多规合一背景下城市更新对象类型探讨——以无锡中心城区更新规划为例

朱胤琳

无锡市国土空间规划编制研究中心 江苏 无锡 214000

我国经济在经历30多年高速发展之后，开始逐渐转向中速、中高速的新常态,城市建设的目标从追求经济速度发展到了实现城市转型发展的新角度。然而，城乡规划、国民经济社会发展规划和土地利用规划等多层次的规划计划由于职能的分离，编制内容和管理手段上的各异，缺乏必要的衔接和协调，使得有限的空间资源未能得到充分合理的利用与管理控制，制约了城市的可持续发展，我国城市规划建设方式亟待转型与重构。

本文以多规合一的角度，研究无锡中心城区的城市更新，探讨在现有无锡规划管理体系下，协调土地产权、空间环境、社会经济发展等多维度规划的一致性，对无锡城市更新对象进行选择、判断和分类，以切实解决城市发展的问题，为实现城市发展转型奠定基础。

1 无锡城市更新研究背景与问题

1.1 无锡城市更新研究范围

无锡城市更新规划研究以中心城区为研究范围，东至沪宁高速，西至钱荣路，南至蠡湖，北至沪宜高速，总面积为172.7平方公里。中心城区聚集了无锡主要的山水资源、历史文化资源，经济发展取得了显著的成效，不仅代表了无锡的城市地位与形象，同时，也是无锡城市建设、重点发展的核心区。因此，以此作为无锡城市更新实践的规划对象。

1.2 无锡中心城区的旧城改造历程

无锡旧城改造以中心城区为主要对象，随着社会需求的转变，不断调整和丰富更新对象和方式，更新规模从局部小规模的零星整修向规模化和规范化转变。

1.2.1 第一阶段：零星式改造

80-90年代是无锡的城市化建设快速发展期，由于不同政治历史时期下的建设条件与标准的差异，造成建成住宅质量良莠不齐。因此从90年代起，为了解决建国初期遗留下的居住房屋简陋，生活环境恶劣的问题，无锡逐步启动了在中心城区快速内环以内，以危旧房、老新村和城中村为主要对象的旧城改造。重点针对人均居住面积2.5平方米、4平米以下危旧房以及基本卫生条件差的老小区，更新改造方式以政府主导的拆旧建新为主，对早期建设标准低的房屋或环境质量差、安全隐患大的棚户区拆除改造。

1.2.2 第二阶段：功能置换与空间布局调整

90年代中后期，随着城市化建设与房地产市场的逐步崛起，一方面政府开始关注土地价值的提升，分类改造旧改对象；对其他更新对象以原有方式综合整治，包括对旧住宅区房屋的“平改坡”、74、76式住宅改扩建，房屋修复等。

2001年，无锡市积极推行“工业向园区集中，农村向规模集中，农民向城镇集中”的“三集中”发展新模式。这次空间布局调整主要涉及工业区与城中村。无锡市以新农村建设为契机，对部分城中村撤村改居，集中布局[1]。此外，无锡市依据2005年《无锡市区工业布局调整及企业搬迁改造实施办法》的出台，对污染环境且难以治理的工业企业,以及急需扩张发展的工业企业实施“退城进园”、“退城出市”，实现战略布局的大调整[2]。

1.2.3 第三阶段：大规模、专门化更新改造

2015年以来，无锡纳入旧改的对象与范围进一步扩大。改造范围从中心城区快速内环50平方公里以内扩展到中心城区173平方公里范围；整治内容也从原来屋面、楼道的基础性维修，拓展为绿化改造、建设休闲场所、建筑节能改造等方面。陆续出台《关于进一步加快市区旧住宅区整治改造工作的意见》，采用全市统一的改造标准进行旧住宅区整治，进一步推进以提升人居环境为目标的城市环境综合整治工作；《关于构建节约用地“1236”战略布局的实施意见》、《无锡市城镇低效用地再开发实施方案》、《无锡市区城镇低效用地再开发实施细则》等文件，旨在提升无锡市节约集约用地水平，促进社会经济的可持续发展[3]。

1.3 无锡城市中心城区发展的困境与问题

无锡旧城改造取得一定显著的成效，随着旧改工作的深入和城市发展转型期的到来，旧改模式逐渐遭遇管理口径不同、经济平衡难、土地产权纠葛不清等现实问题，旧改触及的深层历史遗留问题成为无锡城市发展、社会经济综合实力进一步提升的阻碍。

