我国高速公路运营情况及投资风险分析①

赵新朋

（中铁二院工程集团有限责任公司，四川 成都 610031）

引言

长久以来，我国高速公路投资决策均较大程度依赖于工程可行性报告评估结果。但实践发现，作为项目立项建设的重要依据，该报告受推动方主观意愿影响较大，导致评估数据的科学性与可信性大幅降低。鉴于我国高速公路已基本成网，具有较多的实际运营数据，对于社会投资人而言，未来高速公路投资决策可在参考既有工程可行性研究报告的基础上，更加注重对已开通运营高速公路数据指标的参考，最大程度避免投资损失风险；对政府方而言，可根据社会投资人反应及时调整决策思路，最大程度减少公共资源浪费。目前，对全国已开展高速公路运营数据系统分析的研究还相对匮乏，多集中在投资风险的定性分析和模型分析，以数据为主导的定量分析还较少[1-5]。为适应社会发展要求，亟需对全国高速公路运营现状进行梳理，分析其中存在的问题与主要风险点，以最大程度缓解地方政府平台公司的资金压力，吸引社会投资人参与。

基于上述分析，本文首先从国家、省区市、项目三个维度分析了我国已通车运营高速的通行费收入及收支缺口情况；其次，论文从建设成本、投融资模式、国家政策等多方面分析了高速公路项目的投资风险；最后，结合作者参与的部分高速公路投资项目提出了相关建议。

一、高速公路运营情况

（一）全国整体情况

1.运营收入

截至2021 年末，我国高速公路收费里程达161220.19 公里，居世界第一位，正加速经历着从起步建设到拥有规模网络的巨大变化。但分析发现，体量大并不意味着效益好，在平均单公里收入方面，全国高速公路还存在“基数低、增长率缓”等特点。2013 ～2021 年[6]，高速公路平均单公里收入由330.23 万元增长至386.55 万元，年均增长率仅有1.99%。

出现上述现象的原因可归纳为三方面：一是经济原因，在我国经济进入高质量发展时期，GDP 绝对增速放缓，进一步导致与其密切相关的交通出行量也随之放缓；二是客观原因，我国高速公路主骨架网已基本形成，效益较好的路段里程有限，且近年来新开通高速多集中于中西部山岭重丘区，本身效益水平较低，增长动能有限；三是统计原因，按照地域特色，各地区大多选择在年底开通运营新建高速公路，导致极个别高速可计入统计年度的通行费收入有限。

2.收支缺口

受高速公路里程增加和建设投资总额扩大，以及部分项目为养护管理、偿还利息举借新债等因素的影响，高速公路债务余额持续上升。2013 ～2021 年间，收支缺口由617.57 亿元增长至6047.29 亿元，8 年间增加了约8.79倍，整体财务风险不容乐观。如图1。

图1 全国2013 ～2021 年高速公路收支情况

（二）分省区情况

1.运营收入

从地域分布来看，不同地区高速公路运营效益与其所在省份经济发展、人口规模及城镇化水平呈正相关关系，高速公路平均单公里收入总体基本遵循“东部地区＞中部地区＞西部地区＞东北部地区”这一特征。按照2021 年单公里通行费收入数据可大致划分为五档（见图2），主要为：

图2 全国各地2021 年高速公路单公里收费情况（万元）

第1 档（800 万元以上）：包括上海、北京、浙江3 地。区域经济最为活跃，城镇化率及路网完善度高，整体以全国高速公路总里程的4.20%贡献了9.21%的通行费收入，为全国其他城市交通发展水平的标杆。2021 年高速公路单公里通行费收入分别高达1080.18万元、849.35万元、和817.77万元，但受路网容量、人口规模、交通管制以及其它交通方式分流影响，区域通行费收入增长水平相对较低，部分年份可能出现负增长。

第2 档（600 ～800 万元）：包括江苏、广东和天津3 地。区域均位于我国东部地区，地理位置优越，经济活力强，人口密度高。2021 年高速公路单公里通行费收入分别高达784.73 万元、716.66 万元和658.88 万元，整体以全国高速公路总里程的10.36%贡献了19.60%的通行费收入。

第3 档（400 ～600 万元）：包括安徽、河南、山东、河北、陕西、重庆和四川7 省区。区域主要位于我国中东部地区，经济发展平均水平弱于前者，但整体具有一定的人口基数优势，整体以全国高速公路总里程的28.19%贡献了32.84%的通行费收入。

