发展权视角下横向耕地保护补偿理论框架与实证研究

关键词：横向耕地保护补偿；土地发展权；分配正义；长江中下游地区

耕地是最宝贵的资源，如何进行科学、合理和有效保护一直是中国政府和社会高度关注的话题。长期以来，国家制定并不断完善最严格的耕地保护制度，通过耕地“大占补”、“高标准农田建设”和“退耕还林还草”等系列政策实施，推动实现耕地数量、质量和生态“三位一体”保护。然而，由于我国城镇化进程快速推进，城市规模急剧扩张并不断侵占耕地资源，同时因耕地种植比较效益低下，冲击着农户耕地保护的积极性，区域耕地保护难度不断加大[1]。究其原因不难发现，现有耕地保护机制强调外力约束，缺乏对耕地保护主体的内在激励，一定程度挫伤耕地保护积极性[2-3]。因此，近些年来作为经济激励的重要手段，耕地保护补偿频繁出现在中央政府宏观政策和地方实践中。其中，2016年国务院办公厅发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》，将耕地保护补偿机制作为国家生态保护补偿机制的重要内容；2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，要求推动建立山水林田草等环境要素横向生态保护补偿机制；2024年中共二十届三中全会审议通过的《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中提出统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。在实践层面，成都市、北京市、苏州市、佛山市和上海市等地区基于本地区耕地保护实际，遵循耕地数量、质量和生态“三位一体”保护理念，陆续探索面向土地承包者、经营者、村集体经济组织及区县政府的耕地保护经济补偿或生态补偿。然而，当前系列制度与实践虽已逐步重视耕地保护补偿，但尚处于初步探索阶段，对因用途管制导致的区域之间发展机会丧失及其所引发的利益分配问题亟待深入探索[4]。

耕地保护补偿作为一种经济刺激手段，成为学界探讨耕地可持续利用和生态保护补偿体系的重要课题[5-6]，学者从粮食安全、生态安全和区域协同等不同视角[7-15]探索区域之间耕地保护补偿的理论依据，其研究尺度囊括省、市、县等不同尺度[16-21]。横向耕地保护补偿的机理可还原为外部性内部化，其核心问题是确定科学合理的补偿标准体系[22]。目前确定补偿标准体系的思路主要有两大类：一是从耕地保护成本角度，将为保障国家粮食安全与提供生态服务所需的成本与潜在损失作为确定耕地保护补偿的主要依据，如土地发展权转移等[23]。二是从耕地功能与价值角度，将耕地所提供的功能与非市场价值作为确定补偿标准的主要依据，如生态系统服务价值等[24]。但不同于流域等系统有明确的上下游和权责关系，耕地功能的服务地理界限模糊，难以准确界定地区之间的损益和补偿关系[25]。土地发展权是因用途管制对耕地所有权的限制而得以从土地所有权中脱离发展成为一种独立财产权，权利配置差异造成的损益关系清晰可度量，可通过解决因用途管制限制耕地开发而产生的补偿支付和增值回收问题[26]，实现“暴利”群体对“暴损”群体的直接补偿[27-28]，是横向耕地保护补偿研究的有效手段。然而，现有土地发展权补偿研究聚焦“补多少”问题[29]，如何将土地发展权应用到“补给谁、谁来补”等问题上，并未展开系统研究。此外，限于土地发展权交易市场等在中国土地管理实践中的应用较少，且土地发展权价值内涵尚未统一，甚至有泛化迹象，容易造成土地发展权价值估算偏差大[18]，难以有效支撑耕地保护补偿实践。

综上，为响应国家探索耕地保护补偿机制的迫切需要，本文在总结横向耕地保护补偿理论方法的基础上，尝试以土地发展权价值损失为媒介，搭建基于分配正义思想的横向耕地保护补偿理论框架，建立空间变量修正模型，优化用途管制下的土地发展权价值测算体系。继而，尝试将分配正义思想与发展权转移理论相结合，探讨补偿分区新思路与适度补偿标准，并以长江中下游地区为研究区验证该理论方法的适用性与科学性，以期为破解耕地保护痼疾、促进区域协调发展、完善全国生态补偿机制等提供参考。

