城市经营理论下对新城建设规划的分析与思考——以舟山临城为例

史茹芸

绍兴文理学院 浙江 绍兴 312000

城市经营自1990年开始逐渐应用于城市规划建设，该理论倡导政府应该利用市场化辅助城市规划治理，转变职能，考虑居民实际需求和以人为本的思想，保留城市个性化文脉因素。如今，越来越多的城市开始改变规划和经营模式，借助市场手段，实现资源的有效利用和达到最优化，还重视居民需求和可持续发展问题。本文以舟山新城临城的规划建设为例，探讨城市经营理念的实践和思考。

1 城市经营理论

1.1 理论概述

在城市发展过程中，城市经营概念的引入旨在提升城市竞争力，城市经营理念为城市规划发展方向、城市布局和基础设施部署等都提供了总体指导。城市经营指以政府为主导，多方主体根据城市定位和城市环境的要求，运用市场化手段，实现城市建设和发展、城市功能的发挥等目标的新理念。城市经营理念为新时代政府进行城市规划与空间治理提供了新思路。

对于城市经营理念的理解，狭义上可以认为是类比企业经营一样将城市资源资本化，广义上则更加侧重对原有城市规划管理方式的替代。城市经营将原先政府统一规划和管理城市的模式向多元主体市场化提供模式转变，更有利于促进人们根本利益的实现和人的全面发展。依据人民需求建设城市，让城市成为人的城市，解放人和发展人，这才是现代城市的存在意义。

1.2 城市经营价值取向

注重实用性和可操作性。在城市规划过程中，更侧重实际问题的解决，以功能为导向，要求城市政府根据城市功能定位，按照城市环境发展要求，运用市场经济手段，对构成城市功能、城市空间的各种城市资源进行市场化的集聚和经营，以实现资源的有效利用和达到最优化。

伦理化和人本意识。城市经营除了要考虑经济效益以外，还必须统筹生态、环境、文化、社会福利等众多方面，确立以人为本的城市发展理念，以公共需要的满足为城市经营目标，体现对城市居民的生活关心。

2 舟山新城的规划背景

2.1 舟山的地理环境和区位

浙江舟山群岛密布，港口分散，以丘陵地形为主，平原面积小，导致该市的城市布局趋于“非聚集性”布局，舟山市的城市规划与大陆城市有所区别，形成大型聚集的整体性城市发展道路有所难度。舟山市作为长三角城市群的组成部分，其自身经济发展相对来说较为落后，在国家和区域发展的大环境下，舟山市需要整合各部分优势资源，适应经济高速发展，为城市规划发展所将面临的问题做准备。舟山市明确了以海洋经济为特色的现代化港口旅游城市的定位，制定了“海洋经济强市”、“海洋文化名城”、“海上花园城市”三张名片，以及“一城三带”的空间结构，以此来推动舟山市的发展，实现经济社会可持续发展。

2.2 城市空间形态变化——“单核”到“多核”

舟山中心城区有临城、普陀、定海三大区，临城是舟山市的新城，承担了部分政治、文化、教育和服务中心职能，有望将其打造成现代化的海岛生态新城。自1987年舟山建市以来，一直作为舟山政治、文化中心的定海城区，老城区的种种矛盾逐渐显现，城区面积小，缺乏公共空间，公共设施布局零散。同时对于定海区和普陀区沈家门城区的距离较远，无法实现互补和资源共享。城市空间形态的演化是指一种空间形态的进化过程，芝加哥学派的同心圆、扇形和多核心理论等都认为城市空间形态的演变总是围绕城市核心作同心、扇形或多核运动[1]。舟山的城市空间形态从最早的定海“单核”模式，后因丘陵地形限制，出现了另一个城市核心——东部的普陀区，即“双核”模式。发展至今又因“双核”之间距离太远，导致城市空间处于零散状态，于是规划建设新城临城的城市“多核”模式。

2.3 临城自身的发展缺陷

舟山临城新区的建设旨在形成局部的高强度和高密度的聚集，形成良好的产业集聚和发挥对外辐射作用。

表1 新城商业特点

对于新城所需功能的培育来说，舟山受地域范围限制和门槛人数问题，中心城市的经济总量总体较小，新城培育中所需的资金和大量的人力和物力需求缺口也是所要面临的问题。

3 新城规划特色及存在问题

为建设新城作为舟山新的政治、文化、教育、服务中心，浙江省省政府先后批准了《舟山市城市总体规划（2000-2020年）》、《浙江舟山群岛新区(城市)总体规划(2012-2030年)》等文件，作为舟山群岛新区的新城城区城市规划编制及实施的基本依据。总体来看，临城城区在规划发展中逐渐凸显以下几点特色。

