探讨国土空间规划视角下老城区更新策略

牛 倩

广西城规勘测科技有限公司 广西 南宁 530000

随着各大城市中心产业不断发展，使得老城区的经济、产业、基础设施、人居环境等呈现出衰败趋势。为此，近年来，我国非常重视老城区更新，棚户区改造等，并颁布出台各类政策对此项工作予以大力支持。基于国土空间规划下，我国老城区如何更新、引导老城进一步发展，并成为城市发展新方向，是当前各大城市需要思考并实践的重要内容。本文结合当前部分城市情况，深入分析老城区更新面临的问题，并提出科学有效的解决对策，意在提高老城区更新速度，提高城市建设水平。

1 研究背景

以往我国主要以各级各类空间规划为主，但在实践中暴露出部门职责意识不足，并且规划内容存在重叠、冲突等问题，规划标准不明。针对此，在党中央与国务院指导下，将各级各类空间规划统一融合为国土空间规划，并建立健全统一、明确的责权、构建国土空间规划体系，使得城市发展建设在监督下实施。本质上，规划核心并未发生改变，主要内容都集中于解决发展问题，并针对日后发展提出可行性计划。而转变主要体现在规划思维、规划对象、规划管控方式等方面，具体分析可知：首先，在规划思维上，以往更加注重正向发展，但基于生态文明发展指导下，国家发展规划应该注重保护和发展并重[1]；其次，规划对象内容上，以往各部门主要集中于自身事权范围和核心管理要素，但国土空间规划下，需要统筹全局，有效利用、保护自然资源，实现全域覆盖、全面统筹；最后，在规划传导与管控方面，改变了以往各级各类规划独立运行局面，转变为多种传导方式、多种管控方式共同作用，共同助力国土空间规划发展。

2 现阶段老城区更新暴露出的问题

2.1 忽略民生实际问题

目前，我国各大城市都在积极改造、更新老城区，由于此类区域是城市发展最早地区，所以往往人口数量较多且人口密集，导致居住空间狭小，存在较大交通压力，使得该区域房租相对较低。但往往此类区域的就业、上学、就医等方面较为便利，所以生活在老城区的成本不高。以往旧城改造主要是大拆大建，可以提高地区品质，但同时也使得房价上浮较大，如果老城区居民不能承受房价，也只能被迫搬迁，直接影响了原住居民心理和生活。可见，老城区更新改造过程中并未衡量好民生问题，使得原有社会体系受到直接影响。

2.2 忽视公共空间改造

我国各大城市在不断更新老城区，如何节约成本、保护居民权益、改善老城区品质已经成为当前急需解决的问题。由此催生出了“微更新”改造模式，但“微更新”主要以老旧空间内部环境为主，比如老旧小区“绿化+铺地+廊道”三步走改造方式，主要提升小区内部环境。可“微更新”并未广泛应用于小区外部公共空间，这与小区外公共空间利益主体过多存在直接关联，由于很多地方无法有效协商，所以很难推进公共空间更新改造实施，以致于城市整体品质并未得到改善，老城区外部环境依然存在脏乱差问题[2]。

2.3 城市更新实施管理不到位

虽然很多城市加快了更新进程，但在公众参与、政策支撑方面还存在明显不足，很多城市在老城区改造过程中，政府与开发商之间未能相互协同，再加上原住居民缺少话语权，直接影响了公众参与积极性。多数城市更新规划过程中，公众主要在规划前期调研环节有所参与，并未深入参与到规划中的方案交流、规划后的方案公示环节，政府和开发商占据主导地位，对城市更新项目有序开展带来不良影响。