1发展权视角下横向耕地保护补偿理论框架

1.1补偿逻辑

罗尔斯的分配正义思想指出，社会和经济的不平等应保证最少受惠者的最大利益[30]，这一思想与“保护者受偿、受益者补偿”的补偿理念不谋而合，并已被广泛应用于水资源等生态补偿领域[31-32]。按照“机会均等原则”要求，社会公平保证每个社会成员享有大致相同的基本发展机会，在耕地保护视域下表现为每个社会成员为保护耕地而承受的机会成本损失也应大致相同。因此，应依据人口公平配置区域间的初始土地发展权，以确保所有地区享有平等的发展机会，获得并享受增量利益，如图1（a）。然而，因区域自然资源、经济发展基础等差异，粮食主产区等因承受更多的耕地保护任务从而丧失较多城市发展机会，滋生区域间的不正义问题[33]，如图1（b）。为此，需按照“差别原则”调节社会利益，即在机会均等原则下，社会和经济不平等要确保最少受惠者利益最大化。需强调的是，机会均等不同于平均主义，不是结果上的均等，而是追求消除环境因素引起的差距，实现起点和过程的公平。在横向补偿中，这一原则通过土地发展权价值损失的评估，在补偿支付区和补偿接受区之间建立合理的利益分配关系，从而实现利益平衡与社会公平[34]，如图1（c）。

在补偿设计中，分配正义作为重要的社会功能和价值追求[35]，包含了公平负担和公平分享两个核心原则。公平负担旨在从“特殊牺牲”的视角出发，对由于土地用途管制而产生的潜在发展权损失进行补偿；而公平分享则侧重于将发展权实现的预期利益公平返还给保护者[36]。考虑到土地发展权的实现不仅受到用途管制影响，还受到区位、投资等多重复杂影响，本文从公平分配公共负担视角出发，将土地发展权价值损失作为耕地保护补偿的关键依据，串联耕地保护中的人、地、权、利等关键要素，构建基于分配正义思想的横向耕地保护补偿逻辑。

1.2补偿总体框架

横向耕地保护补偿制度是指由经济发达、享受额外耕地生态产品与服务地区通过财政转移支付等方式对经济欠发达、超额提供耕地生态产品与服务地区进行经济补偿的制度安排，其最终目标是通过调节社会财富分配促进社会公平，使得耕地保护主体自愿保有的耕地达到或接近社会整体所要求的最优水平。发展权视角下的横向耕地保护补偿体系重点解决因用途管制导致的地区间损益失衡问题，所以必须回答好三个问题：一是回应好“为什么补”问题，围绕用途管制这一核心因素，需理论解构土地发展权及价值内涵，探寻用途管制与土地发展权关系，理清土地发展权配置差异引起的耕地保护效益成本分离和发展机会不均等问题。二是解决好“谁来补，补给谁”问题，可以机会均等和差异性原则为指导，从耕地协同共保视角评估区域间耕地盈亏量，识别补偿主体和受偿主体。三是解析好“补多少”问题，按照“特别牺牲”原则，需明确权利受限，从潜在用途受限和潜在价值受限两方面探讨土地发展权损失，确定基于土地发展权价值损失的理论补偿标准（图2）。

1.3补偿分区

本文从区域公平视角出发，按照机会均等和差别原则，以土地发展权配置引起的区域损益关系测算耕地保护义务量，识别横向耕地保护补偿主客体。具体思路如下。

1.3.1土地发展权价值测算

考虑到土地发展权源于用途管制，本文将土地发展权价值界定为耕地保护主体受用途管制限制而承担的耕地保护机会成本。如何界定耕地保护主体是因用途管制限制而非自然条件限制或社会需求影响而放弃耕地开发建设是本文的一大难点。学者为解决这一难题进行了有益探索，通过区域建设用地开发强度[18]、耕地被征收概率[37]等因素修正耕地保护的机会成本得到土地发展权价值。这些方法为本文提供了有益参考，但忽略地区发展阶段的差异性与土地开发的异质性。为此，本文提出用途管制限制耕地“非农”贡献度这一概念，通过用途管制限制耕地“非农”贡献度修正耕地“非农”建设的机会成本，得到土地发展权价值。

式（1）中：Vd为土地发展权价值；Voc为耕地保护机会成本；Vb为耕地潜在价值，以区域商业、住宅、工业等城镇建设用地平均出让价表征；Vl为非完全产权耕地价值，即农业用途价值；C为耕地转为城镇建设用地成本，以城镇建设用地出让前的“五通一平”成本表征；k1为用途管制限制耕地“非农”的贡献度，以城镇建设适宜性表征。

