财政拨款项目仪器设备购置生命周期协同管理模式探讨

赵莹颖 李心雅 陈岩 马嘉奇 范宝林

大型公立医院以为人民身体健康提供优质医疗与护理保健服务为宗旨，同时还承担科研、教学任务。为了持续加强诊疗、科研、教学能力发展建设，需要大量资金的投入[1-2]。随着二十大报告中对于健康中国建设以及高质量发展策略的着重强调，医疗体系建设进入新阶段[3]。专业化的仪器设备配置对于医疗体系建设起至关重要作用。随着大型公立医院逐年申请并获批仪器设备购置财政拨款项目，用于诊疗、科研、学科、专业能力提升，财政性资金的精细化管理程度逐年加深[4]。由于医疗系统专业仪器设备具有专业跨度大、品目类型多、功能复杂、安装基础要求高等特点，且财政拨款项目因资金来源性质，使得对项目的精细化管理要求更加严格。因此，如何充分利用财政拨款项目资金，合理配置诊疗、科研等专业设备；在保障项目进度的同时，做好仪器设备选型、论证等调研分析工作，规范采购流程，提高财政拨款项目仪器设备购置工作质效，一直是困扰业界的主要问题[5-7]。

1 财政拨款项目仪器设备购置工作中存在的具体问题

1.1 采购制度不完善

医疗机构采购管理是否规范取决于采购制度体系建设是否完善。采购管理制度是采购流程制定以及采购具体执行的依据。医疗机构采购管理制度体系建设依据为国家及上级部门发布的各项法律、法规及规章制度。由于医疗机构采购相关管理人员对于采购政策理解深度和广度不同，遂或多或少存在理解国家政策不到位的情况，从而导致制度制定架构不合理、内容不准确、涵盖不全面、可执行性不强的问题。

1.2 采购流程不规范

采购流程作为采购制度与采购具体执行之间的纽带，起到指导采购工作、规范采购行为的作用。采购流程的制定依据是采购制度，其作用是通过将采购制度具象化并补充相关执行细节及未具体明确的实操步骤来完成采购。如采购相关管理人员能力不足、经验不足或调查不足，则可造成采购流程不规范、不合理、宣讲不到位的情况，从而导致采购行为不规范、采购效率低下的问题。

1.3 可行性论证不充分

对于医疗机构的仪器设备采购论证一般包括仪器设备主要用途，对于医疗、教学、科研等各方面能力有哪些提升作用；现有同类型仪器设备配备、使用情况，是否不能满足现阶段使用要求，需要增加配置同类型仪器设备；拟购置设备经济效益预测；配套条件是否具备，是否符合安装要求；市场调研情况，包括同类型产品性能、价格比较等5 个方面主要内容。由于可行性论证内容涵盖广，涉及专业多，尤其是财政性资金项目具备时限性性质，则更容易出现由于经办专业知识储备不够、调研不深入等因素造成的可行性论证不充分，导致采购项目出现不能充分满足使用科室需求、重复配置、经济效益低、无法正常就位安装、价高质低等影响财政性资金采购绩效的问题。

1.4 需求调研不充分

自2021 年财政部发布《政府采购需求管理办法》[8]后，采购人对于采购需求管理有了更深层次的理解，明晰国家对于持续规范采购需求管理的力度及要求。需求调研作为采购人在采购前期对于采购需求、采购实施计划以及实施相关风险控制的管理活动，对于采购整个执行过程的合法性、合规性、合理性起着总领和控制作用。需求调研工作是一个需要多部门协同共管的，由多方面、多步骤工作组成的系统性工作，具有专业性强、涉及知识庞杂、经办人员复杂、经办部门多等特点。基于需求调研工作的重要性和复杂性，医疗机构在开展该项工作时，易存在由于重视程度不够而流于形式，因为经办人员知识储备量不够而调研不够深入准确，加上协同共管部门多而形成沟通壁垒进而导致相互推诿、推进工作困难等问题，最终影响采购项目绩效目标的达成。

