现代化基础设施功能的内涵特征、存在问题及优化对策

曹琳　高国力　许景权

党的二十大报告提出，“优化基础设施布局、结构、功能和系统集成，构建现代化基础设施体系”。优化基础设施的功能正当其时，对提升基础设施运行效能和服务水平，促进基础设施高质量发展意义重大。当前，无论是学术界还是实务界，对基础设施的功能仍然缺乏明确的定义，基础设施的功能发挥也存在明显问题。需要深刻认识把握基础设施功能的内涵特征，进一步弥补各类功能短板、推动功能升级，促使基础设施的功能更加适配需求、合理发挥、高效运作。

一、现代化基础设施功能的内涵特征

（一）现代化基础设施功能的特征表现

为深入认识现代化基础设施功能的概念内涵，本文从细分领域、服务对象、目标导向三个方面切入，分析现代化基础设施功能的特征表现。

1、细分领域

基础设施在交通、能源、水利、信息等领域具有不同的服务属性和专项用途，但基本上具有共性的功能，都是服务经济社会发展与安全。

交通基础设施的主要用途是提供人流物流的集疏运服务，根据《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，交通基础设施应具备加速资源要素流动，促进跨行业融合发展、保障产业链供应链安全、支撑引领区域协调发展、保障国际互联互通等功能。

能源基础设施的主要用途是提供安全稳定的能源供应，根据《“十四五”现代能源体系规划》，能源基础设施应具备保障人民生产生活用能、保障产业链供应链稳定、带动能源产业链发展、保障国家能源安全等功能。

水利基础设施的主要用途是提供水源、控制洪水、防止旱灾、发展水能资源、支持航运、改善环境，根据《“十四五”水安全保障规划》《国家水网建设规划纲要》，水利基础设施的功能主要包括保障经济社会用水、优化水资源配置、防洪减灾、保护水生态系统。

信息基础设施的主要用途是提供网络服务、数据和算力服务，根据《“十四五”国家信息化规划》《“十四五”信息通信行业发展规划》，信息基础设施应具备支撑民生改善、优化要素配置与信息流动、带动数字经济产业、保障网络安全、促进区域协调等功能。

2、服务对象

基础设施改善生存环境，为居民生活提供便利。一是提供基础服务，营造宜居宜业环境。发达通顺的交通、稳定的供电供水、多方面的数字平台等都是生活的必需品，提升生活便利性，提高民众获得感。基础设施降低了日常生活服务成本，刺激多样化消费场景的涌现，改善了生活空间圈层生态，增进民众幸福感。二是助力国家和地区脱贫共富。基础设施的建设能够有效改善低收入人群的生活条件。世界银行研究表明，加强基础设施服务公平性的投资和政策手段往往能帮助减少收入和空间方面的不平等。纵观各发达国家历史，基础设施建设均为其扶持落后地区、补足经济短板的工具之一。

基础设施引导生产要素集聚，为社会生产提供支持。一是提高生产效率，降低交易成本。完备的基础设施能提升各生产参与主体的生产效率从而增加产出，良好的基础设施有利于交易双方获得充足的市场信息，降低交易成本。二是促进要素流动。网络型基础设施作为一种运输通道，能实现各种生产要素在区域间进行流动和转移，促使区域内生产要素实现优质高效配置，优化区域内的生产结构和组织体系。三是牵引关联产业发展，撬动产业变革。首先，基础设施自身就具备“有限竞争”的产业特性。其次，基础设施带动上下游产业发展。最后，基础设施能够撬动产业变革，成为推动战略性高技术发展的新引擎。四是创造就业、扩大内需，激发经济增长动能。基础设施具有较高的乘数效应，能够在关联产业链中创造大量就业岗位，进一步拉动居民收入和消费，在经济需求侧提供强劲引擎。根据水利部相关测算，重大水利工程每投资1000亿元，可带动GDP增长0.15个百分点，新增就业岗位49万个。

