工具使用情况具有显著差别，具体分析如下。

1.供给面。分类编码结果显示，广东省、山东省和浙江省的供给面政策工具占比分别为56.9%、49.3%和52.2%，而江苏省使用供给面政策工具占比61.5%，比其他三个省份高出10%左右，这说明江苏省更注重供给面政策工具的使用。江苏省基础设施建设共计23 条，占比34.4%，科技信息支持、人才培养和资金投入数量占比与基础设施建设相差较大，可以看出江苏省注重从基础设施建设方面入手推进科技成果转化工作。除了重视基础设施建设，广东省、山东省和浙江省同样聚焦于人才培养政策的制定，数量分别为14 条、11 条和16 条，占比19.4%、15.1%和23.2%，由此可知广东省、山东省和浙江省侧重于加大人才培养力度促进科技成果转化。

2.环境面。山东省和浙江省环境面政策分别为35 条和30 条，占比相近分别为47.9%和43.5%，广东省26 条，占比36.1%，江苏省数量最少为23 条，仅占比35.4%。广东省、江苏省和山东省均是政策性策略数量最多，且政策性策略集中于企业主体地位、激励政策以及产学研合作等方面，其次是法规及管制，主要集中于财务管理制度、职务科技成果管理制度。山东省的金融支持为6 条，占比8.2%，税收优惠为4条，占比5.5%，均明显高于其他三个省份。江苏省知识产权为5 条，是四强省之中数量最多的，可以看出江苏省更注重知识产权的保护和管理，充分发挥知识产权对科技成果转化成效的提升作用。

3.需求面。广东省需求面政策共5 条，占比7.1%，江苏、山东、浙江三省分别为2 条、2 条和3 条，分别占比3.1%、2.7%和4.3%，四大强省对需求面政策工具的使用与供给面、环境面政策工具的使用数量存在较大差距。四强省中只有广东省重视服务外包，有3 条，占比4.3%，主要因为广东省作为我国贸易大省，拥有较多规模庞大、实力雄厚的大企业可以进行科技成果转化。四强省均不存在贸易管制政策，说明四强省都更加重视科技成果转化所形成的新技术、新工艺等在国内流通。

（二）四强省科技成果转化重点内容对比分析

1.人才类政策。科技是第一生产力，人才是第一资源，创新是第一动力，人才与科技创新的关系密不可分，因此如何吸引和培养科技型人才是当前科技成果转化政策制定的重点，将四强省人才政策进行对比，可以发现四强省人才政策侧重点各不相同。广东省实施了多项重大人才工程，以人才计划的形式将科技人才的培养具体化、差异化，主张加大对国内紧缺行业专业人才的引进和培育力度，推动高校设立科技成果转化课程，支持企业建设院士工作站，实行技术经理人市场化聘用制，建立海外科技人才离岸创新创业基地，同时广东省十分重视对科技人才的激励，通过建立科技成果转化奖励制度保障科技人才的权益，此外，还规定科技成果完成单位在制定科技成果转化奖励和报酬等规定时，应充分听取本单位科技人员的意见，这一系列政策体现出广东省人才政策的完善性，人才政策更有温度。

江苏省共有7 条人才培养政策，与其他三个省份相比相对较少，江苏省注重基层科技成果转化人才队伍建设，动员科技人才到基层一线开展工作，发挥科技镇长团在促进科技成果向基层转移转化中的带动作用，同时充分发挥企业家、专家学者等在教学方面的关键作用，还提出实行技术经理人市场化聘用制，但是在科技成果转化人才激励措施方面政策较少，需要加大对人才激励政策的重视。

山东省与江苏省一样，同样重视基层人才队伍建设，强调农业科技人才培养，推动人才向基层和欠发达地区流动，同时选派高层次科技人才到中小企业开展科技成果转化活动，此外，山东省也十分注重技术经理人培养，支持建设技术经理人培训中心，并对转化科技成果作出突出贡献的技术经理人给予奖励，在考核评价方面，科研人员中对科技成果转化贡献突出的，也可以破格评审职称。

浙江省针对在职务科技成果转化中做出突出贡献的科技人才出台了多条奖励、激励政策，体现出对职务科技成果转化的高度重视，除了鼓励科技人才向基层流动，浙江省还提出科技人才离岗创业政策，以及引进国际技术经理人，制定技术转移人才评价标准等，可见浙江省科技成果转化人才政策较为完善。

