水利工程项目前期报批报建管理要点与实践研究

王胜斌 陈 浩 王慧洁

长江勘测规划设计研究有限责任公司 湖北 武汉 430010

党的十八大以来，各省市贯彻落实党中央、国务院的决策部署，采取一系列政策措施，聚力水利工程重大项目建设，推动固定资产投资稳定增长，对国民经济持续健康发展发挥了关键性作用。报批报建是建设项目前期工作的重要组成部分，也是建设项目落地实施的关键要素。广义上的报批报建是指按照政策法规要求，在建设项目实施的不同阶段分别向发改、规划、自然资源、住建、生态、城管、水务等政府部门申办审批手续，依法取得批复、证照、行政许可等批文的相关工作[1]。狭义上可以将报批报建工作大致分为用地报批、项目报建两部分，其中用地报批主要是以建设项目用地预审与选址意见书、建设用地规划许可、划拨土地决定书、建设工程规划许可为关键节点目标；项目报建主要以项目建议书批复、可行性研究报告审批、初步设计及项目概算审批、环境影响评价审批以及施工许可为主要节点目标，用地报批与项目报建在工作内容上虽有所不同，但二者过程穿插进行，密不可分。

项目前期的方案论证、立项审批、用地报批等工作是影响建设项目推进的关键环节，然而实际中往往存在方案论证研究不足、审批前置条件不充分等问题，导致前期工作质量不高、工作反复、协调量大，很大程度上影响了项目的推进[2-4]，因此强化报批报建管理，统筹安排报批报建工作，对于规避政策审批风险，缩短行政审批时间具有重要作用。

基于此，本文总结报批报建工作内容和特点，分析项目前期报批报建管理要点，并结合具体项目案例，提出相应的应对策略，以期为类似工程报批报建工作提供借鉴。

1 报批报建工作内容

根据项目实施里程碑节点，可将水利工程项目前期工作流程分为可行性研究阶段、初步设计阶段、施工许可阶段等三个主要阶段。

（1）可行性研究阶段是通过比较项目实施方案，分别从技术可行、经济合理等角度进行分析论证，可行性研究报告是项目投资决策、确定建设项目、编制初步设计的依据。可行性研究阶段主要报批报建工作内容是围绕取得发展改革部门关于可行性研究报告的批复为目标，重点开展取水许可、社会稳定风险评估、建设工程文物保护和考古许可、移民安置规划审核、航道通航条件影响评价审核等相关专题研究工作，同步对接自然资源部门取得用地预审与选址意见。

（2）初步设计阶段是根据批准的可行性研究报告和其他必要且准确的设计资料，对设计对象进行通盘研究，阐明拟建工程在技术上的可行性和经济上的合理性，确定工程项目的基本技术参数，同时编制项目总概算。初设阶段的主要报批报建工作是围绕取得发展改革部门关于初步设计的批复为目标，重点开展洪水影响评价、压覆重要矿产资源、古树名木迁移、地震安全性评价、地质灾害危险性评估、生态保护红线不可避让论证、永久占用林地、涉及铁路或高速公路、水源保护区等相关专题研究工作，同步对接自然资源部门办理建设用地批复手续。

（3）依据现行相关法规政策，水利工程实行开工审批，即项目法人在水利工程具备开工条件后自主确定工程开工，并在工程开工之日起15个工作日内将开工情况的书面报告行政主管单位备案。施工许可阶段的主要报批报建工作内容包括施工招标文件备案、消防设计文件备案、雷电保护装置备案、占用城市绿地或树木审批、爆破作业许可、用电用水报装等，并及时申报水利工程开工备案以及质量和安全监督手续。

2 报批报建工作特点

（1）周期跨度长。报批报建工作贯穿项目全生命周期，从项目建议书开始，跨越可行性研究、初步设计并一直延伸到施工准备、建设实施以及工程验收等阶段。

（2）涉及范围广。用地报批和项目报建不可避免会涉及规划、发改、自然资源、国土、住建、水务、交通等政府部门以及电力、燃气、用水、通讯等众多管理部门，对外沟通协调工作量巨大。

（3）程序性明显。工程报建报建手续繁多，且集中在项目前期，除了可以并联同步办理的专项审批手续外，工作流程环环相扣，程序性相对较强[5]。

（4）政策时效性。不同于勘察设计、方案论证等技术工作，报批报建工作依据是国家、省市行政主管部门颁发实施的政策文件，通常具有明显的时效性。

（5）依赖协调力度。在一定程度上，报批报建工作依赖于外部协调力度，这就要求项目单位提前对接相应的审批部门，充分了解现行政策审批要求，统筹安排报批报建工作，必要时请示上级主管部门予以支持。

3 报批报建管理要点

3.1 项目报建

（1）合理确定项目选址。项目选址的合理与否在很大程度上决定了后续报批报建工作的复杂程度，项目单位需要高度重视项目选址，组织设计单位充分查勘现场条件，利用“多规合一”信息平台开展空间论证及信息化会审，获取各有关主管部门反馈的各类限制性要求，并根据选址限制性要求，科学比选确定最优选址方案，项目选址、路由应尽量避让永久基本农田、生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区、高标准农田项目区、相关生态敏感区等不利因素。