第4 档（200 ～400 万元）：包括山西、江西、湖北、福建、湖南、辽宁、贵州、广西、云南和新疆10 省区。区域主要位于我国中西部山岭重丘区，经济总量相对较低，人口密度低，整体以全国高速公路总里程的41.13%贡献了32.96%的通行费收入。

第5 档（200 万元及以下）：主要包括甘肃、内蒙古、宁夏、吉林、黑龙江和青海6 省区。该区域主要位于我国东北地区及西北地区，经济相对欠发达，区域公路网里程占全国的16.12%，通行费收入仅贡献全国总量的5.39%。其中，黑龙江、青海两地通行费收入平均水平低于100 万元/公里，常年处于全国末位。

2.收支缺口

虽然各地区间高速公路平均收费水平存在较大差异，但在收支缺口方面却有较大共性，即除个别地区外，大多数省份均面临较大程度资金缺口。从近5 年平均数据来看，仅上海市一地高速公路收支有所盈余；新疆、安徽两地高速公路收支基本平衡；其余省份平均年度支出均存在30%以上的高额缺口，尤其是甘肃、吉林、青海、云南，年度资金缺口高达支出的65%～75%，处于严重失衡状态。如图3。

图3 各省（区市）2018-2021 年高速公路平均收入支出比

由此可见，高速公路整体收支状态与经济地理位置、通行费收入水平并不严格直接等同。如新疆、宁夏高速公路通行费收入水平常年位居全国末位，但前者可实现盈利，后者却存在一定缺口；北京高速公路收入水平居全国前列，却出现收支平衡的极端状态。出现上述现象主要受多种因素共同影响，根据影响因素比重，大致可分为以下四种类型：

（1）成熟路网主导型。该类型以上海市为代表，自2013 年以来高速公路收费里程一直保持在654.7 公里，近10 年来通车里程年均增长率尚不足1%。由于高速成网时间较早，投资造价相对较低，2019 年平均单公里债务余额仅有2517.67 万元，仅为北京的31.55%，高通行费收入优势使其还本付息压力较小。

（2）国家政策主导型。该类型以新疆为代表，过去“十三五”期间，西部地区国家高速公路网建设给予静态总投资的30%车购税资金补贴、新疆南疆四地州给予项目建安费的70%补贴，新疆其它地区给予项目建安费的50%补贴。虽然新疆通行费收入水平较低，但由于国高网里程占比较高，2019年平均单公里债务规模也为全国最低，仅有1358.69 万元，还本付息支付较低的优势使高速公路整体运营有所盈利。

（3）投资造价主导型。全国大部分城市皆属于此类型，以北京和贵州为例，前者高速公路通行费收入虽然有一定保障，但由于区域征地拆迁费极高，使得整体投资成本大幅增加；而后者虽然征地拆迁费相对较低，但由于地处云贵高原山岭重丘区，建筑安装费用高，年度还本付息压力巨大，导致收支缺口失衡。

（4）地理位置主导型。该类型以甘肃、宁夏、内蒙古、黑龙江、吉林、青海为代表，这些省份多地处西北或东北边陲，经济不活跃，人口总量少，出行活力偏弱，极低的通行费收入仅能覆盖日常运营管理成本支出，而项目投资基本无法收回。

（三）分道路情况

1.运营收入

根据对2021 年全国约13 万公里高速公路分道路通行费收入样本数据的分析来看，各省区市具有较大相似性。即以省会城市为中心的环路及放射线道路通行费收入最高，重要的出省通道、省内主要城市联系通道次之，联络线、支线、断头路相对较差。但在数量级上，不同地区高速公路存在显著差别。见表1。

表1 重庆市2021 年主要高速通行费收入情况

以重庆市为例，近年来平均单公里收入位居全国第10 ～12 位左右[7]。其绕城高速西段除疏解中心城区对外转换交通外，还承接成都方向其它放射性通道交通，从而所产生的通行费收入最高；成渝高速、渝蓉高速、渝遂高速是成渝双城经济圈间主要联系通道），渝黔高速、渝邻高速、渝涪高速、渝湘高速等是重庆市中心城区联系其它省份与相关卫星城的主要通道，单公里通行费收入水平位居重庆市前列；剩余其它高速平均多在100 ～300 万元这一水平，甚至部分高速常年在100 万元以下。见表2。

表2重庆市2019 年高速公路平均单公里收入区间分布情况

2.收支缺口

从各地路网建设时序上来看，基本遵从“先中心后局部，先干线后支线”的扩张规律，因此建成时间较早、投资造价较低的省会环线、放射线及干线高速公路净现金流早已回正，年度已实现盈利。如中铁建运营的渝遂高速2019 年实现营业收入约7.03 亿元（其中通行费收入约6.6 亿元），当年营业总成本3.94 亿元，计提资产减值后，主营业务实现3.05 亿元利润[8]。