3.1 特色分析

3.1.1 智慧交通衔接主线

新城的综合交通规划相较定海区和普陀区老城区的道路，除了对道路进行合理分级以外，新城的主干道相对宽阔，交通规划使用了“动态绿波技术”，根据道路车辆行驶速度与各路口的距离，自动设置信号灯，保证绝大多数的车辆在一定条件下遇到的信号灯全是绿灯。在“动态绿波控制”的技术加持下，横跨舟山南部的主干道，成为了一条“快速路”。这条道路长约21公里，途径34个路口，通过红绿灯智能化，减少了居民驾驶过程中遇到红灯停车的次数，保障更多的绿灯通行，提升了当地通行效率和出行体验，从道路交通管理的目标向提升道路通行服务的目标转变，提升城市道路交通智慧化。

3.1.2 逐渐实现同城概念

新城临城的建设给舟山市定海区和普陀区的居民生活带来了极大的改变，新城位于两个老城区之间的这一位置，2000年开始建设以来，它的发展一直秉持现代化和生态化的理念，同时由于政治中心地位的确立，CBD建设促进了就业。新城区域主要的办公机构由政府、大中小企业相互补充，且商圈围绕舟山市政府建设，行政、商业和办公兼有的形态，使得新城临城在吸引人才，提供就业方面具有了全方面的接纳能力，改善了就业环境，同时也让临城不再是以前单纯的老城区和办公行政区。同城是指在城市化发展到一定阶段，相邻城市之间资源要素流动突破了距离和体制约束，可以在短时间内实现不同城市之间要素的通达。新城逐渐确立了舟山市政治、教育、服务中心的地位，许多居民选择在这个城区定居。新城的建设使得定海和普陀两个城区连接更为紧密，地缘差别进一步拉进，同城概念不断成为现实。

3.1.3 初显城市经营理念

舟山市政府对于新城城区的建设体现了“城市经营”的理念，基础设施和配套设施先行，提升了城市功能，投入基础设施如市政、水利、电力等，改善商务区周边地块的环境条件，创造良好的投资环境，给城市经济带来了巨大活力。这样的经营理念可以吸引投资商投资，形成良性循环。新城临城全面开展景观城市建设，立足于建成“海上花园”核心区。新城城区的南部建设了舟山市南部第一座东西走向的海边公园，凭借良好的空间形态和自然环境，新城把旅游发展理念全方位融入到城市规划、建设和管理各个环节，体现了浓厚的文化和自然特色，丰富了城市的旅游元素，与舟山整体的建设方位相适应。

3.2 存在问题

3.2.1 商业综合体规划冲突

作为舟山本岛带状城市格局的轴心区块，新城商业氛围日渐浓厚，新城中心区域有淘味城、华润万家、银泰百货、宝龙广场等商业综合体，某种程度上解决了居民跨区域消费问题，但也分散了消费力，打破了新城原有的商业格局。同时多元商圈时代，商业面积在不断增加，商业体同质化、缺少特色问题不断显现。新城配备的几个主要商业综合体，如宝龙广场、凯虹广场、银泰百货等位置都相对集中，且商场性质相同。

3.2.2 综合城市交通问题

主要商圈主干道过宽，且商圈有主干道经过，车流量较大，即使非高峰期时段也会造成拥堵，导致步行通道不连续通畅。由于舟山本岛主干道路多为地面道路，道路网不够密集，道路发散能力不够。同时根据舟山小客车保有量的增长情况可以看出，近年来，随着快速出行趋势的加快和人均收入的提高，小汽车保有量出现剧增，对于新城所提倡的绿色交通目标构成挑战。

3.2.3 城市管理、控制、创新能力不足

从新城的现状看，政府科学的规划和引导不足，部分行政办公搬迁至此后，居住区的房地产开发如火如荼，但商场关门闭市较早和居民生活习惯，晚间“空城”现象明显，服务中心和繁华都市氛围难以形成。在新城办公的市民多数是从原先的定海城区、普陀城区工作，少数会选择重新买房定居新城，加上交通相对便利，多数人会选择住行分离的生活，通行成本低于买房定居成本。

最主要的原因在于政府缺乏科学的政策引导和管理，过于明显的区块式规划虽然能满足各类需求，但是不太便于居民生活，除了舟山市政府周边围绕的几个商场以外，外围都为房地产，小区周边很少有接地气的商铺街道，对于习惯了老城区丰富的小铺生活的人们来说不太适应。

