常州市国土空间开发布局优化研究

孙超玲

常州市规划设计院 江苏 常州 213000

1 常州市国土空间开发现状问题

据2020年度调查变更数据，常州全市农用地面积约260871公顷，占土地总面积的59.67%，建设用地面积为123262公顷，占土地总面积的28.19%，其他土地面积为53082公顷，占土地总面积的12.14%。

1.1 城乡空间发展不均衡

常州市中心城区对外围地区的辐射带动作用不强，城镇体系空间结构不尽合理。市域城镇发展已形成一定的等级规模序列，但各层次城市规模偏小。全市形成了一个大城市(常州主城区)、两个小城市(金坛、溧阳)、若干建制镇三个等级的城镇体系。市域城镇体系的空间结构不平衡，缺乏中等规模的城市或者新市镇，小城镇的职能不明确，经济结构还不尽合理[1]。

1.2 城市空间结构不清晰

1990年代后期常州提出“重点向北，开发江边”；2002年后武进撤市设区，常州主张“一体两翼”、“南拓北延”的发展导向。2006年，市委、市政府又调整为“三城联动、南北一体、东西协调”的规划布局；“十二五”期间不断强调“东西协调，开发东部；统筹兼顾，城乡一体”的发展导向；2013年又倡导“助推县域经济”、“四个西进”的发展举措，常州城市空间发展方向摇摆不定。目前城市用地扩展蔓延无序，空间结构日趋模糊，功能布局不尽合理。

1.3 建设用地结构不合理

一是工业用地占比较高，市区工业用地占比高达42%，中心城区工业用地占比也达到38%。二是居住用地占比较低，市区居住用地比例仅为21%，中心城区居住用地比例为25%，均达不到国标对居住用地最低比例的要求。三是绿地与广场用地占比较低，市区绿地与广场用地占比均为11%，不满足宜居城市建设的要求。

1.4 空间利用效益不理想

一是工业地均增加值不高。2020年，常州市辖区地均工业增加值约8.9亿元/平方公里，仅为苏州市辖区（12.2亿元/平方公里）的四分之三、深圳（23.7亿元/平方公里）五分之二。二是工业用地平均开发强度不高。常州市工业用地调查结果显示，全市调查范围内共2.3万家工业企业的综合容积率约为0.6，只略高于国家工业用地最低容积率标准，其中76%的企业用地的容积率小于1。

2 国土空间开发利用要求与导向

2.1 贯彻中央新理念新要求

准确把握五大发展理念，落实中央城市工作会议精神，尊重城市发展规律。在空间格局引导上，注重协调发展，统筹规划、整体优化本市区域协同、城乡一体的空间格局；注重绿色展，把保护城市生态环境和保障城市安全放在优先位置，突出底线约束，统筹好生产、生活、生态三大布局，控制城市开发强度，划定永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式扩张。坚持集约发展，树立“精明增长”、“紧凑城市”理念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延式向内涵提升式转变。

2.2 积极融入国家战略格局

主动对接长江经济带、长三角一体化等国家重大发展战略，提升常州区域地位，落实上海大都市圈、南京都市圈、苏锡常一体化、锡常泰城市组群等区域发展要求。提升常州转型发展水平，完善区域性专业化服务功能，增强辐射带动能力，强化与周边城市的协作互动，优化都市区，做强中心城，建设成为连东接西、承南起北的长三角世界级城市群中心城市。

2.3 高质量推进新型城镇化

党的十九大判断我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系。按照常州市委市政府高质量塑造三个明星城市的决策部署，高质量推进新型城镇化建设。

3 优化国土空间开发布局的途径

3.1 完善市域空间结构，优化城镇化发展布局

从区域视角出发，面向轨道上的长三角，打造区域高等级中心和开放网络中的特色节点，构筑“生态优先、网络开放、融入区域”的市域空间布局。充分协调好扬子江城市群、宁杭经济生态带、大运河文化带、环太湖生态文化圈等关系，延续常州历史文脉，融入区域大山大水生态格局，构建“两轴四带、一主两副多点”的市域空间结构如图1所示。

图1 常州市域空间结构示意图

两轴：沪宁发展轴和江浙中轴两个城镇发展轴。

沪宁发展轴包含核心组团、空港、经开区等地区，向西接轨南京，向东对接上海，强化区域开放协作，通过扩散沿线发展势能，实现城市网络化发展。江浙中轴包含核心组团、滨江-新龙、武高新等地区，向北推动跨江融合发展，向南衔接杭州，形成横-纵势能转换枢纽。