2.资金类政策。资金投入、金融支持和税收优惠这三类资金类政策贯穿科技成果转化前期研发、中试熟化以及后期的规模化生产全过程，是推动科技成果转化活动顺利进行的关键因素，因此政府高度重视科技成果转化资金政策的制定。广东省针对科技成果转化研发、中试熟化阶段提出了多条资金投入政策，如事后奖补、以奖代补、风险补偿以及落实研发费用加计扣除政策，其次，从政府和企业两个维度出台了金融支持政策，政府层面是建立创业投资引导基金、科技融资担保和科技金融服务平台，企业方面是以企业为主体发行股票和债券、股权交易等，但缺少税收优惠相关政策。

江苏省资金投入政策相对较少，集中于高新技术企业研发费用加计扣除比例提高到75%这一政策的全覆盖以及对企业引进先进科技成果进行转化的奖补政策，但金融支持政策较为丰富，推行“苏科贷”、建立科技金融风险补偿资金池，通过降低贷款风险保障科技型中小微企业科技成果转化活动顺利进行，此外，还提出组合金融服务，如股权投资与信贷投放相结合，江苏省针对企业技术转让、技术开发业务、职工教育经费出台了税收减免政策，并且对于纳税困难的机构出台了人性化的减免纳税和延期纳税政策，由此可见江苏省税收优惠政策体系较为全面。

山东省资金类政策更为详细，以具体数额为分界线对企业和技术转移机构进行研发财政补助和经费补助，还提出通过政府采购的方式促进新产品的研发和规模化生产，此外，重视以科技金融手段推动科技成果转化，建立区域性科技金融服务平台，同时建立科技成果转化风险分担机制和中试平台风险补偿机制，减少贷款风险，在创新金融服务方面，山东省创造性地提出了“科技成果价值评估+市场+投资基金+政策性担保+科技银行”的科技企业融资模式，税收优惠政策也多是针对个人纳税，如股权激励递延纳税政策，以及职务科技成果完成人现金奖励纳税优惠。

浙江省采取发放科技创新券的方式支持科技成果转化活动，建立统一的科技创新券使用平台，规范科技创新券的使用，其他诸如事后奖补、风险补偿以及设立风险投资引导基金等方式与其他三省份相同，针对小型微利企业和高新技术企业也出台了相应的税收减免政策。

3.基础环境类政策。广东省重视科技成果转化制度的制定，其中包括科技成果转化管理制度、科研项目管理台账制度、财务管理制度和绩效考核评价体系以及责任追究制度等，对科技成果转化过程中的各事项作出了详细规定，同时，重点发挥企业在科技成果转化中的作用，鼓励优势企业牵头，联合国内外高等院校、研发机构共同建设科技成果转化中试平台和产业化基地，加强科技中介服务机构建设，为科技成果转化提供全方位服务。

江苏省注重产学研合作，推动企业与高校、科研机构、政府等合作建立新型研发机构，建设产学研信息服务平台，实施“创业江苏”计划，发挥企业主体作用，建设以成果转移转化为主要内容、专业服务水平高、辐射带动作用强的众创空间，注重海外创新成果和研发机构引进，建立国际科技合作基地，此外，江苏省还提出深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，以及知识产权分割确权和共同申请制度试点，并且提出建设科技成果信息系统，加大科技成果和知识产权信息透明度，实现信息共享。

山东省提出概念验证中心建设，对具有商业化和社会化前景的项目进行识别，加强科技创新公共平台和企业牵头的中试平台建设，重视农村科技成果转化，实施“星创天地”“农科驿站”孵化工程。山东省还建立了科技成果转化全链条管理机制和规范流程，包括职务科技成果披露制度、专利申请前评估制度和转化示范制度等，在科技成果信息方面，建立科技报告制度，及时将科技成果信息和知识产权汇入科技成果信息系统。

浙江省重视专业化技术转移机构建设，在对技术转移机构提出明确要求的同时扩大技术转移机构自主权，针对技术转移过程中的失信行为问题，建立了科技成果交易信用管理制度。浙江省对科技成果也十分重视，建立“浙里好成果”发布制度、职务科技成果披露制度和科技报告制度以及知识产权管理制度，从源头入手推动全省科技成果转化工作顺利开展。此外，浙江省还提出优化预算编制方法，改进科技项目的资金管理。