1.5 采购执行进度控制困难

评价采购项目绩效的一个非常重要指标就是采购执行进度。对于国家财政资金拨款的仪器设备采购项目具有精细化管理要求多、短时间内工作任务重、监督审查要求高的特点，这些都是制约采购执行进度的客观因素。如采购进口高精尖设备，不仅原材料受战争等不可抗力影响大，还受各进口国家商务行政规定的影响，导致货期延长，推进采购执行进度困难。

1.6 安装就位验收困难

国家财政资金拨款的仪器设备采购项目具有仪器设备功能关联性高、同期采购品目数量多等特点，尤其是医疗机构，特别是兼具科研和教学任务的医疗机构，个别复杂项目还需要购置大型精密仪器设备，如X 线电子计算机断层扫描装置、核磁共振成像设备、电镜等诊疗、科研、检验检测类设备。上述设备不仅对于辐射安全、就位通道、楼板承重、温湿度、废气废液排放、水电气及相关管道配合等安装就位条件要求更高，并且对于其功能性验收标准也更加严格，具有安装就位验收周期长、不确定性高等特点。

2 财政拨款项目仪器设备购置生命周期分段式协同管理模式

2.1 生命周期理论

根据项目生命周期理论，可以将项目分为4 个主要阶段，包括项目的提出及决策阶段、项目的计划与设计阶段、项目的实施与控制阶段、项目的完工与交付阶段。从财政拨款项目仪器设备购置规律实际出发，依据生命周期理论可以分为项目的申请论证阶段、项目的需求调研阶段、项目的执行阶段以及项目的验收阶段[9-11]。

2.2 协同管理理论

协同管理理论是指把管理系统中所涉及的力量、资源、要素等进行科学合理排列、组合，以实现共同任务或目标，主要应用于由多个子系统组成的系统环境中；通过对系统中各子系统进行时间、空间和功能结构的重组，形成协调机制，其效应远远大于各子系统之和。协同管理主要包括信息网状思想、业务关联思想和随需而应三大思想。结合财政拨款项目特点，可以将各采购子项目看作子系统，“信息网状思想”即把各子项目信息网络化、共享化，对项目进行整体统筹；“业务关联思想”即把需要完成项目的业务关联部门或专家组根据项目共享信息将完成项目所需的人力、资源、要素进行灵活协调、调配、整合；“随需而应思想”，即人、财、物作为完成项目的基本要素，在信息共享的协同管理环境下，组合、调配和优化，在既定流程下最终高效完成项目[12-15]。

2.3 协同管理体系构建

以强化政策培训内容和频次为抓手，加强医疗机构采购相关管理人员业务水平，深入解析国家政策，构建医疗机构采购管理体系，加强制度建设，规范流程管理；在健全的采购机制、制度和流程的基础上，对财政拨款项目进行整体的统筹安排，全程监管，建立以生命周期理论为基础的分段式纵向采购管理模式。将整个项目分解成若干子项目，统筹安排人员，成立以采购管理、项目管理、内控管理、审计监督管理为中心的专家组，建立专人负责、集体讨论和以问题为导向的项目横向协同管理模式，通过横纵向协同管理，打通沟通壁垒、消除信息孤岛、及时解决问题、有序推进项目，从而达到提高项目绩效的目的（图1）。

图1 协同管理体系构建

2.3.1 项目纵向协同管理

根据项目生命周期理论可以把项目购置过程分为4 个阶段，分别为项目可行性论证阶段，该阶段指采购的申请、论证和审批阶段；项目采购需求调研阶段，该阶段指采购人在采购前期对于采购需求、采购实施计划以及实施相关风险控制的管理活动，包括需求调研、调研信息统计汇总、采购实施计划方案制定、采购实施计划方案审查；项目采购执行阶段，该阶段包括采购方式的选择、采购程序的执行及合同的签订；项目采购验收阶段，该阶段包括采购项目的到货、就位、安装、调试、培训（图2）。首先，通过业务培训加强经办人员专业能力素养，提高解决问题能力；其次，以国家政策为依据，严格执行项目单位内部规章制度，规范推进项目进度；最后，根据财政拨款仪器设备购置项目4 个阶段的特点，制定采购进度定期通报、到货安装方案报备等具体实施方案，提高项目绩效（图3）。

