公众参与城乡规划管理存在的问题与对策

稂平

吉安市建筑设计规划研究院 江西 吉安 343000

1 公众参与城乡规划管理的重要意义

1.1 行使法律赋予公民的正当权利

我国于2008年1月1日正式施行《中华人民共和国城乡规划法》，它是我国各级城乡规划行政主管部门行政的法律依据，也是城乡规划编制和各项建设必须遵守的行为准则。《城乡规划法》中明确规定了公众参与城乡规划管理的机制，主要体现在两个方面，分别对应着城乡规划的编制阶段与实施阶段。在编制阶段，《城乡规划法》第二十六条规定：“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众意见。公告的时间不得少于30日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。”在规划实施阶段，《城乡规划法》第四十条规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”因此，公众参与城乡规划具有法律依据，是公民权利的正当行使。

1.2 提升城乡规划的科学性与合理性

现阶段，城乡规划以政府为主导，在经过专业的规划设计之后，由相关职能部门持续推进，然而有些设计规划存在脱离实际的情况。公众参与到城乡规划中去，可以集思广益，关注到更多的细节问题，让设计规划更加贴近实际，有效提升了城乡规划的科学性与合理性。以历史人文街区为例，规划者出于历史人文保护的长远考虑，注重保持街区的原汁原味，还忽略了居民的现实需求，存在设施老旧、机动车停放困难、基本服务跟不上等问题，这些问题导致了古街区内居民生活十分不便。如果公众能够有效参与到规划设计中去，就能够做出积极合理的沟通，及时纠正规划设计中一些脱离实际的地方，做到文化保护与居民生活便利的有机协调。

1.3 保障城乡规划的顺利实施

城乡规划是一个系统化、综合化、复杂性的项目，其涉及的部门多、利益主体杂，且影响的范围十分广泛。在实施城乡规划的过程中，如果处理不到位，很可能导致群体性事件的发生，而公众参与城乡规划可以有效避免这一问题。相关部门在规划制定阶段进行信息公开，确保公众能够充分了解规划的目标、内容、实施与监督的具体事项，并拓宽公众参与城乡规划的渠道，反复沟通与优化，对公众的合理利益诉求进行有效整合。只有这样，才能使公众对规划项目有更高的认同感，进而减小城乡规划实施过程中的阻力，保障规划的顺利实施。除此之外，公众出于自身利害关系会提出一定建议，相关部门审核论证之后，对公众的合理建议予以采纳，这将大大激发公众参与城乡规划的积极性，使其树立主人翁意识，形成良性循环。

2 公众参与城乡规划管理中存在的问题

2.1 缺乏法律保障途径

《城乡规划法》虽然明确规定，公众既有遵守经合法批准并公开城乡规划的义务，也同时具备参与到城乡规划中的权利，但是关于一些细项问题仍然略有不足，主要体现在如下几个方面：①《城乡规划法》中规定公众具有控告和举报相关部门违反规划的行为，但并没有明确的控告与举报的途径与渠道条文；②专家或者具备专业知识的认识可以参与到城乡规划中的四个阶段，即编制与审批阶段的意见提出、实施阶段的评估、修改阶段的成果论证，这是法律中明确指出的，但是相关的细节问题不够具体与详细，法律条文也相对较少。同时，法律中也没有对专家的概念进行明确界定，也没有针对专家论证会的具体程序作出详细说明。除此之外，现阶段论证会与听证会是公众参与城乡规划的主要形式，然而从实际情况来看，很多参加论证会的人都是政府部门的工作人员，有“走过场”嫌疑，论证会的独立性与公正性得不到保障[1]；③《城乡规范法》没有对公众参与城乡规划的具体程序作出规范，尤其缺失规划审批阶段的条文，这样很容易造成政府的权力得不到合理制衡，公正参与到城乡规划的层次不深，大多仍停留在“表面参与阶段”（图1为公众参与城乡规划管理的程度示意图）。