（三）四强省科技成果转化政策内容差异形成的原因

1.科技发展目标定位不同。广东省作为我国科技创新实力强省，在“十四五”规划中对自身的目标定位是“对标全球主要科学中心和创新高地，推动建设大湾区综合性国家科学中心”，因此，广东省科技成果转化政策较为全面具体。江苏省聚焦于关键核心技术攻关，致力于改变关键核心技术受制于人这一局面，以实现“打造关键环节抗冲击能力体系”这一目标，同时，主张产学研协同攻关，积极融入全球创新网络，因此江苏省出台了多项政策对产学研合作和海外科技人才以及国际合作基地建设进行说明。山东省在“十四五”规划中表明要以科技自立自强作为发展的战略支撑，注重从增强内部科技实力出发推进科技成果转化，政策覆盖科技成果转化全流程。浙江省以打造“互联网+”、生命健康、新材料三大科创高地为目标，集中力量建设创新策源地，以期构建全域创新体系。

2.高校、企业发展差异。高校和企业是科技成果转化的两个重要主体，高校源源不断地向社会提供科技人才开展研发活动，企业负责提供科技成果转化中试平台和产业化基地，为科技成果转化提供全链条服务。从表2 可以看出，广东、江苏和山东3 省份高校数量相差无几，但是江苏省双一流高校数量要远远高于广东省和山东省，其研究生数量也远超其他3 个省份。表3 中江苏省企业R&D 经费支出明显高于其他3 个省份，其开展创新活动的企业数也高于广东省和山东省，这与江苏省侧重于产学研合作相呼应，最大化发挥高校和企业在科技成果转化中的作用。山东省与浙江省双一流高校数量相同，都是仅有3 所，研究生数量也相差不大，但是两省企业都比较重视研发创新。为了弥补高校高素质科技人才不足，山东省更加重视技术市场人才培养，而浙江省则采用企业与高校联合培养工程硕士等方式，共同培养专业技术人才和高技能人才，广东省高校数量较多，但是也存在优质教育资源不足的问题，企业创新能力一般，但是广东省作为我国对外开放大省，其政策更注重吸引外资和国内外人才引进。

表2 四强省高校基本情况

表3 四强省企业基本情况

三、结论与建议

（一）加强产学研合作，实现企业、高校和科研院所双向联动

企业、高校和科研院所是科技成果转化的三大主体，加强产学研合作是科技成果转化活动顺利进行的关键，因此丰富和完善企业、高校和科研院所深度合作的相关政策至关重要。高校和科研院所主要负责科技成果转化前期研发阶段科技人才的输送和科研设备的供给，企业则是科技成果中试熟化和产业化的主阵地，三者的顺利合作需要政府统筹协调，现有的政策缺乏政府作为桥梁纽带作用的政策，企业、高校和科研院所在科技成果转化资金投入、收益分配以及科研设施共享等方面需要政府进行统筹协调，才能最大化发挥企业、高校和科研院所在科技成果转化活动中的作用。

（二）积极开展跨区域合作，实现区域间资源流动

科技成果转化是一个系统性的大工程，从研发、中试、产业化直至后续的应用推广涉及到方方面面的因素，探索可复制、可推广的经验与模式离不开各省之间的互动与协同合作[13]。以山东省为例，山东省是一个农业大省，尽管近些年政府逐渐将发展重点放在了科技发展领域，但是本省双一流高校数量较少，高水平科技人才有限，因此从政府的角度出发，可以向江苏省等双一流高校较多的省份汲取办学经验，举办学校间的学术交流活动，提高科研教学质量，培养更多的高水平科技人才，在高技术企业培育方面，可以与其他省份的高技术企业进行合作学习更先进的技术，提高产业化水平。

（三）强化知识产权服务，完善知识产权制度建设

四强省知识产权保护政策多集中于知识产权保护制度建设，缺乏源头知识产权保护意识培养，因此政府需要加强知识产权保护宣传力度，培养公民知识产权保护意识，在知识产权质押融资制度建设方面，当前制度大多针对大型企业和行业重点企业，缺少针对中小微企业的融资支持政策，在政策制定中应当减少知识产权质押融资对企业规模的限制[14]。