新型农村集体经济发展趋势特征、主要问题和对策建议

周振

农村集体经济是社会主义公有制经济的重要体现，是实现共同富裕的坚实基础。党的二十大报告提出，巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。近年来，我国新型农村集体经济呈现资产规模扩张、经营收入上升、实现形式多元等良好发展形势，但仍要看到我国新型农村集体经济总体薄弱，存在法人地位落实不畅、内生发展动力和能力不足、产业资源不足、发展机制单一、部分负债规模较大、监督管理机制不健全，亟需系统施策。

一、新型农村集体经济的发展特征和主要形势

（一）从组织特征看，相较传统农村集体经济，新型农村集体经济有“三个新”

产权结构上，传统农村集体经济为单一的集体所有，新型农村集体经济产权结构以集体所有制为主、吸收多种所有制股份，成员个体产权份额明晰。成员构成上，传统农村集体经济成员结构具有社区封闭性，新型农村集体经济可建立开放式成员结构。治理机制上，传统农村集体经济“政经合一”，即村集体行政组织和经济组织高度合一，新型农村集体经济所有权与经营权可适度分离。

（二）从数量规模看，当前全国农村集体经济组织超50万个、确认成员9亿多人

党的十八大以来，先后组织开展了5批农村集体产权制度改革试点，推动村集体成立农村经济股份合作社，较好促进了新型农村集体经济发展。截至2021年底，全国村级集体经济组织数量54.7万个，超90%的村级集体经济组织在农业农村部门完成登记赋码发证，绝大多数村庄发展集体经济有了组织载体。农村集体经济组织成员确认工作基本完成，共计确认成员9.2亿人。

（三）从实现形式看，涌现出资产租赁、产业发展、村企联营等多种发展路径

近年来，各地积极探索新型农村集体经济实现形式，探索出了资产租赁、产业发展、村企联营、资源开发、生产服务、土地股份合作、资本运营等典型实现形式。如，广西梧州市龙新村新建、改扩建11个物业项目，吸引外来企业投资，发展物业经济，村集体物业年租金收入达600万元以上。浙江奉化区黄贤村依托村内3公里游步道、3亩集体经营性建设用地等，与企业联合创办旅游开发公司，找到了村企联营发展集体经济的“金钥匙”。

（四）从经营效益看，全国农村集体经济组织总资产超8万亿元、总收入6700亿元

2022年底，全国农村集体经济总资产突破8万亿元，总收入达到6711亿元，是2012年的1.87倍。“空壳村”基本清零，2022年农村集体经济组织分红520亿元，人均分红60元，是2012年4倍多。

二、存在的主要问题

在取得成效的同时，还应看到农村集体经济发展总体较薄弱，截至2022年底，全国经营性收入低于5万元的薄弱村占比近40%，还存在制约新型农村集体经济发展的不利因素。

（一）集体经济组织法人地位落实不畅

《民法典》赋予农村集体经济组织特别法人地位，但应有的权利义务、治理体制、运营机制等并没有明确，农村集体经济组织许多功能难以发挥。一是行使“三资”权能被虚置。农村集体资金、资产、资源等“三资”记在村民委员会等职能主体名下，“三资”转移到农村集体经济组织名下需缴纳较高产权转移交易税费，农村集体经济组织只能以代行职能主体名义从事生产经营活动，并不拥有完整的“三资”行使权能。二是税收优惠政策难以落实。国家税务总局赋予农村集体经济组织特别法人免征印花税、契税等优惠政策，由于特别法人被市场接受还需时间，部分地区操作中仍是参照公司法人课税。三是限制村企深度合作。特别法人地位属性规定，集体土地不能作为农村集体经济组织无限责任财产，当农村集体经济组织和企业开展股份制合作出现亏损特别是面临资产处置时，只能以集体土地以外的资产承担责任，导致不少企业只愿租赁农村集体经济组织资源资产，不愿接受土地资源入股。

（二）内部发展动力、能力不足和外来人才难以入籍

一是村干部思想认识有误区。部分村干部思想因循守旧，长期依赖上级资金、项目发展村级集体经济，缺乏主观能动性。二是村干部市场运营管理能力不足。农村集体经济组织负责人大多由村“两委”班子成员兼任，年龄普遍偏大，加上承担着不少村级行政事务，发展集体经济的能力和精力不够。三是外部人才难加入。农村集体经济组织成员认定范围过窄，大部分外来人员难以成为成员，无法享有集体收益分配权，农村集体经济组织经营管理人才市场化配置难以有效实现。

（三）支撑集体经济发展的资源不足

一方面，集体可使用资源资产较少。由于过去村集体资产分得彻底、统得不够，多数村集体经营性资产数量少。即便有集体经营性建设用地的，能直接入市的也不多。另一方面，闲置土地难以成为集体经济发展资源来源。集体资产退出机制不健全，集体经营性建设用地入市试点范围较窄，闲置宅基地、废弃集体公益性建设用地转为集体经营性建设用地入市相关政策落实不畅，集体经济组织难以使用这些资源发展产业。

（四）集体经济发展机制单一、可持续性差

一方面，收入来源单一。新型农村集体经济发展路径不宽，多是土地发包、场地租赁、政府补助、光伏发电等，真正发展产业的少，政策依赖性较强。据农业农村部统计，2021年在全国村集体经济总收入中，政府补助收入占比达24.2%，部分省份甚至高达40%。在经营性收入中，大部分来自土地增值和物业出租，如浙江集体经济收入“50强”村中，有88%的村主要靠物业收租。另一方面，可持续性差。由于村级范围较小，部分地区集体经济没有融入县域产业体系，产业难以上规模，扩大再生产能力偏低。从全国来看，2021年村集体经营性支出仅占总支出的22.3%，而扩大再生产支出仅占经营性支出的16.7%。

