面向长江大保护的国土空间用途管制研究——以扬州市为例

伏年久

扬州市自然资源和规划局 江苏 扬州 225000

长江大保护战略是生态文明发展理念下的一项重要实施型战略。《中华人民共和国长江保护法》已于2021年3月1日起施行，是我国第一部流域法律，强化了“生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发”的理念，规范了长江流域各类生产生活、开发建设活动，推进了长江流域生态环境保护和修复工作，标志着长江大保护进入依法保护的新阶段。作为经济较发达地区的沿江城市，扬州市经历了从“沿江开发”到“长江经济带建设”，再到“长江大保护”的不同发展时期。沿江经济取得飞跃发展的同时，也面临沿江地区自然资源面积减少，空间破碎化、质量下降的问题，在产业门类、生态环境、土地合法性等方面留下了一些历史遗留问题亟待解决，城镇发展与自然资源保护的矛盾突出，现有空间治理体系的适应性欠缺。

与此同时，2019年5月印发了《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。该文件要求在新时代的国土空间规划体系中，建立全域覆盖、统一有效的国土空间用途管制体系，关系到规划编制、传导、监督、实施的全过程。新的国土空间规划体系促使我们对国土空间用途管制的再思考，加强国土空间用途管制体系的研究，已成为现阶段国土空间治理改革的迫切需求。

基于此，本文对长江大保护背景下的国土空间用途管制体系展开研究，通过剖析当前扬州市沿江地区国土空间用途管制面临的实际问题，总结管制思路和策略，为长江沿江地区及其他地区构建管制体系提供借鉴。

1 扬州市沿江地区国土空间用途管制面临的问题

1.1 国土空间开发利用存在的问题

扬州市沿江地区集产业发展、生态保护、文化展示于一体。随着“共抓大保护，不搞大开发”理念深入人心，一大批岸线利用项目得到整改、提升和规范。同时，受经济社会发展阶段的制约，当前国土空间开发利用方面仍存在以下问题：

（1）资源短缺与低效利用并存，结构性矛盾日益突出

随着产业园区建设，沿江地区的农业和生态用地空间不断受到挤压，耕地逐年减少，长江岸线部分区段开发利用率过高，沿江滩涂生态用地大量减少，“三生”空间皆呈现破碎化现象。与此同时，部分开发较早的园区存在土地闲置、效率低效的现象，长江岸线部分船厂项目已停产多年，其残余建筑及设备依然占用岸线，造成岸线的低效利用和闲置浪费，资源低效利用现象突出，由此形成沿江地区各类资源结构性矛盾日渐突出。

（2）产业类型结构不合理，空间发展不够集聚

为促进当地经济发展，扬州市沿江各区县分别成立了各自的产业园区。由于缺少统筹协调，相互之间低质量竞争，导致各产业园区产业类型同质，岸线利用低效，高能耗、高污染等中低端企业比重偏高，转型升级任务重。同时，受土地资源管制约束，工业项目用地布局分散，产业园区外围工业企业数量多，分布零散，一定程度上制约了各类土地资源的有效利用。

（3）滨江文化景观资源活化利用不足，保护宣传滞后

长江扬州段因与大运河、南水北调东线交汇，留下了众多文化遗产，包括仪扬河、瓜州运河、京杭大运河、白塔河4处水利工程遗产，瓜洲古镇及瓜洲港遗址、仪征十二圩盐业遗存、仪征大码头历史地段3处运河聚落遗产，以及多达10处的各级文保单位。由于沿江地区远离扬州历史文化名城保护核心区，扬州历史文化名城保护工作对长江沿线关注较少，文化景观资源的开发仍为点状发展，文旅发展形式和规模均不足，未形成以长江为骨架的文旅走廊，整体保护宣传工作相对滞后。

1.2 国土空间用途管制存在的问题

我国国土空间用途管制主要依据法律、政策、规划和行业标准，并围绕规划编制、实施许可及监督管理三大环节展开，形成了前置审核、有偿使用、变更补偿和监管督察等制度框架[1]。在从耕地和林地保护转向生态空间、农业空间、城镇空间的全要素综合管控的过程中，用途管制制度建设仍处于探索阶段，针对扬州段沿江地区的用途管制工作，现阶段主要存在以下三个方面的问题：