1.3.1 多方管理，土地结构宏观统筹缺失

忽视长远考虑的土地开发方式导致城市遗留问题不断。由于缺少多方协调的统筹式管理，政府和企业将短期利益作为着眼点，以短期的市场需求主导城市更新，以短平快策略进行城市更新，缺少对于地区发展潜力的长期利益的平衡和考量，割裂地块联系，造成城市遗留问题不断叠加，区域可持续发展动力丧失。表现在近年的房地产高强度开发下，政府缺位于开发统筹和规划引导，导致无锡商业住宅过度开发，商业综合体遍地开花，居住与商务办公用地供应过剩，库存难消化，土地结构明显失衡。而在土地溢价、经济发展的同时，城市品质与风貌未得到明显提升，相关管理部门容易将改造视为形象工程，无法在改造中得到平等关注。

1.3.2 拆建为主的改造方式，老城出现风貌破坏与空心化

拆旧建新是无锡旧改的主要方式，大规模的地产开发对老城风貌造成建设性的破坏，高档小区对原有居住社区的替换带来大规模的居住迁移和邻里破坏。近年，政府对于征地拆迁政策逐步完善，拆迁成本随着业主对于经济补偿的期望值升高而不断增加，拆建为主的方式已不再是城市发展的快捷通道。此外，随着城市外围建设速度加快，商业综合体和配套服务设施大量建设，商业环境、居住环境品质大幅提升，吸引力增强，大量人口从老城中心迁移到城市外围区域，老城中心区商业客流吸引力逐步下降，老城面临“空心化”问题。

1.3.3 单一主体的参与模式，经济与公共利益失衡

城市更新是一项社会性系统工程。城市更新涉及的各种物质要素，范围广，数量大，有关利益主体众多，单一参与主体推动城市更新的方式难以反映多元主体的利益诉求，往往造成利益失衡。无锡的旧改项目多以房地产开发收益为经济平衡方式，项目导向的开发方式通过不断增加建筑高度、密度，提高容积率，压缩绿地和共建配套设施指标，提高开发利润，缺少对城市开放空间、公共设施及周围居民生活的考虑，导致公共空间的品质下降，损害城市公共利益。

2 无锡城市更新规划的对象分类实践

2.1 无锡居住类城市更新对象

2.1.1 城中村

无锡城中村是指由无锡市政府认定，被城市建成区用地包围或半包围的集体土地属性的村落。目前，无锡中心城区内城中村的形成存在两种情况：一种是在城市建设扩张中掺杂的城中村。屋宇老旧，大片密集布局，建筑高度在2-3层。在城市建成区中，与厂房、仓储功能交织掺杂，内部布局混乱，采光通风不足且缺乏公共设施的配套和管理，如孙家桥城中村。其中一些已被认定为危旧房，在安全、卫生方面存在隐患，难以保证居住的基本功能和要求。另一种是90年代新农村改造新建的城中村，虽然建筑环境得到改善，但土地利用率低，且周边配套不足。

2.1.2 老私房

无锡老私房是指在城中村认定范围以外的建设年代较久、建筑高度在3层及以下的砖木或砖混结构住宅。包括普通的平房和结构较好的老宅基房屋。老私房是长三角地区的一种特殊的居住形态，历经多次土地制度改革，其中的土地产权问题最为纠结复杂，因此单列为一类。50年代由于物资不足，政府鼓励自建自主私有房屋，政府在提供土地、建筑材料和组织施工力量等方面给予帮助，即“自建公助”模式。从土地产权属性来看，“自建公助”住房分为集体用地的私房和国有划拨用地的私房，两者在使用范围、取得对价、使用期限、拆迁补偿标准均有所区别。因此，针对这一类对象的统一数据库的建立和梳理是城市更新的一项重要工作。从空间环境来看，现状主要有三类情况，一是村落相对完整、布局比较整齐，房屋品质较好，在配套设施，社区空间较为缺乏的私房。二是因为城市建设的原因被逐步蚕食，呈碎片化布局，与工业、少量农田夹杂，例如会北村。三是具有历史和文化保护价值的老私房。获得政府主管部门认定，在街巷肌理、房屋建筑风貌具有特殊的历史文化价值的房屋建筑，例如南下塘，已被认定为清明桥历史文化街区的重要组成部分。

2.1.3 老新村

无锡老新村是指住房体制改革以前由政府或单位建造的砖混结构的楼房。老新村建筑高度普遍在7层及以下，可以看作是大规模的单位职工安置家舍，由于单位逐渐改制和居住区的变迁，逐渐失去维护，普遍存在规划标准低、违章搭建多、房屋陈旧、路面破损、管网堵塞、绿化缺失、停车混乱、居民无安全感等问题。现状主要有三类情况：一是已经历过一轮老新村整治，房屋质量尚可，社区空间、环境质量有所欠缺的旧居住区。二是由于规模较小，布局零散，尚未进行综合整治的老新村、老家舍等。三是商住混合式开发楼宇，多分布在道路两侧，风貌与老城并不协调，商业活力不足，例如位于核心商业区的道长巷小区。