需要强调的是，耕地生态价值作为公共利益存在，其价值主体主要为国家和社会公众，当前度量其价值存在诸多争议，不同耕地类型的生态价值内涵构成明显不同，也尚未形成较为一致的测算方法和体系，且往往不是耕地保护主体的主要考虑因素。因此，本文的耕地价值拟仅考虑耕地的经济价值和社会价值。

式（2）中：Vc和Vs分别指耕地的经济价值和社会价值，社会价值包含生活保障价值、医疗保障价值、养老保障价值和就业保障价值。

耕地是否开发为城镇建设用地，受到用途管制和城镇建设适宜性的共同影响，用途管制限制耕地“非农”贡献度难以直接测度，而城镇建设适宜性可通过影响城镇建设的各类空间因子回归分析获取。一般意义上来讲，耕地的城镇建设适宜性越高，未来开发潜力越大，现阶段受用途管制限制非农建设的可能性越大，土地发展权价值越高。因此，可以城镇建设适宜性表征用途管制限制耕地“非农”贡献度。城镇建设适宜性受到多种社会经济和自然地理因素多重影响，其中，人口增长和经济发展分别是城镇建设扩张的内部和外部驱动因子，交通条件是克里斯塔勒城市区位论三大要素之一，对城镇建设用地扩张具有显著促进作用，高程和坡度地形因子影响建设用地开发成本，是决定城镇建设空间格局的基本骨架。综上，本文拟选择高程、坡度等自然限制因子和交通通达度、人口密度、GDP等社会需求因子作为城镇建设适宜性的解释变量，构建耕地转为建设用地适宜性的随机森林回归模型。

式（3）中：B表示决策树数量；hb第b棵树的预测值；G、Pd、E、S、H分别表示GDP、人口密度、交通通达度、坡度和高程的归一化数值。

1.3.2土地发展权价值受限额测算

土地资源的有限性和耕地保护的必要性决定了耕地价值并不能完全实现，各地块均需承担一定数量为维护公共利益而产生的机会成本。土地发展权价值不完全属于“特别牺牲”范畴，不宜直接将其作为横向耕地保护补偿的依据。为解析耕地保护权责利关系，需从土地发展权价值中抽离出“特别牺牲”部分。资本资产定价理论认为土地作为资产时，其价值等于期望折现偿付，即土地市场价值受到当前农业收益和未来土地增值的共同影响，通过未来现金流贴现方式可分析不同因素对土地价值形成的影响。因此，可构建资本资产定价模型分析用途管制对土地价值形成的影响[38]，从土地发展权价值中抽离出“特别牺牲”部分。

在不考虑用途管制情况下，具有完全产值耕地总价值（P）包含耕地农业用途价值（Vl）和土地发展权价值（Vd）两部分。影响耕地价值的主要因素即农业用途收益（R0）及收益率（r0）、未来非农开发预期收益（R1）及收益率（r1）。资本市场均衡条件下，不同资产预期收益率相等，且等于社会平均收益率（r）。

以上结果是在未考虑用途管制影响的情况下得到的。实际上，用途管制限制耕地所有权，使得耕地非农开发的发展权价值无法实现，但并未对农业用途价值产生影响。因此，将“用途管制”因素g纳入资本资产定价理论框架时，耕地失去未来非农开发增值的权利，非完全产权耕地价值（Pg）仅具有农业用途价值（Vl）：

政府是否实施用途管制对土地发展权价值的实现起到决定性作用。P和Pg是用途管制g这一要素纳入定价模型前后的耕地价值。因此，用途管制对耕地价值实现的限制性影响程度可表示为用途管制前后耕地价值之比：

用途管制对耕地收益现金流产生重大限制，这个限制主要体现为对耕地未来非农开发增值的影响，即对土地发展权价值实现的限制（图3）。根据以上分析，构建土地发展权价值受限额测算模型：

式（9）中：VL为土地发展权价值受限额；k2为用途管制对土地发展权价值实现的限制程度；Vl为非完全产权耕地价值，即耕地农业用途价值；Vl+Vd为完全产权耕地价值，即耕地农业用途价值与土地发展权价值之和。

1.3.3耕地保护义务量

土地发展权视角下耕地保护义务量是指在社会成员承担相同土地发展权价值损失条件下的耕地应保数量。其主要影响因素有地区总人口、i地区土地发展权价值受限额及区域人均土地发展权价值受限额等。其中，人均土地发展权价值受限额是指在特定时间和空间尺度下，耕地保护机会成本的社会成员均摊值。地方耕地保护义务量和人均土地发展权价值受限额阈值具体计算如下：