（1）分区管制缺少系统性和针对性

《扬州市国土空间总体规划（2021-2035年）》将全市国土空间划分为永久基本农田保护区、生态保护红线区、生态控制区、城镇发展区和乡村发展区五个规划分区，通过自然资源分类引导，设定约束性、预期性和建议性三类指标的方式进行管控。该分区管制方式，一方面在分区设计上，仅从宏观用途层面进行粗分，对于需要重点关注的管制功能缺少针对性，如果直接沿用总规分区，将无法体现沿江地区港口发展、文化公园建设等方面的功能构成特点，不利于优化沿江地区国土空间利用结构和提高自然资源利用效率；另一方面，在管控方式上，未对分区给出各自明确的功能管制要求，而是采用之前的分类管控引导的模式，造成“为了分区而分区”的印象，分区划定和相应的管制缺少系统性思考。

（2）规划许可制度缺乏统筹协调

虽然我国已经提出了构建统一的国土空间用途管制体系，管制主体也从相互独立的多个部门到统一的自然资源管理部门，但各类国土空间用途管制技术标准尚未统一，统一空间用途管制的法律法规尚未出台，且自然资源管制职责仍分散在自然资源、林业、农业、水利等多个部门，针对林地、草地、水域和矿产等单要素资源，各部门依据现有相关法律法规分别编制了专项规划和准入清单，并将其作为各类资源空间用途管制的依据[2]。由于各类规划、政策文件在审批主体、管理范围等方面存在交叉，管制措施及要求甚至存在不一致的情况，导致项目主体推进困难，地方政府管理成本上升，进而制约了城市经济发展。

（3）管理手段单一，监管滞后

现阶段的用途管制，在实施许可环节的管制手段主要包括行政审批和规划许可，即依据法律政策文件、各类自然资源管理主体编制的相应规划，采用根据事权划分的行政审批和规划许可手段进行管理。管理手段较为单一，市场激励手段不足。其中，具有一定激励作用的政策主要是建设用地增减挂钩政策，因其仅适用于拟整理复垦为耕地的建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇村建设的地块（即建新地块），适用范围有限，且在资金、居民安置等问题突出背景下激励作用有限。而在监督管理环节上，监管体系更是滞后。在长江大保护的背景下，扬州沿江地区经过专项整治行动、长江岸线违法用地专项整治和环保督察巡视等一系列纠错工作之后，仍然面临大量的需要违法查处的用地图斑。从当前形势来看，“重审批、轻监管”依然存在，各部门之间的沟通缺乏有效联动机制，难以形成合力，短期内在实施操作层面难以建立协同的监管机制，致使事中事后监管存在盲区[3]。

2 国土空间用途管制思路和框架

2.1 总体思路

国土空间是综合性的立体空间，管制范围应该涵盖全域、全要素、全类型。不同层级的政府和部门的职责与权力有所不同，对空间用途管制的目标、任务、管制手段和政策载体也有所差异[4]。本文将重点从市县一级的职权角度，从全域、全要素、全类型用途管制覆盖的出发点，来研究国土空间用途管制制度和体系的构建。

结合扬州沿江地区用途管制实践，基于市县一级的国土空间用途管制职能，重点从“分区管控、管制手段设计、监管预警机制构建”三个方面深入研究、系统设计，以满足新形势新背景下的国土空间管制的需求。分区管控，应在国土空间总体规划确定的规划分区基础上，重点关注管控区域内的资源特性和地方特色，划分适宜的管制分区，明确主导用途、管制原则、管制规则，确保管制方向不走偏；管制手段设计，需要在现行管制工具的基础上，根据一定时期内需要解决的主要矛盾和问题，有针对性地细化具体的管控手段，探索生态补偿手段，增加激励措施；监管预警机制构建，是国土空间用途管制制度能够长效实施的重要保障，以国土空间“一张图”规划管理信息平台为基础，构建事前监测预警、事中检查评估、事后督查反馈的全生命周期监管机制。

2.2 基本框架

结合扬州沿江地区开发利用现状及用途管制特点，在市级国土空间总体规划编制完成的背景下，注重用途管制框架与国土空间规划的衔接，依据目标指标体系，建立精细化分区管控与多维度管控手段相结合的用途管制制度，并在此基础上，探索“监测-预警-纠错”的一体化监管体系（图1）。

