盘活城市公园资产 助力提升城市品质

张新民 刁桂真

公园绿地是城市居民高质量生活的重要组成部分。2021年，我国城市公园绿地面积达到83.57万公顷，人均公园绿地面积14.87平方米，形成规模庞大的城市公园资产，但其价值亟待挖掘。部分国内外城市注重城市公园改造、与周边联动发展，取得不少成功经验，对我国城市盘活公园资产具有一定借鉴意义。建议引入市场化运营机制，梳理并盘活存量公园资产，助力城市品质提升，打造宜居城市典范。

一、我国城市公园绿地面积快速增长，已经形成了庞大的规模资产

（一）城市公园绿地面积快速增长

我国城市公园绿地面积从2001年的16.3万公顷增加到2021年的83.57万公顷，增长了4.13倍。人均公园绿地面积从2001年的4.56平方米增长到2021年的14.87平方米，增长了2.26倍。城市人均公园绿地面积占人均建设用地的比重从2001年的6.74%提高到2021年的12.87%（见图1）。公园绿地是城市建设的重要内容，满足了城市居民的绿色生态需求。

（二）城市公园绿地建设形成庞大规模资产

住房和城乡建设部数据显示，2001—2021年，我国园林绿化固定资产投资累计达2.42万亿元，园林绿化固定资产投资占城市市政公用设施固定资产投资比重总体上呈现先增后减趋势，2012年最高达到11.76%，到2021年下降到7.01%（见图2）。2011年以来，每年在园林绿化领域的固定投资保持在1500亿元左右，已经累积形成了规模庞大的城市公共资产。

二、城市公园资产价值并未充分释放，盘活资产价值存在堵点难点

（一）对城市公园资产价值的认识不到位

一是城市发展进入转型阶段，但对城市公园资产的认识没有适时调整。当前我国城市已从外延扩张发展到内涵挖潜为主的阶段，需要通过盘活城市存量资产，激发城市活力。城市公园作为一种重要的城市存量资产，运营思路相对单一，大多还停留在利用公园建设提升土地价值、进行城市开发的阶段，公园资产价值并未充分被认识。二是对城市公园资产价值存在的潜力认识不足。2022年5月，国办印发的《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提出，“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。2022年12月，国家发展改革委推出盘活存量扩大有效投资典型案例，溫州体育休闲公园改造项目入选。大多数城市政府仍未从增加有效投资、扩大消费的角度，认识到城市公园的投资挖潜空间。

（二）城市公园规划建设及配套相对滞后

一是与城市功能衔接不够。原有城市公园规划建设偏重于景观、生态和休闲功能，大多缺少对经济功能、文化功能、教育功能、共享功能等方面的有效衔接，导致城市公园与周边居住、办公空间的通达性不够，城市不同功能空间难以融合，特别是商务办公区域的各类公园对城市商务功能的服务不够。二是生活设施配套不足。近年来兴起的城市体育公园，虽然增加了体育设施，但并未考虑到居民运动之外的休闲、餐饮等其他需求，设施配置不足，功能发挥不够，如出现停车场不够、空间浪费、功能单一等问题。

（三）现有管理运营缺少多元化的资金渠道

一是投入大收入少。城市公园需要在绿化管养、物业管理、设施维护修缮、节日活动等方面持续投入，全国公园绿地年养护费用在3—15元/平方米不等，一线城市一个上千亩的公园，一年财政投入就需上千万元。普通县级城市每年在公园绿化领域的维护费用也在数百万元到数千万元不等，最多者达亿元。而大多城市公园作为公共产品免费或者只需支付少量的门票提供给市民使用，收入远不足以平衡日常运营维护支出。二是过度依赖财政拨款，融资渠道单一。城市公园的运营维护已经成为城市运营投入的一部分，并呈现逐年增加的趋势，在当前政府财政收入下滑明显、负担不断加重的背景下，如果不能形成稳定收益机制，城市公园运营势必成为政府负担。当前不少城市公园融资渠道单一，未能借用社会资本力量进行开发运营，导致一些设计优秀的公园景观最终被闲置或荒废，造成巨大的财政和资源浪费。

（四）管理运营机制相对滞后

一是政府主导模式，市场化运营不足。目前我国城市公园管理和运营大多集中在政府部门中，基本上是“自上而下、政府主导”的公园建设管理模式，对社会和企业等主动参与建设及运营的引导不足，第三方运营市场发育滞后。近年来，社会对城市公园进行市场化运营的呼声愈发高涨，但在实际运营操作中，城市公园作为公共产品所具备的公共属性与商业特许经营所产生的排他性之间的矛盾是亟待解决的一个重要难题。二是对城市公园限制太多，制约了各种活动的开展。我国城市公园对建设用地配比有较严格的限制，比如，露营活动必须在有铺装的建设用地上开展，导致很多城市公园缺乏建设用地，很难合规进行户外经营活动。而且由于地方政府的运营资源有限，缺少细分领域的专业化运营管理经验，导致部分公园无法满足居民全龄段、多元化内容的需求。