式（10）—式（11）中：Di为i地区耕地保护需求量；a为人均土地发展权价值受限额；N为区域总人口；Ni为i地区的总人口；Vdi为i地区的土地发展权价值。

1.3.4识别补偿主客体

正如前文所述，不同环境下的社会成员理应享受相同的发展机会和承担相同的保护责任，但耕地资源禀赋、社会经济发展压力等存在差异，不同地区耕地保护权责利并不对等[39]，权责利的不对等具体表现为耕地盈亏。具体而言，耕地盈亏量大于0，即意味着该区耕地保护量大于任务量，整体处于盈余状态，划分为盈余区（补偿接受区），反之则处于耕地亏损状态，属于耕地保护亏损区（补偿支付区）。

式（12）中：Li表示i地区粮食耕地总盈亏量；Si表示i地区耕地保护实际保有量。

1.4补偿标准

现有耕地保护补偿通常以土地发展权价值为补偿标准，这是一种完全补偿标准，往往超出地方财政承受能力。按照“特别牺牲”原则，任何财产都要受到一定内在的、社会的限制，只有超出一定限制的部分才产生补偿问题[40]。因此，应以前文确定的土地发展权价值受限额作为现阶段耕地保护补偿标准。即：

式（13）中：Ai表示i地区补偿/受偿标准；Qi表示i地区耕地保护补偿/受偿额度；VLi表示i地区土地发展权价值受限额。

需要强调的是，理想情况下的补偿标准是基于土地发展权价值受限额确定的，但由于缺少一套普适性、统一的核算方法，补偿相关方可能质疑这一补偿标准。补偿标准归根到底是一个法律问题而非数学问题，补偿问题的本质就是补偿意愿和受偿意愿间协商平衡的问题[41]。因此，横向耕地保护补偿重在建立一个基于区域政府间博弈、协商、共识的补偿标准，而土地发展权价值受限额可作为补偿标准议定的重要参考，实际补偿标准需要根据区域财政、耕地质量、区域间的谈判协商等确定。

2横向耕地保护补偿实证研究

2.1研究区概况与数据来源

长江中下游地区包含上海市、江苏省、浙江省、安徽省、江西省、湖北省和湖南省，是落实区域协调发展战略、区域重大战略等国家战略的重要支撑和维护国家粮食安全的新引擎，地区内既有长江三角洲城市群、长江中游城市群等城镇化建设重点区域，也有鄱阳湖平原、洞庭湖平原、江汉平原等粮食主产区，区域间耕地保护任务差异大、社会经济发展不平衡。可见，长江中下游地区具备开展横向耕地保护补偿的现实土壤，这为检验耕地保护补偿体系的合理性提供重要依据。综合考虑区域补偿现实基础、地区发展差异程度、政府资金统筹分配能力、样本数量满足情况和数据可获取性等，本文确定以长江中下游地区为案例区、以市为研究单元开展横向耕地保护补偿实证研究。

长江中下游地区土地覆被数据（空间分辨率30m）和GDP栅格数据（空间分辨率1000m）源于中科院资源环境数据中心，人口栅格数据（空间分辨率100m）源于WorldPOP数据库，地形数据（空间分辨率30m）源于美国航空航天局SRTM数据，地价交易数据源于中国土地市场网2010—2020年土地出让数据，作物播种面积、产量、价格、生产成本等耕地生产数据源于各市（州）统计年鉴和《全国农产品成本收益汇编》，医疗、养老和就业等社会保障数据源于《中国劳动统计年鉴》，耕地保有量源于自然资源部国土调查成果共享应用服务平台第三次全国国土变更调查数据（https：//gtdc.mnr.gov.cn），人口数据源于各市（州）第七次人口普查数据公报。