图1 公众参与城乡规划管理的程度示意图

2.2 城乡规划部门的职能无法充分发挥

目前状况下，很多城乡规划部门面临着如下的境况：部门规模相对较小，人员尤其是专业技术人员不足，地方政府对该部门不够重视，工作职能不足。这些问题的存在使得城乡规划部门的管理工作不完善，主要表现为管理力度小、管理制度难以落实到实处、部分管理工作流于形式。城乡规划部门在城县规划中发挥了十分重要的作用，如果其职能与行政力量无法得到有效的发挥，城乡规划工作的推进将十分困难。然而在实践过程中，城乡规划部门的权利与权限往往会受到限制，主要存在如下几个方面的原因：首先，各部门的职能之间存在着一定程度的冲突与矛盾，为了保证各部门的稳定，政府在对冲突与矛盾的协调和处理时往往会采用相对折中的办法，这样一来，又会带来政府参与度不足的问题，使得管理力度无法进一步加强；其次，城乡规划管理在推进的工程中存在多方力量相互掣肘的情况，进而造成了较大的管理阻力。例如某地的城乡规划包含城市发展与农村发展，然而城市的经济发展与资源支持都远远高于农村，在进行城乡规划管理的过程中缺乏理论依据作为指导，使得规划方向明显倾斜于城市，使得城市与农村的城乡管理工作差距增大，各方不能从长远性、全局性的视角对相关问题进行审视，进而增加了城乡规划管理的阻力，公众参与城乡规划工作的开展也受到了很大程度的制约。

2.3 政府关于城乡规划信息的公开程度不够

现阶段，很多地方的政府对于城乡规划信息公开存在一定程度的局限性，所公开的信息内容往往是相关信息发布与规划结果公开，而对于城乡规划编制阶段与审批阶段的信息公开程度明显不足，而这两个阶段在整个城乡规划过程中有着十分重要的作用，如果缺乏公众的参与和监督，很容易导致城乡规划结果不合理或者脱离实际。公众在城乡规划编制与审批阶段的参与渠道缺失，等到知悉城乡规划相关事宜时，已经是城乡规划的结果。因此，政府关于城乡规划信息的公开程度不够，使得公众了解城乡规划相关信息实效性得不到保障，也没有明确的渠道参与其中，进而公众参与城乡规划无法落实到实处。

2.4 对于城乡规划的宣传不足

首先，城乡规划部门的人员配备不足，缺乏专业的宣传工作人员，使得关于城乡规划的宣传不足或者宣传效果不佳；其次，一些地方的城乡规划开放渠道与方法过于单一，使得公众无法及时了解到参与城乡规划的相关信息，或了解的信息却没有合适的渠道参与；再次，在一些偏远或者经济发展相对落后的地区，人口综合素质相对较低，如果政府关于城乡规划的宣传工作不到位，公众很难具备主动参与城乡规划的意识，参与的积极性受到了较大程度的制约；最后，在宣传形式方面，很多地域的宣传仍以城乡规划相关法律与基本常识的普及为主，宣传形式过于古板，公众的接受度相对较差，无法激发公众参与城乡规划的积极性。

3 优化公众参与城乡规划管理的对策

3.1 建立与健全公众参与城乡规划的相关制度

3.1.1 建立与健全城乡规划公众参与制度

首先，对城乡规划的公共主体标准进行有效提高，涉及到政府、利益集团与公众，根据城乡规划不同阶段的利益关系对参与规划的公众主体标准进行确定；其次，对非政府组织参与城乡规划予以进一步明确，非政府组织是公众与政府之间沟通的重要纽带，且团体性组织更能够得到重视，参与城乡规划也更加科学与理性；另外，对公众参与城乡规划的规定进行细化，改变原先公众只进行事后参与的情况，为公众参与到城乡规划编制阶段与审批阶段中去提供制度支持。

3.1.2 建立与健全城乡规划信息公开制度

城乡规划信息公开制度对于公众参与城乡规划具有重要意义，它不仅可对公众的知情权进行有效保护，还能够进一步强化对于政府相关部门的监督。现阶段，城乡规划信息的公开主要是基于《政府信息公开条例》与《城乡规划法》中的相关规定，但两者对于细项要求的规定不足，存在一些不完善地方，而城乡规划信息公开制度可以对不完善之处进行补充。建立与健全城乡规划信息公开制度，进一步明确公众的合法权益，例如听证权、异议权与知情权等；对政府在公开城乡规划信息的范围、效力、程序等方面作出进一步明确与细化，保障公众能够及时且有效的获取与了解城乡规划的相关信息[2]。

