政策工具视角下我国体育强省政策文本分析

时光龙

（安徽医学高等专科学校 公共基础学院，安徽 合肥 230601）

一、引言

国家长期以来高度重视体育事业发展，“体育强国”已上升为国策。体育强省是体育强国重要组成部分，自2002 年江苏省下发《关于进一步加强体育工作 加快建设体育强省的决定》（苏发〔2002〕11号）文件后，浙江省，安徽省也都陆续制定出台建设体育强省的目标及政策，表明各省要以体育增强实力的政策意图。体育强省政策是体育强国政策的具体化延伸，是推动体育强国建设的重要一环，也是带动各省体育发展的关键。我国各省“体育强省”政策的制定对实现体育强国目标和地方体育发展起到推动作用，但与此同时，也存在缺乏理论联系实际的充分论证、内容间耦合性不强、政策制定时间滞后、政策制定过程中子目标有偏向性等诸多问题，影响了政策的实施、评价和反馈。为此，学界对“体育强省”在内涵与措施、空间格局与动力机制、评价指标体系建构、研究进展及趋势等方面展开了研究，理清了脉络、制定了标准，丰富了理论研究并提供了实践参考，但相关研究对象不够具体，缺少贴合政策文本的分析方法，研究内容的实践性也有待考证。本文将结合政策工具搭建框架，采用Mayring提出的质性文本分析——主题分析法作为本研究的主要方法，对我国体育强省政策从政策工具、发展要素和建设规划三个维度进行分析，深入研究政策工具使用情况，找出政策制定过程中遇到的问题，了解政策发展趋势，在此基础上，为政策完善提供参考，有利于提高政策制定的合理性、可行性，助力体育强国建设。

二、研究对象与研究方法

1.研究对象

为全面了解我国体育强省政策工具选择情况，研究以我国省级行政区域内体育强省政策为对象。为保证政策文本选取的严谨性，文本以各省省级政策为对象，以全国各省级人民政府、省体育局等省级政府网站为搜索渠道，在政策查询栏目中以“体育强省”“体育发展”为关键词，检索条件为“时间不限”“标题和内容显示关键词”，查询共得到257 篇相关文本。经过整理发现，标题和内容显示“体育强省”“体育发展”关键词的文本153篇，其中内容虽为“体育强省”“体育发展”，但政策表述片面的不纳入本研究；部分用于宣传、会议、工作报告等类型指向性不强、表述片面的文本被剔除。经过反复筛查，最终将法律法规、条例、通知、意见、决定、纲要等纳入研究对象，共得到28份体育强省政策文本。

2.研究方法

本研究主要采用质性文本分析法。在社会学研究中，质性文本分析包含的研究方法较多，其中以Mayring为代表的学者提出了区分总结、归纳式类目构建、狭隘和宽泛的情境分析、形式结构化、主题结构化和定级结构化几种质性文本分析方法。文章采用了Mayring 提出的质性文本分析——主题分析法作为本研究的主要方法，原因在于我国体育强省政策文本特征与质性文本主题分析特点相吻合，有利于全面、深入、有针对性地对我国体育强省政策开展研究。采用多维分析框架分析政策，更深层次解读政策文本内容，原因在于：一是能全面反映政策文本内容，二是通过各维度之间的交叉分析获取更多政策相关信息，体现出政策分析的价值。我国体育强省政策文本数量多，研究内容各具地方特色。通过多维度分析框架搭建，将有助于找出各省体育强省政策的着力点和不足之处。文章在已有的研究基础上结合政策文本内容特点，建构了“政策工具、发展要素、建设规划”三维体育强省政策分析框架。具体流程如下：

（1）确定X 维度——政策工具维度。X 维度主要采用了Roy Rothwell 等提出的政策工具，该工具包含供给型、环境型和需求型政策工具。本文依据Roy Rothwell等提出的政策工具对体育强省政策工具进行了划分，共分为供给型、环境型和需求型，根据文本特征对具体内容进行了适当调整，研究过程中根据政策工具具体表现形式、对应概念和举例对X维度进行了整理。