图1 国土空间用途管制框架

3 扬州沿江地区国土空间用途管制策略

因地制宜，扬州市沿江地区的用途管制，在落实国家省市管控传导的基础上，依据自身管控导向和国土空间规划要求，以管控效益最大化为原则，建构“分区管控+多维管控手段+监管预警”的国土空间用途管制策略。

3.1 精细化分区管控

分区管控是国土空间用途管制一项重要的管控手段，除了强调分区覆盖的全面性以外，还需注重管控分区的适用性和针对性。这就需要对管制对象和区域的深入了解，制定适合的管控分区和细致的管控规则。在扬州市国土空间总体规划中，沿江地区国土空间依据土地用途的不同，划分为永久基本农田保护区、生态保护红线区、生态控制区、城镇发展区和乡村发展区五个规划分区。在深入研究沿江地区功能发展后，发现港口功能是扬州市沿江地区的重要特色功能，扬州港现已形成由江都港区、扬州港区、仪征港区三个港区组成的“一港三区”发展格局，占用岸线长度达30公里，扬州港已成为是江苏省地区性重要港口，是长江、京杭运河水运大通道的重要支点和苏中地区的重要枢纽，是扬州市建设沿江产业带、发展外向型经济的重要依托。同时，在建设长江国家文化公园战略背景要求下，强化文化自信，促进长江文化保护利用，成为用途管制的出发点。因此，此次分区划定增加了港口发展区和文化保护利用区两个特色分区，同时永久基本农田保护区并入乡村发展区进行特殊管制，最终将扬州沿江地区划分为生态保护红线区、生态控制区、城镇发展区、乡村发展区、港口发展区、文化保护利用区六大管制分区。在分区基础上，依据各分区主导功能和相应政策法规，进一步细化管控规则。通过分区确立主导功能，一定程度上明确了管制重点和方向，明晰了各区管制原则和思路（表1）。

表1 管控分区主导功能及管制原则一览表

3.2 多维度管控手段

现行的国土空间管制手段，相对于沿江地区多样化的空间诉求和迫切转型发展需求，显得过于单一和僵化。主要体现在标准化的指标管控，缺乏协调性和地方特色；生态补偿制度缺失，生态保护修复工作缺少持续动力；资源的市场调配机制滞后，不利于社会公平和资源利用效率的提升。

（1）制定特色化指标体系

指标管控是国土空间规划许可的重要手段，也是最简单、最易于操作的管理手段。根据发展诉求、区域特色，以及空间发展过程中存在的不确定因素，探索富有自身特色的指标体系，可进一步提高指标管控的管制效果。在《扬州市国土空间总体规划》（2021-2035年）中，提出共计32项量化指标，其中包括4项约束性指标、26项预期性指标和2项建议性指标。此次研究立足沿江地区资源保护和生态修复的导向需求，在此基础上，剔除本地区不涉及的指标（城镇开发边界扩展倍数、自然和文化遗产）以及市级层面综合性指标（自然保护地陆域面积占陆域国土面积比例、本地指标性物种种类、常住人口规模、常住人口城镇化率、轨道交通站点800米半径服务覆盖率），增加应对管控需求的特定指标（生态岸线占比、单位GDP使用建设用地下降率、单位GDP能耗下降率、年度造林面积），共计29项量化指标，形成空间底线、结构效率、空间品质3个维度的综合指标体系（表2） 。同时为避免指标执行激励性不足的问题，约束性和预期性指标结合，建议指标考核与城市体检评估形成挂钩机制，约束性指标自上而下分解考核，完成情况与建设用地指标、财政转移支付挂钩；预期性和建议性指标进行体检评估考量，予以相应奖励。

表2 综合指标体系一览表

（2）探索建立生态保护补偿机制

长江大保护，其中一项重要的工作就是推动长江地区生态修复，保护和提升长江地区生态环境和质量。而目前国土空间用途管制制度，在关注国土资源利用管控的同时，忽视了不同用地上生产、建设、经营等活动可能产生的正负外部效应，对生态资源的资产价值认识不足，缺少对生态保护修复行为的补偿激励和对破坏占用生态资源的经济惩罚。首先，从持续推进长江生态保护和减少生态纠错成本的角度，扬州沿江地区应加快建立生态保护补偿机制，对林地、湿地修复予以经济或建设用地指标的奖励，对企业污染物减排、水资源节约给予补偿等。其次，为持续推进长江生态修复，建立用途管制纠错长效化机制，对因国土空间规划调整为生态空间、因政策变化实施“关停并转”、以及主动腾退现有国土空间的情形，给予政策支持，建立合法用地项目腾退与新增建设用地的置换、挂钩等机制；支持地方政府腾退搬迁开展生态修复，按一定比例给予建设用地空间和计划指标奖励，长江岸线空间内腾退的建设用地规模，经验收合格后，可作为规划期内的流量土地指标归还。最后，应充分发挥市场机制在国土资源配置和资源要素交易中的作用，推动实施生态资源资产产权制度，探索构建生态资源资产交易市场，进而促进社会公平和区域均衡发展。