3.2 加强公众参与城乡规划的体制建设

3.2.1 转变政府管理理念，优化政府行政管理方式

基于现阶段公众参与城乡规划责任机制不健全的事实，因提升政府权力分配的合理性，转变政府管理理念，让公众参与到城乡规划的审批管理中去，确保公众参与城乡规划管理模式的优质性（图2为公众参与城乡规划管理的模式）。一方面加强了对于政府权力的监督与制衡，另一方面也在一定程度上对行政机关的市政压力予以减轻。通过政府管理理念的转变可以对城乡规划的科学性与合理性、城乡规划效率进行有效的提升。

图2 公众参与城乡规划管理的模式

3.2.2 建立反馈机制与激励机制

通过反馈机制的建立改变原先公众提出的建议得不到书面答复、意见采纳情况得不到公示的情况，通过建立专门机构对公众的建议与意见进行全面且有效的采集、分析与研究，让公众参与城乡规划的过程能够得到积极反馈；通过激励机制的建立对能提供合理且有价值意见的组织团体与个人给予精神、物质奖励，以激发公众参与的积极性，对参与群体作出进一步扩大。

3.2.3 提升城乡规划政务信息公开的规范性

首先，保证城乡规划信息公开的及时性与准确性，以城乡规划信息公开制度规范政府管理工作行为，加强公众的监督力量；其次，加强城乡规划相关知识的教育与宣传，提升公众参与城乡规划的能力，充分激发人民群众的主人翁意识，发挥群策群力的重要力量；除此之外，改善宣传方式过于单一的局面，优化与丰富针对城乡规划相关宣传形式，拉近政府与公众之间的距离，选择被公众所接受的宣传方法，保障宣传效果。

3.3 拓宽公众参与城乡规划的渠道

3.3.1 参与渠道多元化

首先，应当丰富城乡规划信息公开与宣传的方式，不能仅仅依靠政府网站、电视、广播、报纸等旧形式，还应该结合实际情况与具体需求进一步开拓更加“亲民”的微博、微信公众号、手机互联网平台等方式，提升公众了解与掌握信息的便利性与自由度；其次，城乡规划部门应优化资源，增加问卷、走访、民意调查等方式方法，对公众的意见与建议进行收集、汇总与分析，并通过媒体平台进行及时反馈。

3.3.2 信息公开智能化

充分利用诸如大数据技术、新媒体技术、互联网技术等新时代产物建立信息化平台，提升城乡规划信息公开的智能化。成立专业技术小组，以信息化平台为基础，进一步开发手机应用、咨询网址等，同时将城乡规划事项的相关数据予以内置，公众可以在信息化平台之上进行沟通交流互动，并通过一定窗口将公众的想法反馈给政府部门，提升公众参与城乡规划的效率。

3.3.3 建立与完善数字化信息技术平台

首先，充分利用地理信息技术，对地区的地址、社区、建筑、人防等专题数据进行有效整合，并增加数据库的数据源，为城乡规划工作提供数据支持，增强城乡规划的权威性、科学性、准确性；其次，发挥信息技术优势，将地区内用地、交通、水利、建设、生态等多项内容整合于一张电子地图之上，并进行明确标注，在此基础之上制定统一的城乡规划信息数据标准与系统架构，一方面为公众咨询提供便利，另一方面也可以帮助政府防范征询意见[3]。

4 结语

参与城乡规划是法律赋予公众的权利，公众有效地参与到城乡规划当中可以提升规划的科学性与合理性，保障城乡规划的顺利实施。为了公众能够更好的参与到城乡规划当中，政府部门应转变管理思想，建立相关制度进行保障，加强信息公开与宣传教育，拓宽公众参与的渠道；公众应该加强学习，提升城乡规划相关知识面，合法、合理、有序地参与到城乡规划管理当中，政府与公众共同努力，保证城乡规划科学、有效的实施与推进，为城市发展做出贡献。