在老城区更新改造中，政策支撑显得尤为重要，可我国城镇化发展较晚，很多政策、法规主要倾向于增量规划服务，在存量规划中并未制定配套政策。现阶段，上海、深圳的城市更新相对完善，并获得不错实践效果，尤其是《深圳经济特区城市更新条例》、《上海市城市更新规划土地实施细则》、《上海市城市更新规划实施办法》等有关城市更新规章制度制定与出台，很大程度上推动了我国城市更新管理，如表所示，为上海城市更新典型案例。相比之下，其他地区此类政策一直处于探索阶段，相对滞后，老城区更新改造进程相对较慢。

表1 上海城市更新典型案例

3 国土空间规划下老城区更新对策及案例分析

改革开放以来，我国一直非常注重经济建设发展，将土地扩张作为推动城市发展重要渠道，所以增量规划在城市发展过程中占据主导地位，虽然加快我国城镇化建设进程，但这种粗放式城市扩张也暴露出诸多问题。比如，土地资源浪费、建设品质低下、城镇投资有限等城市病态。此外，城市一味扩张，导致耕地面积减少，生态空间受到严重影响，对粮食安全、生态环境带来极大威胁。故此，为充分利用有限国土空间资源，现代城市发展模式已经由以往“增量扩张”逐步转向“存量发展”，深化城市内涵，逐步实现土地节约、集约、高效化发展目标。

3.1 老城区更新模式

1、加强街道空间整治

在老城区更新改造中，街道改造至关重要，需要满足交通、生活、商业等街道功能需求，这就需要注重改善既有道路慢行空间、休憩空间、沿街停车空间等。例如，在改造商业型街道时，可以通过增加连续非机动车道的方式提升道路慢行体验，保障行人的通行空间[3]。如图1所示，为南京市街道设计导则。通过合理化设计行车道外侧到建筑范围内的空间，重新梳理人行通道、外摆空间、设施占地等空间，使得街道空间规划更加合理，这样不仅可以满足街道使用需求，同时也符合商业功能要求。由于各个城市对步行区通行宽度要求不同，还需要结合地区情况进行设计。

图1 南京市街道设计导则

除此之外，在老城区一般老年群体较多，因此，对于片区支路的过街通道设计，需要结合老年人步行速度，通过缩小转弯半径、缘石内收等方法，减少过街距离，如图2所示。或者，在条件允许的情况下，可以设置抬升式人行横道等，以此减少老年人摔倒发生概率。而针对非机动车骑行空间设计，需要重点关注老城区道路沿线停车问题，在设置停车位时，需要充分考量对非机动车影响，比如，可以在停车位外侧设置至少为0.5m的安全带，防止机动车开门造成非机动车交通事故。

图2 缩短过街距离设计

2、微改造保护历史文物

广州在城市更新改造模式探索中，呈现出一个新型改造方式——微改造。其中最为典型的代表作就是“恩宁路永庆坊”。自2016年开始，万科便参与并实施永庆坊的改造。除了对老建筑立面实施保护与修复之外，还对硬件环境进行了改造，如雨污分流、三线下地、四网融合等方法。通过微改造，使得一些历史文物得到保护，并添加了现代城市气息。在改造中，保留并修复西关名人建筑、西关骑楼、金声电影院、粤剧艺术博物馆等[4]，构建出集坊、巷、里、弄为一体的开放式、低密度全新体验场所。

3、老旧社区改造

对于老旧社区的改造，主要采用“针灸式微更新”方式，即更新或者置换街区店铺、景观、广场等，并合理选择相关巷弄节点进行重点更新。其中对于内部环境的改造需要依照“健康社区”规划理念为主，综合考量居民生活需求，使得社区内部空间、活动场所、景观环境相互协调，同时也需要进一步加强管线优化，确保基础设施完善，为老城区居民构建宜居环境。而对于外部公共空间的更新，主要集中在街道、菜场、沿街商铺等。例如，在街道改造中，可以实施道路断面管网改造，或者人行道路铺装系统升级，此外也可以科学设置一些街道视觉标识系统，用以规范居民活动行为。