2.2结果分析

2.2.1横向耕地保护补偿分区方案

经测算，长江中下游地区完全产权耕地总价值为39.47万元/亩，农业用途价值仅10.04万元/亩，土地发展权价值占完全产权耕地价值的75%，为29.43万元/亩。这表明，耕地保护主体为维护国家粮食安全，放弃了部分城镇化、工业化的发展红利，承担着巨大的机会成本，这一潜在损失甚至远超耕地农业用途价值，体现了耕地保护主体成本与效益的分离。为进一步揭示耕地保护在区域间的损益关系，着重对长江中下游地区耕地盈亏的空间聚集情况进行分析（图4）。长江中下游地区耕地盈亏情况与粮食产销区划结果相近，浙江省、上海市耕地亏损率远超10%，属于耕地亏损省份，安徽省、湖北省耕地盈亏率远超10%，属于耕地盈余省份。江苏省、湖南省和江西省耕地盈亏率介于-10%～10%之间，属于耕地平衡省份。从城市视角来看，耕地盈亏率在-518.40%～62.18%之间，整体呈现出“西盈东亏”格局。其中，耕地亏损超过10.00%地区集中分布在长三角地区和各省会城市周边地区，耕地盈亏率超过10.00%地区集中分布在地形平坦的平原地区。从耕地盈亏的空间聚集情况来看，Moran’sI值为0.319，且正态统计量Z值（5.501）通过0.01水平的显著性检验，长江中下游各城市间的耕地盈亏呈现显著的全域空间自相关性。从局部来看，沪苏浙三省（市）交界形成显著的“低—低”区，该区域及周边耕地数量较少，是主要耕地亏损聚集区。在江皖两省北部和鄂湘两省交界中部地区，形成两处显著的“高—高”区，该类地区及周边耕地数量丰富，是主要的耕地盈余聚集区。以上结果表明，长江中下游地区耕地盈亏存在显著空间正自相关性，存在显著的耕地盈余聚集区和耕地亏损集聚区，具备开展横向耕地保护补偿的现实基础和需求。

依据各地区耕地盈亏率的集聚情况，本文将分界明显的-10.00%和10.00%作为补偿支付区与平衡区、平衡区与补偿接受区的分界点。最终确定上海市、苏州市、杭州市等35个补偿支付区，阜阳市、盐城市、荆州市等31个补偿接受区，马鞍山市、岳阳市和黄山市等17个平衡区（表1）。其中，补偿支付区主要分为两类，一类是在上海大都市圈、武汉都市圈、长株潭都市圈等经济发达地区，该类地区城镇化快速发展，人口快速聚集而耕地持续减少，是耕地保护的最大受益区域；一类是十堰市、神农架林区和湘西土家族苗族自治州等生态保护任务较重地区，该类地区按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则，主要承担生态保护的责任，宜耕资源比较有限，是耕地保护的受益区域之一。补偿接受区主要集中皖北、苏北、鄂西、湘北、赣中等地区，该类地区地势平坦，地形以平原为主，耕地资源丰富，是长江中下游地区的主要产粮地。

2.2.2横向耕地保护补偿额度

将各个地区的耕地盈亏规模和土地发展权价值受限额代入式（13），计算补偿支付区的补偿额度和补偿接受区的受偿额度。长江中下游耕地保护补偿支付区的补偿额度介于220.70万～451051.04万元/a，补偿额度占补偿支付区当年财政支出的0.03%～2.59%。长江中下游补偿接受区受偿额度介于4328.75万～231525.91万元/a，受偿额度占补偿接受区当年财政收入的0.55%～11.67%。从资金流向上看，江浙沪地区是补偿资金的主要贡献地。其中，上海市和浙江省补偿资金主要流向安徽省和湖北省，江苏南部地区补偿资金主要流向江苏北部地区。分省来看，安徽省和湖北省是长江中下游净受偿最多的两个省份。其中，安徽省补偿支付60074.14万元/a，受偿718086.59万元/a，净受偿658012.44万元/a。湖北省补偿支付132019.97万元/a，受偿289542.83万元/a，净受偿157522.86万元/a。浙江省和上海市是长江中下游补偿支付最多的两个省份。其中，浙江省补偿支付425458.88万元/a，上海市补偿支付451051.04万元/a。江苏省、江西省和湖南省三省耕地亏损率不足10%，总补偿支付金额仅占长江中下游地区补偿支付总额的8.88%，均属于补偿平衡省份。分城市来看，上海市、苏州市和杭州市是补偿支付最多三个城市，补偿金额分别占补偿总金额的25.72%、9.19%和6.83%。阜阳市、盐城市和徐州市是受偿金额最多的三个城市，受偿金额分别占受偿总金额的14.42%、8.80%和7.96%。