4 城市经营角度的新城规划管理建议

城市发展理念是城市发展的指向，随着人们对城市建设的期待和需求越来越高，必须树立“城市经营”理念，推动城市可持续发展。这一理念本质上关注城市政府服务对象的实际利益需求，“以需求为导向”的城市经营的理念可以帮助城市可持续发展[2]。

4.1 利用市场化做好规划

城市基础设施具有公共性，意味着建设的多元化倾向。政府需要创新投资和融资体系，促进公用事业产品和服务的市场化，促进低成本、高效率的运行。政府可以引入PPP、BOT、TOT等模式，向社会资本开放基础设施建设和公共服务项目。舟山市城市污水治理项目采取BOT模式，该模式下的城市污水治理由私营企业参与基础设施建造，将基础设施的经营权有期限的抵押，即一定条件下基础设施的民营化。城市经营理念体现以满足社会需求为目标，在城市规划阶段充分借助民营化和市场化手段，持续实践“城市经营”理念。政府应该与开发商之间建立良好的沟通，既考虑到开发的实际需要，也要切身考虑使用群体需求，不断研究新问题，预测新需求，有针对性地决策。通过设立专门的新城城市建设管理领导小组等机构处室，开展调研活动，走访多家开发公司，了解项目进展解决问题，并且及时落实优惠措施，兑现政策规定的各项奖励、补助和税费减免措施。

4.2 注重人才引进和培养

新城临城在加大科研基地建设规模的同时，要注重人才引进。政府要加强海洋科学技术的教育，大力培养海洋文化推广人才，支持人才落户新城政策，通过优先安排建设用地、给予相对优惠的贷款政策和税收政策等优惠条件，引导研发机构在新城的集聚,提高产业的自主研发能力。一方面有助于舟山科研能力提高和提高高素质人才比例，一方面也能提高新城城市居住率，体现城市经营理念，考虑城市长远和可持续发展。在新城城区引进专业人才，要注重人才开发的产业导向，促进本地高等或职业教育资源的整合[3]，多方引进高层次经营管理人才或企业，包括物流、信息服务、旅游等现代服务业人才。

4.3 优化智慧城市交通系统

由于新城临城主城区主要布局政府办公区、高层商务区、住宅和医院等，其人流来源是四面八方的，多数外围住宅区居民购物都会选择前往市中心。放射状的交通模式可以解决新城城区人流与车流矛盾，各商业业态之间可以选择用空中步行街，使得步行通道达到连续顺畅，同时也能促进商业价值最大化。多样化商业模式可以同交通布局结合，综合多种商业街形态，如露天商业街、室内商业街和空中商业街等，改善步行和内部空间感受[4]。同时需要协调新城本城区路网发展规划，增加支路网密度，完善路网，提高路网承载力。做好智慧城市交通建设，充分利用“动态绿波带”技术，在连接新城东西向道路的基础上，向南北方向延伸，做到城区内实现交通动态管理，自动检测人流和车流，缓解商业区主线道路拥堵情况。

4.4 海洋城市文脉保护

文化是城市的灵魂，是城市经营的重中之重，城市文化包括市民的文化素质和城市整体文化特质，一方面，城市规划建设需要考虑居民特别是弱势群体合法利益，保证其安居乐业，提高城市整体宜居水平。另一方面，舟山的整体城市文化为海洋文化，所以在城市建设中，需要注意保留和添加海洋文化色彩，使城市具有个性化也是城市经营理念所倡导的。城市化进程加快，海洋城市文脉特色不够突出。因此，在未来城市发展过程中要注重打造独特的海岛城市品牌[5]，加强海洋文化路线的推广，宣传舟山海洋旅游特色，在舟山市的城市发展中注入更多的海洋元素。

5 总结

新城建设是一项庞大而复杂的工程，在一个城市的不同发展阶段，都存在一个动态的变化过程。城市经营理论的实用性和人本意识的价值取向，要求政府在城市规划过程中，更侧重实际问题的解决，运用市场经济手段，以实现资源的有效利用和达到最优化，同时还必须确立以人为本的城市发展理念，以群众需要的满足为城市经营目标，在规划中考虑城市长远和可持续发展。政府在规划时可以融入城市经营的思想，从整体出发，综合生态城市的特殊性，考虑居民和企业的需求，兼顾一座新城多样功能的培育，强化其作为城市中心的主导地位。