图2 项目纵向协同管理示意图

图3 项目横向协同管理示意图

2.3.2 项目横向协同管理

将项目划分为若干子项目，安排专人负责作为项目专员，负责分管子项目的进度推进。在推进项目4 个阶段流程中，采购部门经办人即采购专员负责对项目专员进行业务指导和整体进度把控，并负责汇总项目专员在采购各阶段中遇到的问题，包括项目功能用途描述不清、现有同类型仪器设备配备及使用情况、经济效益分析、安装地点选择等未进行深入调研，造成信息不准确、申请论证不充分的问题；需求调研不够细致，产品信息收集不全面的问题；进口高精尖设备过程中遇到由于原材料受战争等不可抗力影响大，以及受各进口设备生产国家出口商务行政规定的影响而导致货期延长的问题；体积大、质量重、对基础条件要求高的设备，在就位、安装过程中遇到需要进一步调整基础就位、安装条件的问题。分析、解决权限范围内的问题，超出权限问题，提交专家组进行集体讨论。专家组包括采购管理、项目管理、安装基础管理、内控管理、审计监督管理等，讨论结果需定期向领导小组汇报，如遇到无法解决的问题或超出权限问题，需提交领导组审议（图3）。

3 财政拨款项目仪器设备购置生命周期分段式协同管理模式取得的成效

3.1 采购制度体系化

通过协同管理体系构建的顶层设计，以政策宣讲及业务培训为抓手，依据国家、上级部门法律法规制定规章制度，形成完善的采购管理体系。健全的制度体系也为财政拨款项目的采购执行流程以及具体执行方案的制定提供制度基础，为项目的有序健康推进保驾护航。

3.2 采购流程规范化

根据以往财政拨款项目仪器购置经验，以国家、上级部门以及项目单位制定的法律法规、规章制度为依据，制定适合项目实操的采购流程，指导采购工作、规范采购行为。通过协同管理模式的强化，使流程与制度衔接更加紧密，实操步骤更加详尽，在提高采购效率和项目执行绩效的同时，流程得到进一步优化，廉政风险防控能力得到进一步保障。

3.3 项目配置合理化

通过专人负责、集体讨论的问题导向协同管理模式来优化项目配置，加强项目采购前期的可行性论证。项目专员对于仪器设备用途、现有配置、使用情况、经济效益预测、基础配套条件是否具备、同类型产品功能、技术指标对比等信息了解较全面，采购专员对于产品价格、供应商资质、产品资质等信息审核较为专业，二者联合能较好解决由于知识储备不足、调研不深入等导致的可行性论证不充分的问题。

3.4 采购风险可控化

采购需求调研由项目专员和采购专员共同负责，调研结果以及后续采购计划和方案需经专家组集体讨论后决定。通过横纵向协同管理模式可以有效形成信息网络，提高多部门沟通质效，解决信息孤岛问题，使采购需求调研更加深入、准确，有效提高采购执行风险防控能力。

3.5 采购进度有序化

制定项目定期通报方案，通过项目采购进度及推进中发现问题定期通报的方式，提醒专家组关注项目节点，有序推进项目进度，解决项目进度不可控的问题。一是减少项目执行前“松”后“紧”情况的发生；二是能够尽早发现问题，有效解决问题，在保障项目规范执行的同时提高项目执行绩效。

3.6 安装验收科学化

制定项目到货验收备案方案，通过项目到货通道、基础条件配合等报备方式，提前规划大型仪器设备尤其是体积大、质量重、安装调试流程复杂的仪器设备的就位、安装配合等信息，科学、妥善地制定安装验收方案，解决安装就位验收周期长的问题，将由于就位安装条件不具备而无法办理验收的风险降到最低。

总结国家财政拨款项目执行经验，以项目生命周期理论、协同管理理论为基础，通过构建生命周期分段式协同管理模式取得成效明显。具体表现为以下6 个方面：一是采购制度体系化；二是采购流程规范化；三是项目配置合理化；四是采购风险可控化；五是采购进度有序化；六是安装验收科学化。目前，该管理模式仅应用于国家财政拨款项目，对于自筹经费来源的项目，其管理模式还有待进一步探索和改进。希望该研究可以为今后大型采购项目提供科学化的管理模式借鉴。