基础设施克服自然障碍，为国家和地区有效运转提供保障。一是保障安全。稳定的基礎设施体系有利于抵御地缘政治冲突、极端气候变化、自然灾害破坏带来的用能、用水、用气等安全问题，保障国民经济稳定安全运行。二是支撑重大战略。布局均衡、共建共享的基础设施具有区域公共产品属性，促进城乡要素双向流动，有利于缩小城乡之间、不同层级城市之间和地区之间的发展差距，推动以城市群、都市圈为主要资源要素承载地和增长极的空间形态形成，实现新型城镇化和乡村振兴战略协调互动发展。三是促进国内国际双循环。例如，沿海港航设施体系的完善为东部地区率先融入国际经贸体系奠定了基石，以中欧班列为代表的国际铁路联运通道建设为中西部地区打造内陆开放高地拓展了新空间，国际航空网络、能源进口通道为人员高效流动和国家能源安全提供了重要保障。

3、目标导向

在经济社会发展的不同阶段，基础设施的主导功能都与国家发展目标相适配，现代化基础设施的功能需满足中国式现代化的目标要求，服务高质量发展，推动共同富裕。

一是服务于中国式现代化。人口规模巨大的现代化，要求基础设施进一步增强保障能力，持续提升可获得性，为促进人员流动创造更好条件。全体人民共同富裕的现代化，要求基础设施建设要坚持以人民为中心，更好服务国家重大战略实施，促进城乡协调发展。物质文明和精神文明相协调的现代化，要求基础设施建设软硬结合，既要在实体层面发挥支撑经济发展的重要作用，又要进一步加强创新和研发，成为新技术革命和创新发展的关键领域。人与自然和谐共生的现代化，要求基础设施建设走节约资源、绿色低碳之路。走和平发展道路的现代化，要求基础设施在推进全球基础设施互联互通中发挥枢纽连结作用，为推动共建“一带一路”提供更坚实的支撑。

二是支撑高质量发展。创新发展要求基础设施探索功能创新，推动产业优化升级，以匹配日益增长的多样化、多元化、多维化服务需求。协调发展要求基础设施增强对城乡协调发展、区域平衡发展的服务支撑能力。绿色发展要求保障基础设施全生命周期的绿色安全韧性，有效应对气候变化。开放发展要求基础设施相关产品、技术、服务水平达到国际先进行列，推动区域及国际不同层面的互联互通和国际接轨。共享发展要求基础设施的功能惠及全体人民，进一步满足人民群众不断增长的美好生活需求。

三是保障大变局下的国家安全。当今世界正面临百年未有之大变局，经济安全和国防安全被置于国家战略的优先位置。构建现代化基础设施体系已经成为保障大变局下国家安全的重要依托。2022年4月，中央财经委员会第十一次会议定调加强基础设施建设的重大战略意义，上升至国家发展与国家安全的新高度。

（二）现代化基础设施功能的内涵重点

基于基本概念，梳理提炼细分领域、服务对象、目标导向三个方面的特征表现，现代化基础设施功能的内涵重点可以概括为五个维度，分别是提供基础服务、促进要素流动、引领产业发展、保障国家安全和支撑重大战略。

一是提供基础服务功能。基础设施通过充分发挥其固有用途，提高生产效率，满足人民美好生活需要，保障社会生产生活正常健康发展。

二是促进要素流动功能。网络型基础设施发挥运输通道的作用，通过运输链、物流链、信息链和供应链的组织，压缩资源要素流动的时空距离和位移成本，加速各种生产要素在区域间进行流动和转移，优化和构造经济生态圈。

三是引领产业发展功能。基础设施发挥自身的“有限竞争”产业特性，同时带动上下游产业发展，创造就业并扩大内需，通过促进创新技术的研发与应用，催化相关产业发展产生新动能。

四是保障国家安全功能。基础设施发挥其抵御地缘政治冲突和疫情冲击的能力、应对不断多发的自然灾害和极端气候变化的能力、平抑经济波动的经济增长“压舱石”能力，支撑国民经济稳定安全运行，保障百年未有之大变局时代国家安全。

五是支撑重大战略功能。基础设施建设具有显著的空间和技术溢出效应，在支撑国家重大战略、优化区域经济格局等方面发挥重要作用。互联互通的基础设施也是开放经济体系的重要保障，促进国内国际双循环。