四带：长江经济带、京杭大运河文化带、滨湖特色功能带和宁杭生态经济带等4个生态文化带。

长江经济带以生态优先、绿色发展为总基调，推动滨江地区转型；京杭大运河文化带以文化复兴为核心，推动沿线地区品质提升，以线带面，重塑江南新水乡特色；滨湖特色功能带以加强西太湖、长荡湖、太湖、太滆运河及周边地区的生态保护为目标，以金坛副城区、西太湖、武高新等为载体，合理利用滨湖资源，依托生态和文化资源富集地区的独特价值孕育新经济；宁杭生态经济带以溧阳发展极为战略支点，依托自然山水，实现创新发展。

一主：常州主城区

包括核心组团和外围五个组团。核心组团为高速环以内地区，承担城市综合服务职能；五组团为滨江-新龙组团、空港组团、西太湖组团、武高新组团、横林-洛阳组团，培育特色职能，承接核心组团人口和功能疏解。

两副：金坛城区、溧阳城区

金坛作为滨湖特色功能带上的重要节点，形成相对独立的综合服务职能；溧阳是宁杭经济带副中心城市和接轨南京的门户地区。

多节点：特色城镇节点和特色功能节点

加强小城镇的特色化、专业化发展，进一步融入区域功能网络；在保护的前提下，在沿山滨湖地区培育特色功能。重点培育横林镇、郑陆镇、孟河镇、横山桥镇、雪堰镇、湟里镇、薛埠镇、洛阳镇、礼嘉镇、西夏墅镇等一级特色镇；积极发展上兴镇、儒林镇、社渚镇、南渡镇、戴埠镇、天目湖、直溪镇、朱林镇、指前镇、上黄镇、竹箦镇、别桥镇、埭头镇等二级特色镇。

3.2 划定城镇开发边界，优化城市空间布局

坚持节约优先、保护优先，兼顾城镇发展需求。按照“控制底线、明确底图、战略引领、规模平衡”的思路划定城镇开发边界。控制底线要以双评价、生态红线、永久基本农田为基础划定城镇开发边界，优先控制不可开发空间[2]。 明确基底要以现状和相关规划梳理为基础作为城镇开发划定的底图底数。战略引领要结合城市战略空间识别、地方发展诉求和常州市整体格局，明确重点发展空间。规模平衡要结合建设用地指标来核定城镇开发边界规模，统筹优化城镇开发边界布局。最终按照集中集约、形态规整原则对边界进行规整，划定城镇开发边界方案如图2所示。

图2 常州市城镇开发边界示意图

严格实行建设用地总量与强度双控，强化城镇开发边界对开发建设行为的刚性约束作用，同时也要考虑城镇未来发展的不确定性，适当增加布局弹性，科学预留少量比例的留白区。

3.3 划定工业区块线，优化产业空间布局

划定工业区块线，保障产业发展空间，推动低效工业向高效工业升级。遵循“集中连片、保优放次、总量控制”的原则全市区划定工业区块线。严格限制线内工业用地调整为其他用途，尤其是不得调整为居住、商业等经营性用途；鼓励线内工业用地通过综合整治提升园区环境。

3.4 推进城市有机更新，提升人居环境品质

构建“两廊、两圈层”的城市更新空间结构，重点推进大运河-轨道交通2号线更新廊道、南北主轴-轨道交通1号线更新廊道范围内的城市更新，形成高架环线以内全面更新圈层以及外围的机遇性更新圈层两个更新圈层。

划定城市更新片区。按照以1-3平方公里为片区总规模、可更新用地占比片区建设用地面积超过30%以及便于与现行规划管理单元协调等工作原则，面向远期规划管控，划定工业区型片区单元80个，居住区型更新片区32个，公共活动中心区型更新片区16个，混合型更新片区23个如图3所示。

图3 常州市中心城区城市更新片区示意图

4 结语

优化国土空间开发布局需要多措并举、多管齐下，需要规划和政策相结合，需要新建和更新相结合，需要建设和退出相结合[3]。 一是加强国土空间规划研究，加快国土空间规划体系建设。要深入研究城市功能布局、产业空间布局、镇村布局优化等重点空间载体。二是要加强城市更新政策研究，加快城市更新推进。优化城市更新组织机制，适度放宽土地政策，积极创新规划政策，有序推进城市更新工作。三是要加强土地政策创新研究，加快构建绩效导向的空间利用模式，通过政策杠杆引导国土空间开发布局优化。