近年来新实施的支线、联络线等非干线高速公路项目基本无盈利可能。以单公里造价在1.5 亿元的高速公路为例，扣除资本金出资后其年度利息、日常养护管理支出约600 万元，本金偿还约400 万元，年度合计支出高达1000 万元，而重庆市目前仅有渝湘高速界水段通行费收入在1000 万元以上，故多数需要短期借款来维持项目生存能力。

需要注意的是，此处主要站在社会投资人视角说明经营性高速公路的收支缺口及盈利情况，并不专门针对收费还贷公路。其原因在于：收费还贷公路主要以偿还建设债务本息为目的，并不单纯追求利润，故大多数费还贷公路实行“统贷统还”政策，理论上单条高速收费期在区域其他收费还贷高速债务未清偿之前可无限延长。由此可见，收费还贷省份都明确规定，收费还贷公路不考虑建设投资折旧费用。实际中，收费还贷和经营性高速公路在会计处理上有着显著差异，两者在测算口径及管理体制上也是不统一的。现实中，社会投资人无法参与收费还贷性高速的投资建设，但在社会投资人视角下，由于其融资方式、管理体制、运营模式等相对固定，故收费还贷性高速公路和经营性高速公路的收入水平均可作为拟建项目盈利状况的重要参考。

二、投资风险分析

综合前述章节内容来看，高速公路涉及面广，其风险并非呈现单一形式，而是多领域多方面，一般情况下主要有项目建设成本、融资模式、国家政策等。

（一）建设成本

建设成本的不断增加是造成高速公路投资风险攀升的首要因素。2013 ～2021 年间，全国高速公路平均单公里造价已由的4886.98 万元/公里增长至7516.71 万元/公里，年均增幅达5.53%，而同期通行费收入增长率仅有1.99%。在投资造价快速攀升以及日常收入停滞不前的影响下，造成运营期内还本付息压力较大，加剧了高速公路投资风险。

以四川省实施的天眉乐高速为例，其主线单公里造价高达3.24 亿元，即便扣除施工利润，通车后年度单公里利息支出可能高达1000 万元，与其平行的成乐高速单公里通行费收入仅577.35 万元，综合考虑运营管理、贷款还本等因素后，基本无法实现财务盈利，甚至实现资金平衡也存在较大困难。

由此可见，近年来建设项目的高造价进一步削弱通行费收入对新增投资的支撑能力，新增的高速公路项目短期内基本无实现盈利可能。对于新建省会放射性高速公路，虽然其通行费收入有一定保障，但由于城镇化的不断扩张，征地拆迁费及施工材料费日渐攀升，仍然可能有入不敷出的现象出现。

（二）投融资模式

根据实践经验，目前高速公路领域较为流行的投融资模式主要有PPP 模式、“交通+”模式、股权换施工模式以及REITs 模式等。

1.PPP 模式。2023 年11 月3 日，《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》[9]正式对外公布。与先前PPP 政策相比，项目付费模式由原先的“政府付费、使用者付费和可行性缺口补助”三种模式转变为“使用者付费”这一种模式，具体应全部采取特许经营模式，并根据项目实际情况，合理采用建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等实施方式。该模式将是未来一段时间内高速公路投资建设项目的主要模式，在单纯使用者付费回报机制前提下，还本付息及实现合理回报完全依赖项目未来的运营情况。按照中国中铁关于高速公路投资财务评价指标，通常要求运营期内通行费收入约为净投资（总投资减施工利润）的2.5 ～3.0 倍。在高速公路投资造价逐渐攀升背景下，一般高速公路项目的运营收入基本无法满足要求。

2.股权换施工任务模式。地方交通投资平台多不愿放弃本行政区内高速公路运营的主导地位，但受资本金出资压力，一般将高速公路划分为若干个标段，每个标段由一家社会投资人负责施工，但要按照一定比例支付资本金。该模式下风险主要有两点：一是该模式社会投资人通常不参与运营，即“花钱买施工任务，一定期限后实现出资原值退出”，若施工利润能够覆盖资本金出资，且盈余额高于资本金出资退还期所产生的时间价值，则项目实现盈利，否则即为亏损；二是通常项目运营期内面临较大资金缺口，若参与运营，则小股权也面临较大亏损。从模式整体来看，地方平台公司允诺社会投资人承揽施工任务可能存在违反《招投标法》的情况，现实情况中意见不一，争议较大。