例如，根据大同市云州区城区D1街区01-02、04-03地块控制性详细规划调整方案公示内容看，主要针对云州区西南片区这一老城片区进行改造，致力于优化路网结构，进一步完善生活圈公共服务设施，改善基础设施配套建设，为老城区居民构建良好生活环境。从其调整内容看，主要分为两个方面：

其一，道路调整。1、公园东路：原道路红线宽20m，通过调整后，保持道路红线宽度不变，道路线形整体向西偏移。2、永业南路：原道路红线宽20m，重新调整后，使得道路红线宽14m，并使得道路整体线形向东偏移。未调整前，控规地块之间的道路可以分别在经、纬路中加入04-03地块内统筹实施，其中经路向西偏移、纬路向北偏移，为改造前的道路红线宽12m，更新后的道路红线宽度保持不变。

其二，用地调整。1、重新规划，使得D1-01-02、D1-01-04地块合并，将其用地性质定位为二类城镇住宅用地。需要保留原控规防护绿地，宽度不变。赋予地块相应控制指标。2、重新调整规划D1-04-03、D1-04-04、D1-06-01及部分地块，定位为二类城镇住宅用地[5]，也需要保留原控规防护绿地，宽度不变，赋予地块相应控制指标。

此外，在佛山市，对老旧城区实施更新改造，致力于打造成集零售商铺、文化设施、办公楼、酒店、住宅为一体的综合社区。该项目占地面积达65hm2（净用地面积52hm2），总建筑面积达150万m2，其中约40万m2为商业区。项目荟萃佛山丰富的文化遗产，涵盖8条历史街巷、128栋历史建筑，此外，还有国家级重点文物——祖庙、东华里，还涉及到22处具有浓厚岭南民居风格的文物，如文会里嫁娶屋、简氏别墅、龙塘诗社等，目前，已经在2022年完工，并投入使用。

3.2 老城区更新实施机制

首先，需要公众积极参与其中。为全面推动老城区更新改造，应当建立健全公众参与机制。在城市老城区更新过程中，应当积极借鉴协商规划和公众参与经验，构建多方参与公共平台，促使更新策略具有可操作性。同时也必须注重优化利益主体，最大程度上反映出公众利益与要求，使得城市发展目标可以全面落实。当公众参与到城市更新改造中，可以充分发挥出社会各类资源优势，提高方案可行性，同时也凸显出城市发展中的人本主义。

其次，地区政策应当予以大力支持，结合所在城市老城区情况，制定完善的更新保障机制。事实上，多数老城区更新周期长、实施难度大、投资回报率低，所以很多开发商不够积极主动，这就需要政府能够结合实际情况出台合理的优惠政策，以此来调动开发商参与热情，提高积极性，使得城市老城区可以顺利更新并实施。只有政策制度完善、良好，才能全面推动老城区工作持续性开展，因此，各地区政府需要发挥引导作用，建立健全与城市老城区更新匹配的保障机制，从政策、资金、合作等方面给予大力支持，为老城区更新改造项目实施搭建多方合作平台。

最后，制定完善活动计划。老城区的更新必须依托科学可行的行动计划，对此，在具体实施过程中，应当全面贯彻落实党中央国务院相关重大决策部署，积极转变以往增量建设模式，逐步提高城市品质，改善城市发展问题，并积极采取相关政策和措施，制定全面的行动计划，使得以往粗放式开发建设方式，逐步向集约型内涵式发展转变。

4 结语

综上所述，基于国土空间规划背景下，城市在建设发展中应当高度重视城市自身发展，对于老旧城区的更新与改造不能大拆大建直接破坏原生社会体系，而应当结合实际情况，找出该地区、街道问题，并以此为更新设计依据，以问题为导向，选择设计出适宜的更新路径和方法，在突显地区特色的同时，也为老城区居民创设良好生活工作环境。此外，地区政府也要鼓励公众积极参与其中，激发居民积极性，并制定出明确的政策保障措施和计划，使得老城区更新顺利实施。