二、现代化基础设施功能发挥现存问题

（一）基础服务功能不精细，难以适应高质量发展需求

一是基础设施质量和配套服务效率有待提升。根据《全球竞争力报告》，我国在道路质量、航空运输服务效率、港口服务效率等方面排名较为靠后，2019年排名分别为第45位、66位、52位。二是重建设轻管养、重硬件轻软件。如水利基础设施存在众多病险水库，影响防洪安全功能发挥；部分已建水利工程年久失修、设备老化；部分农田水利设施缺乏后期管护资金预算，导致功能闲置。三是基础设施全生命周期协同发展水平不高，精细化管理水平有待提升，设施服务供给难以适应多样化、多元化需求。

（二）要素流动功能不高效，网络运行效率亟需提升

一是基础设施网络互联互通不够充分。我国边境地区和跨省交界地区的基础设施互联互通建设相对滞后，短板和瓶颈效应比较突出。二是枢纽通道还不完善。例如，全国大部分综合枢纽场站已建设完成，但不同方向和不同运输方式间客货运输的连续性不足，换乘、转运等服务功能效率不高。三是设施分布不均衡。城乡基础设施互联互通水平不足，如中部地区冷链物流基础设施集中在武汉、郑州，而农村与偏远地区缺乏。

（三）产业带动功能不健全，科技创新能力有待加强

总体创新水平不足，自主品牌意识和自主研发能力较薄弱。一些关键核心技术的开发和应用仍受制于人，在当前复杂的国际环境之下，某些技术的断供就可能引发“卡脖子”，导致整个设施、整条产业链瘫痪。

（四）安全保障功能不完善，应急与韧性能力较弱

一是系统韧性能力亟需加强。例如，部分超大特大城市能源运输、桥梁隧道、防洪排涝等基础设施年代久远、超负荷运行，应对极端天气能力较薄弱，对冲风险并迅速恢复功能的能力不足。二是安全运营水平有待提升。例如，高铁、桥梁隧道、地铁等重大交通基础设施进入20—60年不等的服役中后期，安全运营服务水平与安全保障能力之间不平衡不匹配的矛盾日渐显现，潜在安全风险日益增加。三是应急保障能力不足。一些关键基础设施如供电设施、桥梁隧道、轨道等，缺乏智能化风险检测预警系统。基础设施对重要战略物资存储、调度支撑保障功能也较弱。

（五）战略支撑功能不协调，先导性引领性仍需提高

一是区域经济发展格局转变对基础设施布局建设的精准化和协同化提出新要求，各种基础设施的综合规划布局需进一步提升先导性和科学性。二是基础设施对区域协调发展的支撑能力有待加强。目前基础设施骨干网络尚未完全贯通，基础设施供给仍然存在发展不平衡、供给不充分等问题，我国人均基础设施存量水平仅相当于发达国家的20%—30%。

三、现代化基础设施功能的优化对策

（一）丰富现代化基础设施的基础服务功能

一是抓重点提升城市基础设施“软实力”。积极探索基础设施全生命周期发展模式，着力提升基础设施建设、运营、服务水平，增强基础设施的便利性和智能化，更好发挥基础设施体系的整体效能。二是以满足群众生产、生活对基础设施的个性化、高品质需求为导向，推进基础设施服务功能的特色化发展。例如，提供“一站式”交通出行服务，丰富定制化、个性化、专业化运输服务产品，发展自动驾驶和车路协同等出行服务；应用5G、大数据、人工智能等新技术，推广平台化设计、智能化制造、网络化协同、个性化定制、服务化延伸、数字化管理等信息服务新模式新业态。