（2）强化前期设计管理。根据《水利工程建设程序管理暂行规定》（2019年修订），水利工程建设程序一般分为项目建议书、可行性研究报告、施工准备、初步设计、建设实施、生产准备、竣工验收等阶段，其中项目建议书、可行性研究报告、初步设计均需通过发展改革部门的评审并取得相应的批文。加强项目前期设计管理，既可以提升设计成果质量，也可以保障报批材料的准确性，能够有效缩短报批事项的审批周期。

（3）并联开展专题报建。项目报建还涉及到社会稳定风险评估、压覆重要矿产资源审批、地质灾害危险性评估、洪水影响评价审批、环境影响评价审批、水土保持方案审批、临时用地复垦方案审批等多项专题，专题报建的进展同样会制约项目整体实施，比如社会稳定风险评估是可行性研究报告审批的前置条件，环境影响评价审批、水土保持方案审批是建设工程开工备案的前提，如图2所示。因此在项目实施的不同阶段，并联开展专题报建的研究和报批工作是足够必要的。

图1 报批报建工作主要流程

图2 用地报批主要环节

3.2 用地报批

（1）重点突破关键问题。结合项目用地实际，梳理明确用地报批关键制约因素并及早开展专题研究工作是用地报批的重难点。项目用地涉及永久基本农田的，须组织编制实地踏勘和论证报告、永久基本农田补划方案；涉及生态保护红线的，须按规定申报符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见或组织编制不可避让生态保护红线论证报告；涉及占用耕地的，须按要求编制耕作层剥离再利用方案，占用耕地面积达到一定规模的还应及时开展实地踏勘论证。

（2）尽早启动规划调整。项目建设用地符合城市规划、土地利用总体规划和其他各类规划的管控要求是办理用地预审与选址意见书的前置条件。以深圳为例，在项目设计方案稳定的情况下，及时开展规划设计条件研究或法定图则局部调整工作是取得用地预审与项目选址意见的前提，如项目用地不符合土地利用总体规划，须按要求组织编制预留城乡建设用地规模使用方案。

（3）加强报批过程对接。用地报批包括用地预审与项目选址、稳定用地红线、用地组卷报批等多个环节，贯穿整个项目前期，同时还涉及大量的材料组卷、逐级审查审批工作，如图2所示。加强与各级审批部门的沟通对接，提前对接汇报项目设计方案和主要用地情况，并按要求准备完备的用地申请材料，过程及时补正审批材料是必不可少的工作。

4 报批报建实践研究

4.1 案例特点

深圳某水库水质保障项目按照50 年一遇截排标准将雨洪截排至下游河道，工程等别为II等，主要建设内容包括调蓄系统和截排系统，项目概算投资约40亿元，建设总工期53个月。项目用地外部边界条件复杂，涉及国家级风景名胜区、生态保护红线、省管水库、城市高速通道、一级水源保护区、成品油和燃气管线等众多限制性因素，项目前期报批报建工作难度大、时间紧、任务重。

4.2 应对策略

（1）充分论证项目选址、路由的唯一性。由于项目选址涉及到国家级风景名胜区、省管水库、生态保护红线等多项敏感因素，在设计方案审查审批过程不可避免会受到发改部门、行业主管部门以及外部专家的质疑，因此本项目在方案设计阶段，重点开展了选址方案专题论证、截排隧洞安全性论证、风景资源保护类项目论证等系列研究工作，为项目报批报建工作提供了稳定的方案基础。

（2）及时转变用地报批工作思路。受限于涉及的国家级风景名胜区总体规划尚未获得国务院批准，本项目无法办理国家级风景名胜区内重大建设项目选址方案核准、单独选址项目用地预审及用地报批手续，项目短期内难以开工建设。项目单位及时调整单独选址办理用地手续的工作思路，转为按照分段分期办理用地手续、分段分期实施建设的模式，加快推进实施不受国家级风景名胜区规划批准影响的建设内容。

（3）同步开展专题报建工作。本项目梳理完成报批报建工作计划及任务清单，在常规专题报建工作之外，结合项目实际及时申报了符合生态保护红线内允许有限人为活动，同时组织开展涉水工程安全影响评估、上跨城市高速通道安全评估、涉及成品油和燃气管线安全影响评价与保护方案研究等多项专题研究，专题报建的稳步推进有力地保障了项目顺利实施。

5 结束语

（1）水利工程报批报建工作贯穿整个项目建设周期，与设计管理、进度控制、成本管理等密切关联，其中设计管理与报批报建相互交织。实现设计管理与报批报建的有效协同，促进报批报建工作提质增效是项目前期建设管理的重要工作内容[6]。

（2）依据项目实施总体进度目标，项目单位需通盘考虑项目报建、用地报批时间节点，并结合项目实际制定可行性强的报批报建工作计划，协调相关参建方按计划完成报批报建工作。

（3）为满足行政主管部门对报批报建工作的审批要求，需加强审核报批报建所需的设计方案等申报材料，保证申报材料的准确性，具备条件时项目单位应主动与相应的审查、审批部门建立联系，进行有效沟通对接。