（2）确定Y维度——发展要素维度。借鉴《体育强国建设纲要》中的战略任务作为发展要素划分依据。结合我国体育强省政策的内容（基本涵盖健身活动、组织、群体活动、健身智慧化和公共服务体系等要素），再结合战略任务的划分依据，经过整理，将全民健身发展要素维度分为体育健身活动、体育健身组织、重点人群体育活动、体育健身智慧化、体育健身公共服务体系五个维度。

（3）Z 维度——建设规划维度。不同省份体育强省政策制定内容结构上存在共性，即使存在部分规划维度不同，但政策内容在整体上依然可划分为四个部分，即指导思想、建设目标、政策措施、条件保障四个政策建设规划维度。

（4）构建省级体育强省政策三维分析框架。根据以上三个政策维度前提，以形成的编码和内容分析单元为基础，在分类内容的基础上，构建了基于政策工具视角下的我国体育强省政策的三维分析框架，见图1。

图1 省级体育强省政策三维分析框架

四、结果与分析

1.政策工具X维度分析

在政策工具维度上，供给型、环境型和需求型政策类型占比分布不均，其中政策类型使用偏向于供给，环境型和需求型政策类型使用频次占比较小。各政策类型内部政策工具使用频次分析：策略性措施、人才培养、基础设施和公共服务占比较高，其中策略性措施和人才培养政策工具类型占比均超过了40%。在所有政策类型使用频次统计中，供给型政策类型占比超过50%，这表明各省级政府在制定体育强省政策上更加倾向于以政府为主导，忽视了客观因素对体育强省的作用，在市场需求方面表现得更为显著。此外，内部政策工具使用上依赖于政策制定的策略性措施，并依靠政府指令性的政策及基础设施方面的投入，用以推动体育强省政策的落地实施；在政策制定过程中，政府尤为关注人才培养对体育强省的作用；政府从提供公共服务角度出发，加快构建体育强省的服务体系。相关政策工具使用情况见表1。

表1 政策工具X维度分布使用情况

2.发展要素Y维度分析

发展要素维度中各要素使用频次分布不均，部分要素占比之差甚至近24 个百分点，差距较大。其中，发展要素维度使用频次较高的是体育健身活动与体育健身公共服务体系两个维度，占比最低的是重点人群体育活动维度的使用频次，体育健身组织和体育健身智慧化占比较为均衡。原因可能在于：近年来多数省份推动体育强省政策出台时间较晚；重点人群体育活动使用频次较低可能由于该部分人群基数较小、受制于地方经济水平和对重点人群体育健身活动的重视程度不够等；体育健身组织和体育健身智慧化是近年来的热点话题，特别是体育健身组织的研究起步较早，体育强省政策的制定一直重点关注体育健身组织维度。相关维度分布与使用情况见表2。

3.建设规划Z维度分析

建设规划维度中各维度频次占比呈现出“差异间的平衡”状态，即四个维度中存在两组维度使用频次相近，但维度间又存在使用频次差距较大的情况。具体表现为：建设目标与政策措施间使用频次相近为一组、指导思想与条件保障之间的使用频次相近为另一组，两组间使用频次相差较大。究其原因可能在于，建设目标和政策措施具有主观上的政府强制性，政府在制定政策的过程中一般都会从实用主义的角度出发提出目标，并在此基础上制定措施。对于条件保障关注度较少的原因可能在于政策制定的滞后性，导致条件保障不完全符合实际需求，从而产生了一定的“政策错位”。指导思想维度使用较少的原因可能在于体育强省政策指导思想，维度分析见表3。

表3 建设规划维度Z维度分布与使用情况

4.政策工具——发展要素交互分析

供给型、环境型和需求型工具在发展要素的五个维度中均有运用。其中，供给型政策工具在体育健身活动、体育健身公共服务体系中使用最多，在重点人群体育活动中的使用最少。环境型政策工具同样在体育健身活动、体育健身公共服务体系中使用最多，在重点人群体育活动中的使用最少。需求型政策工具不同的是：体育健身智慧化政策工具使用频次同样较多。以上三种政策工具维度对发展要素维度的贡献均集中于体育健身活动、体育健身公共服务体系和体育健身智慧化，具体分布情况见图2。