三、国内外部分城市盘活城市公园资产成效显著

（一）城市公园修复注入新活力

处于美国纽约曼哈顿中心区域的布莱恩特公园（Bryant Park），曾因可达性差、杂草丛生、阴暗、不安全，在20世纪六七十年代一度成为瘾君子和流浪者的“家园”。20世纪80年代起，政府对其进行了更新改造。一是增加可达性和安全性的设计。拆除铁围栏和灌木丛，改用高大的乔木，使得行人视线可以直接进入公园，公园里的人们也可以看到街道上的交通情况，大大降低了犯罪率。二是改造具有“社会温度”。改造中最引人注目的是增加了2000把可自由移动的椅子，为即兴创作提供了方便，来此休息的人员和游客络绎不绝。每年举办文化、体育、科创、教育等活动上千场，吸引上千万游客参观，被称为“全世界最繁忙”的公园。温州市体育休闲公园改造项目，采取上下分层供地模式办理土地证，对原地面污水处理厂就近搬迁，新建半地埋、全封闭式污水处理厂，用地由原来的287亩下降至95亩，节约近三分之二；将污水处理厂“屋顶”规划成公园绿地，建成了室内气膜滑雪场、室外足球基地、体育配套工程等组成的体育休闲公园，有力改善周边环境，带动了片区整体开发。

（二）拓展功能构建城市特色商业体系

一是系统谋划运营。新加坡根据片区特征和不同公园主题进行特色化商业运营，建设目标从“好看”转向“好用”。比如，在滨海湾周边的公园内布置滨海酒吧街，在社区周边的公园内嵌入社区商业网络，在新加坡植物园内展示本地大型食品企业开发的文创产品等。二是公园与社区居民共建共营谋划商业发展。日本东京南池袋公园采取社区居民共同参与优选经营项目与经营主体的办法，居民可以举办婚礼、社区市集、品尝特色餐饮等活动，公园运营收益可以有效覆盖公园设计、建设和后续运营所产生的开销。

（三）依托市场化运营构建城市公园可持续发展机制

一是公私合营模式。纽约布莱恩特公园采取公私合作机制，将公园的经营管理交由一家非营利性私人企业布莱恩特公园改造公司（BPC）进行经营，纽约市公园局（NYC Parks）作为资产所有方和行政管理方对其进行监督与考核。运营方根据周边区域发展需求对公园进行改造，每年运营方收入约2000万美元，除去公园日常运维支出外还有一定盈余。二是政策支持的私营主体参与模式。2017年日本出台《都市公园法》修正案，正式推出Park-PFI（Private Finance Initiative）制度。相比PPP等模式，Park-PFI将私营主体对公园的管理周期从10年延长到了20年；对公园的建筑覆盖率，从以前“严格保证开敞空间”的2%放宽到最高12%，新增建筑可以用于建设商业、运动、休憩、游乐等盈利性设施；允许私营主体按需设置自行车停车场、广告牌等便利性设施。该模式让私营主体能从中盈利，政府则从中实现“财政减负”。三井不动产在名古屋市久屋大通公园，打造了集结众多人气品牌的新商场“RAYARD Hisaya-odori Park”，引入35家零售、餐饮、服务等店铺。三井不动产的“公园+商业”成功模式，是目前日本规模最大、商业化改造属性最强的Park-PFI项目。

四、借鉴国际经验盘活我国城市公园资产的有关建议

（一）系统谋划提升城市公园的资产价值

坚持以人为本的理念，城市公园首先应服务好居民与游客，还要与周边的城市功能相融合。保证城市公园的公益性属性不变，各类服务供给要对全体居民开放，不能做成针对特定人群的私人会所，同时投资项目应具有合理的回报和可持续性。保证城市充足的绿色空间，在此基础上进行统筹谋划设计。

（二）探索推进城市公园更新改造

推进城市公园绿地开放共享，在公园草坪、林下空间以及空闲地等区域划定开放共享区域，完善配套服务设施，更好满足人民群众搭建帐篷、运动健身、休闲游憩等亲近自然的户外活动需求。结合城市更新，经过控规调整论证，对区域进行统筹规划，按照点状用地模式嵌入部分商业用地，支持城市公园提供更加丰富多元的商业服务。强化城市公园的文化、教育、体育、休闲、餐饮、夜市、表演、婚庆等多元功能，推动各功能间的消费跨界融合，积极拓展沉浸式、体验式、互动式消费新场景。突出特色主题塑造和特定服务内容，推动相关市场化运营服务。

（三）拓宽盘活城市公园投融资渠道

鼓勵城市公园采用PPP模式盘活存量资产，提升运营效率和服务水平。鼓励社会资本方通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式，有效盘活存量资产，地方政府可采取适当方式予以奖励。将城市公园市场化运营纳入盘活存量资产政策范畴，并将形成稳定现金流的城市公园资产纳入基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）支持领域。

（四）创新城市公园管理和运营机制

鼓励公园管理机构依法引入社会资本投资、建设、运营公园内配套服务项目，规范城市公园配套服务项目和主体的准入条件、实施程序以及监管要求。建立公园管理者、第三方运营机构、公园周边经营者及当地居民等多方协调机制。引入社会公众参与公园的规划设计、管理、运营的决策，实现“自上而下”与“自下而上”管理的有机结合。积极培育第三方运营机构发育，鼓励第三方运营机构为城市公园运营提供活动策划方案，丰富服务业态，增强服务能力。

（张新民，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心城市战略部副主任。刁桂真，山东省济宁市公房管理服务中心高级工程师）