城市土地储备制度的功能定位及其实现机制

杨甜

珠海市规划设计研究院 广东 珠海 519000

城市土地储备制度是对传统土地利用制度的重大突破，是政府有效培育和规范城市土地市场、盘活优化城市土地资源配置的有效手段，是政府强化土地合理供应的有效政策工具。城市土地储备制度的建立对城市土地市场的健康发展具有十分积极的意义，它可以显著增强政府对土地的控制能力，同时，政府的财政收入也将因这一制度的建立而显著提高。然而，在实际应用过程中，由于各种因素的影响，城市土地储备存在片面追求经济效益等现实问题，需要不断改进和完善。

1 土地储备制度概念及其定位

1.1 土地储备制度的概念界定

关于土地储备制度的定义，学者主要认为，土地储备制度是一种体制安排，城市土地管理部门委托或授权专门机构通过征用、开发、优惠购买等方式获取土地，根据土地年度供应计划，将保留的城市土地重新推向市场[1]。相关法律法规也明确了土地储备制度，《宪法》、《土地管理法》、《物权法》等法律规定（表1），国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收。《土地储备管理办法》第二条规定，所谓土地储备，是指县级（含）以上国土资源主管部门规范土地市场，促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发和储备供地的行为。学者的观点以及《土地储备管理办法》等相关法律规定，从三个角度对土地储备制度的概念进行了界定：第一，国家是土地收购的主体；其次取得土地的方法主要有：合法收回，购买，优先购买，以及征用；最后，供应开发后的储备组织[2]。

表1 相关法律有关土地征收的相关规定

1.2 土地储备制度的运作方式

图1 我国土地储备运作方式

我国土地储备系统的运作程序主要包括三个环节：土地征用、早期土地开发和土地储备供应。合法土地征用主要是指地区土地资源管理部门从分散的土地所有者或用户合法征用土地。目前的土地征用主要涉及集体土地的征用以及国有土地的开发、征用和优先购买。我国许多地方政府制定了强有力的法规和制度内容，并为土地储备委员会和土地储备中心建立了两步管理机制[3]。

2 城市土地储备制度功能定位和目标体系

2.1 促进城市土地市场健康、规范地发展

城市土地系统设立的初衷是由于城市土地市场运作不规范。该系统着眼于不断修正城市土地市场运行机制出现的问题，完善不同时期土地市场供应目标导向下的现实需求，为市场运行提供更全面、更有用的信息，系统化规范城市土地市场的运作，避免土地价格突然上涨和下跌，促进城市土地市场健康、规范、有序发展[4]。

2.2 加强政府对土地市场的调控能力

城市土地市场随着供求的变化而变化，市场并不总是健康的。土地市场的波动可能会对城市的经济发展产生重大影响，因此，政府必须具备监管土地市场的基本能力。如果土地市场发生不寻常的变化，可以采取有针对性的措施，确保市场的稳定。因此，该系统的作用应当是加强政府对土地市场的调控能力。

3 我国土地储备制度转型存在的问题

3.1 土地储备供给和土地需求的矛盾日益突出

首先是规模上的错配。一些地方政府为了最大限度地利用土地，土地供应继续保持紧张。若土地竞拍市场过于火热，则地价会上升，这不仅会影响政府对房地产的监管，也会在一定程度上影响了市场经济。第二，土地用途供应的不平衡。城市要实现可持续发展，需要可持续和高效的多类型土地，如居住用地、公共服务设施用地、商业用地等。由于政府对土地财政的依赖，土地开发的重点往往是商业用地、居住用地等经营性用地，公益类如基础设施、公共服务设施用地、公园绿地等往往不是供给重点。最后，土地储备的开发与供应不匹配。土地储备将分散的土地集中起来，需进行城市土地“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等前期开发，将土地变为熟地后，再结合城市经济发展，科学合理、可持续的制定土地供应计划。然而，现实中土地的前期开发往往滞后，从而导致土地供应的延迟，这使得土地储备的执行效率大大降低。所以，在这种情况下，应该在我国实行有效的土地储备制度，就必须分析当前在土地储备制度的影响下，土地金融等方面所产生的问题，有效提高土地资源的供给和利用效率，确保其在经济市场上的可持续发展[5]。

3.2 政府土地储备和土地宏观调控目标不符

土地资源的储备计划应有效衔接落实土地利用总体规划、国土空间规划、控制性详细规划及其他专项规划中有关用地的规划布局要求，合理引导城市建设开发，促进城市土地市场的健康、规范发展，作为土地资源系统的主要和关键目标。对土地资源进行宏观监测的目的是消除个人之间的不平等、市场失灵和土地利用过程中的社会需要，确保土地利用的宏观平衡和微观秩序，促进土地资源的可持续利用。土地宏观调控目标的实现，很大程度上取决于政府土地储备政策的制定及其实施，二者实现有机统一，是保障经济社会发展的关键性要素和途径。