图2 政策工具X、Y维度二维分布与使用情况

5.政策工具——建设规划交互分析

供给型政策工具在建设规划的四个维度贡献上多偏向于政策措施和建设目标规划，对指导思想和条件保障的影响力较小。环境型政策工具也存在与供给型政策工具相同的表现。需求型政策工具在政策目标和政策措施方面贡献最大，不同的是需求型政策工具对指导思想和条件保障措施的贡献略高于供给型和环境型政策工具，这也能反映出建设目标和政策措施是体育强省政策制定的着力点。相关统计具体分布情况见图3。

图3 政策工具X、Z维度二维分布与使用情况

6.发展要素——建设规划交互分析

建设规划四个维度中使用频次占比最高的是体育健身活动和体育健身公共服务体系，占比最低的是重点人群体育活动，体育健身组织和体育健身智慧化占比相近。从发展要素维度方面对比发现，各发展要素对健身目标和政策措施使用频次的贡献占比最大，使用频次贡献最低的是条件保障。由此可见，体育健身活动和体育健身公共服务体系在体育强省政策制定过程中起主导作用，重点人群体育活动易被忽视。建设目标和政策措施是省级政府制定相关政策的关注点。相关统计具体分布情况见图4。

图4 政策工具Y、Z维度二维分布与使用情况

五、启示

1.激发政策灵活性，扩大资源投入

各省在制定体育强省政策时，多侧重于政府供给，通过制定策略性措施、目标规划等具有“指令性”的政策，以期在实施过程中达到预定的效果。对此，政府在制定政策过程中需要注重政策灵活性，通过注入市场和社会的多方力量激发政策活力，从而引导各级政府采用更加积极的应对方式落实政策目标，在实操中纠偏以贴近政策本源。此外，建议政府在制定政策过程中加强金融支持、资金投入、法律监管、合作交流等方面的政策工具使用。这些政策工具将发挥完善和延伸作用，实现体育强省政策多元化，促进实施过程高质高效化。在政策施行过程中根据地方政府实际，适当调节各种政策工具使用比例，实现政策工具使用的多元化发展。

2.提高重点人群体育活动关注度，提升体育设施管理水平

建议政策制定过程中关注重点人群体育活动。近年来，国家逐年提高残疾人体育活动重视程度，特别是国家通过举办残疾人奥运会、冬季残疾人奥运会和全国残疾人奥运会等重大赛事，在一定程度上促进了重点人群体育和相关产业发展。省级政府在制定体育强省政策时，建议关注重点人群体育活动和周边产业的发展，借此机会推动体育强省目标的实现。在体育智慧化转型和社会体育组织方面需要加大投入。体育智慧化是社会发展的大趋势，政策制定过程中应统筹考虑体育器材、组织管理等体育健身智能化因素。

3.强化政策引领作用，做好政策试点评估

建议在政策制定过程中不仅要均衡各建设规划维度使用频次，而且要加强、补充和完善指导思想。只有以思想为纲才能保证政策实施过程的质量和落地实施产生的效果。此外，条件保障是政策制定的关键，建议在条件保障维度上要增加使用频次，提高使用占比；注重符合本省“体育强省”政策制定实际；加强前期政策实施预演，提高政策在实施过程中的有效性与可行性。

4.多维度审视政策制定，加强维度间内部要素联系

增加维度间政策使用频次，平衡多维政策间相互关系，这是政策制定的基础，也有利于提升政策实操可行性。三维空间政策分析为政策制定、实施和优化提供了多种可能，有利于提高政策制定、实施、评估等环节的有效性。首先，通过增强发展要素维度中的政策工具在体育建设组织和重点人群的使用强度，有利于提高易被忽视的体育组织建设和特殊人群的关注度。提升政策工具在建设规划中的指导和条件保障上的作用，提高建设规划维度在条件保障和指导思想上的使用，有利于增强政策规划的全面性。其次，政策工具的使用还需在建设规划维度、发展要素维度之间建立紧密联系，政策制定过程中应反复考证维度间相互作用关系。各省级政府层面制定体育强省政策，在内容上需要结合发展要素、建设规划等其他维度共同推进体育强省建设质量，促进体育在各省的良性、可持续化发展，实现体育强省政策高质高效落实。