（3）建立区域准入负面清单

扬州沿江地区是典型的工业城区，经济活动强度大，同时面临生态保护、农业建设和长江岸线保护保护利用的需求，管制类型、对象和需求庞杂。在落实现有自然生态空间、农业空间、城镇空间准入要求的前提下，本次研究针对长江经济带扬州段重点区域整体制定准入负面清单，统一管制要求，方便操作。负面清单的制定，重点关注长江岸线保护、产业类型限制，以及各类重要控制线准入条件。

长江沿江区域准入负面清单。重点区域内，实行负面清单管理，禁止以下建设项目准入：

（一）在《长江岸线保护和开发利用总体规划》划定的岸线保护区和保留区内投资建设除事关公共安全及公众利益的防洪护岸、河道治理、供水、生态环境保护、航道整治、国家重要基础设施以外的项目。

（二）在距离长江干流、夹江岸线1公里范围内新建危化品码头，或新建、扩建化工园区和化工项目。长江干流、夹江一公里按照长江干流、夹江岸线边界（即水利部门河道管理范围边界）向陆域纵深一公里执行。

（三）在长江干流岸线延伸至陆域200米范围内饲养牲畜和家禽。

（四）亩均投资强度低于400万元、或亩均税收低于25万元的新建工业项目。

（五）对长江沿线生态环境可能产生较大影响或景观破坏的。

（六）不符合国家和省关于生态保护红线、永久基本农田、生态管控区相关规定的。

（七）不符合《中华人民共和国长江保护法》《长江经济带发展负面清单指南（试行，2022年版）江苏省实施细则》、《产业结构调整指导目录(2022年本)》、《市场准入负面清单(2022年版）》、《江苏省产业结构调整限制、淘汰和禁止目录》等相关文件要求的。

（八）法律法规禁止或限制的其他情形。

3.3 一体化监管体系

高效完整的用途管制过程，离不开监督预警机制的保障。扬州现有的智能监控系统，尚未全覆盖，依托现有规划管理信息平台，充分利用卫星遥感、监管智慧应用平台，构建“事前监测预警、事中检查评估、事后督察反馈”的全生命周期监督机制（图2）。事前阶段，做好监测预警，对自然资源违法行为，做到“早发现、早制止、严打击”[5]，要求预警项目“入库上网”，跟踪监测处置全过程；事中阶段，不断整合完善规划“一张图”，促进决策科学化，同时定期开展项目检查和规划评估，根据年度体检、五年评估情况，对重要规划指标、布局，开展必要的规划调整论证，动态完善国土空间规划一张图，保证规划许可具体事项及时更新上图，为国土空间开发利用监管提供依据；事后阶段，做好定期巡查，对违法违规使用的问题要探究其源头，分析其成因，分类妥善处理，同时完善社会舆论监督反馈机制[6]。

图2 国土空间开发利用监管机制示意图

4 结语

在“共抓大保护，不搞大开发”的总基调要求下，作为经济活动高强度的沿江地区，在国土空间用途管制方面，面临着多重挑战。本文从管制特点和实际需求出发，强化了用途管制体系与国土空间规划编制的衔接，提出“分区管控+管制手段+监管预警体系”的管制基本框架，并结合扬州沿江地区实践，具体探索了精细化分区管控、多维管控手段和全生命周期监管机制，希望能为长江沿江地区构建管制体系提供一定的支持和借鉴。当然，用途管制制度在强调通则性的同时，不可回避其适用的地区特殊性。因此，在新时期空间治理体系和事权划分的框架下，地方应该更多关注国土空间规划编制与用途管制之间的耦合关系，进一步细化研究分区管制的地方规则，论证多维度管治手段的科学性，以及探索多方联动、协调行动的监管机制，以此最大限度保证国土空间用途管制的效率和各方利益的公平。