4 城市土地储备制度的实现机制

4.1 强化政府土地储备的公益性，鼓励经营性土地储备市场化

土地储备制度自实施以来，处理好土地财政经济发展与社会公益目标之间的关系是重点。土地储备中的土地一级开发活动涉及土地征用（土地征用和拆除补偿等）、土地利用规划（拆除平整、基础设施建设等）和土地处置（招标、拍卖、登记和转让）[6]，这些活动投资规模大，由于其所处的区域范围较广，所处的区域之间存在着较大的经济冲突、开发时间较长、投资与筹资的风险较大等问题。要求具有较高的经营能力。但是，从一开始，土地储备就被赋予了一种公益的目的，它一直都是国家对土地市场进行调节的一种工具，正如“一个水池储水”来保证供应，“一个龙头放水”来调节市场。如果两者相符合，那么就不存在任何问题。然而，如果公益目标遭遇了经营性难题，那么就很难保证其能够顺利地完成。例如，在准备资金困难的情况下，很难做到抑制市场、控制供地。为此，笔者提出了对我国土地储备的执行方法进行变革，以加强我国土地储备的公益性，合理引导土地储备向科教、文化、基础设施等公共利益导向下的供应，探索并允许社会资本在受监管的情况下参与土地储备一级的发展[7]。

4.2 优化完善土地储备制度的管理体系

由于中国生产模式的差异，地方政府根据各自的储备模式授予储备机构不同的管理权。因此，有关政府应根据实际情况加强对土地储备制度的管理，并在分配市场资源方面发挥更积极的作用。政府也要与市场合作，相互制约，积极参与沟通互动。要从现实出发，寻找适合当地政府的税务方式，构建并健全土地出租等扶持系统，对土地储备系统的管理系统进行优化与改进[8]。

首先，需要全面审查现有土地资源，整合挖掘适合土地储备的土地资源，然后征用土地。征用时要保障土地拥有者的权利，对土地资源进行经营与保护，使其得到最大程度的开发与利用，确保土地在保留过程中也能利用其生产价值，在使用后继续生产，降低前期维护成本，最大限度地提高土地生产力。国土空间规划制度、耕地保护制度、农用地转用和土地征收制度、土地有偿使用制度、土地监督检查制度、土地储备制度、土地产权制度等是我国土地管理制度的主要内容社会和经济的发展很容易受到外部因素的干扰，所以为了能够更好地推动我国的土地管理工作，有关部门必须要构建和完善土地管理体系，提升土地的利用率，防止土地资源浪费、非法占有土地等问题的发生[9]。

征用土地，应依靠地方政府的融资和资金支持，加强对我国土地储备体系各方面的管理，从而提高土地利用效率，确保土地利用分区内的土地在任何时候都可以使用，并在分配后立即投入使用。这不仅保证了保护区资产的价值，而且提高了土地储备投资的效率,同时，可以优化土地市场运行，适应土地市场结构。

4.3 优化土地储备资源配置

明确新时期土地储备的方向和定位，进一步加强和完善土地储备活动，发挥土地储备在各级城市规划实施中的作用，盘活现有存量用地，促进城市更新改造。储备土地将预留给给需要改造和发展的地区，强调促进储备地区的收储和综合发展。通过统一规划、统一收存、统一开发、统一配套、统一供给，合理确定土地用于开发、民生和公共服务的用地比例，有效调节或补偿土地供给的市场失灵问题。同时，通过调节预算，适度组织土地转让收入和使用范围，实现财政平衡。协调土地综合储备保护和基础设施建设，实现可持续发展和良性循环。土地系统必须合理管理资源，加强对土地市场的监管，这是维护城市土地安全的关键。对土地储备的分配进行有效的分析和审查意义重大，同时，有关政府应提高土地用于公共产品的重要性，明确土地保有制度的发展方向。

4.4 提升土地储备全生命周期信息化管理水平

根据“批、储、供、用”的全寿命周期的信息管理要求、仓储标准、仓储供应等，建设一套完整的适用我国的土地储备信息管理体系。一是强化规划的统筹引领作用，编制三年滚动规划和年度规划，统筹安排各类用地的规模、结构、布局、进度，形成土地储备“一张图”，以统筹安排各类用地，按计划有条不紊地进行用地的开发建设。二是对储备地块和储备区域进行综合管理，按照储备区域和面积等划分，建立储备用地和储备区域的项目数据库。三是要加强对环境污染和文物资源的管理，加强对矿产资源的管理，完成对洪水和地质灾害危险性的核查、评估和管理工作后，就可以将这些数据存入数据库。四是要设立补偿留用地的制度的外部供应。当预留土地供应到海外时，填写对外预订单。预出订单号由预出订单自动生成，土地供应计划、出让公告和分配公告应与预出订单编号关联不允许进行不相关的预出库供应[10]，提高土地供给质量与效率。

5 结语

综上所述，在我国土地开发利用中，土地储备制度是一个重要环节。尽管在当前的供需关系里，土地储备机制的仍然存在着某些问题，可以通过对土地储备制度的功能定位进行进一步的改进，对土地储备制度的管理体系进行优化和完善，从而提高土地储备的全生命周期信息化管理水平，加强对我国土地储备制度转型的研究，可有效缓解政府的财政压力，提高土地利用效率，助力经济社会高质量发展。