3.“交通+”模式。该模式主要指不同类别项目间捆绑建设模式，该模式主要特征在于基础设施项目本身无现金流或者现金流较少，无法满足支出收益需要。国内正积极探索旅游资源、土地开发、文旅康养、市政停车场、光伏、风电等资源反哺基础设施建设的资源补偿模式。如广东某地推介的高速公路项目现金流较差，运营期缺口高达60亿元，地方政府拟通过经营性矿产资源搭配补偿缺口模式，部分社会投资人提出了捆绑风电指标模式。该模式当前存在的主要问题在于项目风险点由高速公路领域扩张至相关行业，一旦被捆绑项目出现问题将会直接导致高速公路项目难以实施。

4.REITs 模式[10]。REITs 模式主要面向存量项目，旨在盘活存量资产，促进存量资产流动。根据国家发改委规定，基础设施REITs 净回收资金应主要用于在建项目、前期工作成熟的新项目（含新建项目、改扩建项目），并不局限于原发行领域[11]。对高速公路而言，鉴于REITs 项目对运营时间和盈利能力有一定要求，故发行主体范围大大缩减，一般以地方交通投资平台为主，高速通车时间较早的个别企业也有一定涉及。其中，地方交通集团业务范围相对单一，回收后的资金用至新建高速投资的可能性较大。然而，各地交通投资平台能够实施的项目多为核心资产（如京港澳高速湖南段约占湖南省高速公路网总里程的7.12%，通行费收入贡献度高达21.2%），项目对于自身日常经营净现金流有较大程度支撑，一旦对外发行，将不可避免削弱自身的持续经营能力，故实践中地方交通投资平台对该模式的积极性不高。而拥有良好高速资产的个别社会企业业务范围较广，回收的资金多用于投资回报率较高的非高速公路领域，由此导致该模式并不能有效扩展高速公路投融资方式。

（三）国家政策

分为收入方面政策和支出方面政策，其中影响收入方面的主要有ETC 优惠、绿通车减免、差异化收费等，影响支出方面的政策主要为国家基准融资成本、智能化装备要求等。

前者主要对高速公路营业收入的现金流产生削减作用，虽然2019 年《收费公路管理条例》（修订送审稿）[12]中明确“基于公路利益需要，实施通行费减免、降低收费标准等政策给经营管理者造成损失的可通过延长经营期、给予财政补助等方式予以补偿”，但该送审稿尚不具备法律效力，目前还无法实施，未来收费政策导向有待明确。后者主要是对高速公路营业支出的现金流产生扩张作用，以贷款定价为例，目前我国较为流行的是多采用基准加点模式，短时期内我国贷款基准将呈下行趋势，但随着经济逐渐好转，基准LPR 也存在上浮可能，从而增加财务负担。

三、结论与建议

综合来看，我国高速公路建设的快速发展对国民经济社会发展起到了重要推动作用，但也不可避免遗留了较多问题，特别是较大的资金收支缺口将进一步限制新时期我国高速公路网的持续扩张。鉴于高速公路具有一定的公益性特征，为推动交通强国建设，建议如下：

（一）合理控制投资造价，做好方案优化工作。高速公路投资造价是影响项目收支平衡的首要因素，工程实施过程中应开展工程优化工作，最大程度减少投资；行政管理部门应改进项目审查审批制度，在保证设计方案安全、科学的前提下允许合理变更，吸引社会主体积极参与项目投资。

（二）探索“交通+”建设模式。通过搭配其他施工总承包任务或者能够赚取利润的项目缓解财务压力，以“新能源+高速”为例，双碳政策的实施催生了新能源基建的巨大需求，特别是随着光伏组件、风机设备价格逐渐下行，新能源存在较大的利润空间。因此，对于有一定缺口的高速项目，地方政府可搭配相应的风电或光伏建设指标，通过售电利润反哺基建需求。

（三）拓展融资渠道，降低融资成本。还本付息支付一般占高速公路年度支出的80%以上，建议政府层面在用好现行融资渠道的基础上，推行多元化的低息融资方式，如地方可设立优惠基金专用于高速公路发展，减少高速公路年度财务支出。

（四）有序推进高速公建设，避免盲目扩张。对于具有重大意义的且有财务缺口的项目，可综合考虑多种手段，如资本金注入+资源补贴+EPC 总承包等，而短期内经济社会意义不明显或财务缺口过大的项目应暂缓实施，条件成熟后再进一步推进建设。