（二）提升现代化基础设施的要素流动功能

一是加强联网。构建现代化综合立体交通网、水网、能源网和信息网络。加强出疆入藏、沿海沿边沿江、西部陆海新通道等战略骨干通道建设；科学推进一批重大引调排水工程规划建设，加快构建国家水网主骨架和大动脉；发展特高压输电通道，实现大功率的中、远距离输电，以及实现远距离的电力系统互联，建成联合电力系统；推进5G网络向乡镇和农村覆盖，持续扩大千兆光纤网络覆盖范围，提升 IPv6 端到端贯通能力，构建通达全球的信息基础设施。二是推动补网。提升西部地区铁路覆盖度、干线公路畅通性，增强革命老区、民族地区、边境地区对外通道能力，高质量推进“四好农村路”建设，形成便捷高效的工业品下乡、农产品出村双向渠道。优化完善主干电网布局，加强城市配电网改造升级和局部电网建设，完善农村和边远地区电力基础设施。加快国家重大水资源配置工程与区域重要水资源配置工程的互联互通，推进区域河湖水系连通和引调排水工程建设。增强信息网络基础设施在欠发达地区的普及程度，同步推进发达地区和欠发达地区数字基础设施的迭代升级。三是精准强链。立足产业链供应链稳定畅通，聚焦国家综合立体交通网主骨架关键节点城市，“以点带面、以硬促软”，深入实施国家综合货运枢纽补链强链。加强电力基础设施的安全和智能化水平，推动源网荷储协调互动。加快推进控制性调蓄工程和重点水源工程建设，加强流域水工程的联合调度，提升水资源调控能力。畅通数据资源大循环，推进“东数西算”工程，建设完善全国一体化大数据中心體系，建设数智融合的算力体系。

（三）强化现代化基础设施的产业带动功能

一是推进基础设施数字化、智能化、绿色化升级。加强新一代信息技术、人工智能、云计算、区块链、物联网、大数据等新技术在基础设施领域的推广应用，建设智能调度体系；积极推进基础设施智能化改造和绿色升级，降低设施功耗。二是推动基础设施与产业融合发展。推进交通与邮政快递、现代物流、旅游、装备制造等相关产业融合发展，依托基础设施网络发展平台经济、枢纽经济、通道经济；加强国家水网与现代农业、电力行业、能源产业协同融合；加快信息技术和交通、能源、水利产业融合发展。三是强化核心技术研发和创新突破。加快产学研用协同攻关，解决一批“卡脖子”技术问题，整体提升基础设施产业链供应链韧性和安全水平，如加强储能、氢能等前沿科技攻关，提升能源核心关键技术产品产业化能力。

（四）筑牢现代化基础设施的安全保障功能

一是提升基础设施安全保障能力。加强基础设施安全风险预警、防控机制和能力建设，构建包括监测、预警、响应、控制以及应急恢复等在内的关键信息基础设施安全保护制度体系，提升重要融合基础设施安全保障能力。二是提高基础设施安全水平。建立完善现代化工程建设和运行质量全生命周期安全管理体系，健全基础设施安全生产法规制度和标准规范。强化基础设施预防性养护维护、安全评估，加强长期性能观测，及时消除安全隐患。三是完善基础设施应急保障体系。建立健全多部门联动、多方式协同、多主体参与的基础设施应急管理协调机制。构建应急保障大数据中心，推动信息互联共享。加强重要通道应急装备、应急通信、物资储运、防灾防疫、污染应急处置等配套设施建设，提高基础设施快速修复能力和应对突发事件能力。着力提升基础设施“平急两用”功能，如道路、隧道、桥梁等交通设施的平时与应急使用转换功能、能源设施日常和应急能源供应功能、通信网络的备份功能等。

（五）夯实现代化基础设施的战略支撑功能

一是增强对国家重大战略的支撑引领功能。围绕京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等重大国家战略，找准重点领域，加快相关基础设施的布局建设。二是强化对区域协调的优化促进功能。以城市群、都市圈为重点，加强互联互通和一体衔接，推进一批国际枢纽机场、国家物流枢纽基地、大型综合客运枢纽、综合水利枢纽、能源储备基地建设，推动形成若干重要的贸易走廊、产业轴带和经济中心。三是提升对国内国际双循环的支撑保障功能。建立城乡间基础设施一体化管控平台，实现城乡间供电、供水、交通、垃圾处理等一體化建设，进一步提升城乡间生产要素及各类资源的配置效率。加强国际设施联通，有组织有重点地优化布局和联动开发，促进基础设施规划设计、施工建造、投融资及相关技术研发、装备制造等高质量、标准化、成体系地“走出去”。

〔本文系国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心2023年度重点课题“构建现代化基础设施体系战略研究”（编号：2023A01）的研究成果〕

（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）