2.2 无锡工业类城市更新对象

2.2.1 工房家舍

无锡工房家舍是指过去用于集中安置工厂职工居住，富含无锡建筑特色和城市记忆，且具有一定规模的砖混或砖木房屋建筑群。例如无锡丽新工房，始建于1919年，由无锡三棉厂前身创始人唐骧廷在建造丽新布厂后，用多余砖坯建造而成，用于工厂高级技工家属住用。也是公认的无锡现存最老的职工家舍。作为无锡的一种特色建筑形式，工房家舍的更新需要应与其他更新对象有所区别，因此列为工业类更新的对象下的子类。

2.2.2 旧工业区

无锡旧工业区是指为原街道、乡镇工业园区或工业集聚区，有一定的规模，集中度较高。现状主要有两种情况：一是不符合城乡规划的旧工业区。部分旧工业区由于大型基础设施建设和城市开发热点建设已经逐步拆迁转移，如由于轨道一号线的建设其周边的刘潭工业园、西漳工业集中片等已经逐步拆迁转移。而原站南经济发展园、严埭工业园、江溪街道工业园等部分旧工业区由于城市建设发展逐步走向衰败并与城市周边功能脱节，逐渐停产或搬迁，工业园区内仅余部分企业。二是以传统工业为主的工业集聚区。这些地区虽然符合城乡规划，但是以传统制造业为主，技术含量较低，对周边环境有一定影响，土地产出效益不高。

2.2.3 零星工业区

零星工业区指由于城市开发建设、企业生产职能外迁、集中入园安置等原因零散分布的工业仓储用地。零星工业仓储多为城市建设发展而遗留下来的，大部分分布在城市居住区或城中村附件，具有较好区位，规模大小不一，整体未形成产业集聚效应。现状情况主要有两类：一是地块闲置的零星工业区。大多夹杂在城市居住区内，已经破败或停产，只遗留下厂区部分的建构筑物。二是效益较好的独立占地企业。如华润微电子、一汽锡柴等工业企业自身效益较好，同时自身有升级改造动力，可以自发进行产升级，提升自身土地产出效益。

2.3 无锡商业类城市更新对象

2.3.1 旧专业性批发市场

旧专业性批发市场是指目前功能使用完好，但整体风貌环境较差，通常占地规模较大但配套不足的旧农贸市场和旧专业性批发市场。无锡存在两种基本情况：一种是旧农贸市场，如稻香市场、沁扬市场等，夹杂在老新村或旧居住区内部，其使用功能相对完好，但环境及建筑质量较差。另一种是地段位置较好而不在使用的专业性批发市场，如通惠市场、朝阳花卉市场，虽然建筑环境相对较好，但土地效率利用低。

2.3.2 旧商务楼宇

旧商务楼宇是指城市功能落后，效益低下，或因为产权分散、关系复杂难以调节而导致现状空置的商务办公楼。位于城市较好地段，实际使用功能落后或已闲置不用，用地效率低。困扰商务楼宇闲置的问题主要是产权分散，无法获得业主共识。有的旧商务楼宇涉及产权人达数百人，难以进行统一物业管理。且由于各人购入成本不同，要求的回报自然也不相同，巨大的谈判困难加上重装的花费，让一些旧商务楼宇一直空置。

2.4 更新对象的分类需求

根据更新对象区位和更新需求的不同，可以对更新对象进行分类引导。针对居住类更新对象，以完善配套和改善环境为目标，以环境提升、配套完善、综合整治、功能调整为主要手段推动居住区品质提升，进一步完善城市功能，优化土地结构。针对工业类的更新对象，以产业发展，能级提升为目标，采取多元化、复合式的更新方式，严格控制以房地产开发为主的“工改居”，加强产业功能与城市综合服务功能的深度融合。针对商业类更新对象，以复兴商业活力为目标，采取环境提升和产业优化的更新方式，优化商业服务结构，引导商业文化、设施配置等综合功能的提升。

表1 无锡城市更新对象分类更新指引

3 结语

更新对象的判断、分类、标准是城市更新的第一步，也是城市更新得以展开的基础。对于诸多尚未经历过城市更新，缺乏更新基础和经验的城市显得尤为重要。多规合一为城市更新提供一个更为全面的视角，使城市更新可以成为融合多层规划，引领城市提升与转型的有力抓手。