3结论与建议

横向耕地保护补偿面临着价值核算不一、权责界定模糊、补偿标准过高等问题，直接制约中国耕地保护补偿体系的建立健全与长效运行。本文重点审视传统分配正义思想中的土地发展权问题，尝试在粮食供需和生态系统服务供需等主流视角外，探索机会公平视角下横向耕地保护补偿的分区方案与补偿标准，拓宽耕地保护补偿关系评估路径。通过引入建设用地适宜性评价模型与资产资本定价模型，改进价值测度中未充分考虑土地异质性等因素的缺陷，解决了土地发展权价值与补偿标准高估问题。同时，本文以长江中下游地区为典型研究区，确定上海市等35个补偿支付区，阜阳市等31个补偿接受区，岳阳市等17个补偿平衡区。并在此基础上，研究进一步确定了补偿标准体系。研究成果可直接支撑长江中下游地区耕地保护补偿实践，并为全国耕地“三位一体”保护机制的建立提供重要理论与实践参考。

基于当前补偿实践，本文提出建议如下：（1）构建以土地发展权配置为核心的利益调节机制。在国土空间规划体系中引入跨区域协调机制，实现面向央地关系的土地一级发展权公平配置和面向政府市场社会关系的土地二级发展权高效流转。初始配置阶段，上级政府通过国土空间规划传导，在“三区三线”编制基础上，引入可用于跨区域交易但不能在空间上落地的建设用地“虚拟指标”，以下达空间规划任务与指标等形式实现土地一级发展权配置。土地二级发展权流转阶段，允许各地区基于自身发展诉求和用地指标情况，通过政府征购、市场转移和耕地保护补偿等手段跨区域交易“虚拟指标”，实现面向政府之间的土地二级发展权高效流转；（2）探索以土地发展权转移和补偿为重点的“虚实相融”市场化交易机制。在现有耕地“异地代保”等实际土地发展权转移基础上，探索耕地保护补偿等虚拟土地发展权交易市场，衔接现有耕地保护政策，合理确定该市场的交易层级、对象和范围等。考虑到中国粮食安全由省长责任制过渡到县级以上地方人民政府粮食安全党政同责，该市场应设立“国—省”两个层级，交易对象涵盖省市县三级地方政府；参照中国耕地占补平衡“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的规则，市场交易范围原则上不跨市，但经上级政府协调，可跨市域、跨省域落实土地发展权转让与补偿等工作；（3）因地制宜开展多元化补偿机制。在资金补偿的基础上，按照国家完善实施区域协调发展战略机制要求，通过飞地经济、产业转移、园区共建、对口协作、人才培训、技术输出和劳动力转移等方式，弥补耕地盈余区的发展机会。这种方式能够提升耕地盈余区的软实力，实现对耕地赤字区的有效补偿，同时尽量减轻耕地赤字区的财政压力，促进补偿双方的合作共赢。

本文聚焦耕地保护在区域之间的“不正义”问题上，尝试建立了以土地发展权价值损失为媒介的横向耕地保护补偿机制。但需指出的是，当前中国耕地保护正走向精细化、现代化管理，且面临与中国式现代化发展深度嵌合的现实需求。为此，后续研究可围绕以下方向深化：（1）着力构建耕地保护补偿的多目标决策机制。耕地作为一个典型的“社会—经济—生态”系统，其肩负着粮食生产、社会保障和生态安全等多重功能，耕地保护目标也具有明显的多重性和时空异质性。耕地保护补偿体系需考虑目标的多样性和时空异质性，着力构建“粮食安全—生态安全—社会公平”多目标决策机制，以满足不同发展阶段、不同地域类型的补偿需求，服务耕地保护政策安排；（2）探索建立全要素生态保护补偿体系。在“山水林田湖草沙”生命共同体理念下，单一生态环境要素补偿忽略区域主体功能和其他生态要素贡献，造成补偿偏差脱离实际。因此，需探索生态环境全要素补偿体系，综合确定补偿主客体和补偿标准，以避免因单一要素补偿而造成的偏差；（3）探索严格耕地用途管制背景下土地发展权补偿机制。随着耕地“占补平衡”向“大占补”政策的转变，严格耕地用途管制包含耕地“非农化”和“非粮化”双重管制，土地发展权内涵在非农利用权利基础上还应包含非粮利用的权利[13]。探讨“大占补”政策背景下的土地潜在用途、耕地发展权价值和区域之间补偿机制等问题是后续研究需重点关注的课题。