（五）部分集体经济组织负债规模较大

大部分地区在乡村基础设施建设中，要求村级配套部分建设资金，以及负责运行维护，叠加村集体经营性负债，目前村集体负债规模较大。从总量看，据农业农村部统计，2021年全国村级集体经济组织负债总额2.36万亿元，村级平均负债规模达432萬元。从结构看，非经营性负债占比高，2021年全国村级集体经济组织非经营性负债占比高达81%，表明村级集体经济组织债务偿还能力还较低。

（六）集体“三资”监督管理机制不健全

一方面，农村集体资产监管薄弱。多数集体经济组织负责人由党务、村务负责人“一肩挑”，以成员代表大会、理事会和监事会为基础的治理机制流于形式，难以对集体资产发挥应有监管作用；同时，乡镇农经机构经撤销或合并改革后人力物力弱化，对集体资产的监管职能难以落实到位。从多地纪委监委通报的乡村振兴领域典型腐败案例来看，涉农村集体资产腐败已成为农村基层干部腐败的重点领域，以无偿占有、低价转让、虚报收支等方式侵占集体资产的违法案件屡见不鲜。另一方面，集体资产风险防范问责机制不完善。非人为因素导致的集体资产流失问题，如何判定、怎么问责等管理办法还不清晰，导致不少农村集体经济组织管理人员怕担风险，存在“多一事不如少一事”“宁肯不作为”的消极态度。

三、对策建议

（一）提倡以合作经营、混合经营等方式运营集体资产

为缓解特别法人地位对农村集体经济市场化运营的限制，宜借鉴国有企业改革经验，引导农村集体经济组织创新运营管理方式，作为出资人主要负责管资产、管资本，而不是直接管经营。一是在明晰集体资产股权和完善集体内部治理的前提下，支持集体经济组织通过入股、托管、租赁、合营等多种方式，利用集体资产与其他经营主体开展合作。二是支持有条件的集体经济组织以独立、合作、入股等形式设立公司法人，联合外部企业开展混合经营、发展混合所有制经济，协同发挥集体经营和家庭经营、合作经营、企业经营各自优势。三是借鉴浙江强村公司发展经验，支持多个集体经济组织通过入股联合、项目开发、委托经营、合資合作等多种方式实现联合发展，支持有条件的地区建立联合发展平台公司，统筹配置辖区内优质资源要素，形成的产权及收益明晰到各集体经济组织。

（二）探索建立开放式成员认定管理机制

一是在农村集体经济组织法立法层面，允许农村集体经济组织探索建立外来人才加入机制，形成成熟经验后加快推广。二是探索农民集体收益分配权有偿退出、有偿转让等试点，允许向外来人员转让，在产权结构事实上促进农村集体经济组织建立开放式成员结构。

（三）加大村级带头人选育力度

一是依托乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目、农村实用人才带头人培训计划、“耕耘者”振兴计划等，以村级带头人为培训重点，突出规范建设、品牌创建、市场营销、风险防控、联合合作等内容。二是激发返乡创业者的归属感和荣誉感，鼓励引导企业家回乡担任农村集体经济组织带头人。三是推行带头人薪酬与集体经济绩效挂钩机制，探索实行适当形式的股权激励机制，拓宽晋升转编渠道，形成人才向农村基层一线流动的用人导向。

（四）推动集体经济产业嵌入县域经济

一是适度引导农村集体经济组织围绕县域主要产业，开展订单生产、加工配套、运输服务、劳务经济等。二是支持集体经济组织与国有企业、县域龙头企业等围绕县域主导产业开展多种形式合作，形成全产业链布局。三是引导地理位置偏远、发展条件滞后的村，将集体资产以入股联合、异地共建等方式向县城、中心镇（村）或产业园区等发展条件较好的区域布局。

（五）持续深化农村产权制度改革

一是围绕集体“三资”权属争议、成员身份确认等老大难问题，积极开展试点探索形成可操作性政策措施，并在法律上予以明确。二是深化承包地、宅基地“三权分置”改革，推进农村集体经营性建设用地入市，支持农村集体经济组织盘活农村闲置农房、土地资源，用于集体产业发展。三是探索开展农民集体收益分配权抵押贷款业务，完善集体收益分配权权能。

（六）健全集体“三资”监督管理和风险防范机制

一是完善农村集体资产管理制度，健全监督管理服务机构，健全农村集体资产动态清查机制，确保农村集体资产的增减变动及时纳入村集体账内监管。二是加快提升数字化监管能力，推广浙江数字化监管建议，建立“三资”管理信息化系统，开展“三资”时点监测和重大事项监测，建立定期公开公示机制。三是建立适应市场经济特征的“三资”问责机制，在农村集体经济组织法立法层面，明确对市场因素导致集体资产损失的，减轻或豁免对农村集体经济组织管理人员的问责。

（七）强化新型农村集体经济政策支持

一是对集体资产由村委会划转到集体经济组织的，免征相关税费。二是加强对集体经济发展用地的统筹安排，农民自愿腾退的宅基地优先用于村级公共服务设施建设和乡村产业发展。三是引导金融机构，探索将集体经营性建设用地使用权、资源收益权等纳入抵质押范围，完善集体经济组织评级授信和融资担保机制。

〔本文系国家社会科学基金青年项目“混合经营对农村集体经济发展的作用机理及其政策体系研究”（编号：21CJY060）的阶段性成果〕

（作者单位：国家发展改革委产业所）