乡镇级片区国土空间规划中对产业项目“落地性”的探索——以天全县新场绿色转型发展示范片区国土空间规划为例

李运洪 施丽娜

1.成都美且异规划设计研究院有限公司 四川 成都 610000

2.崇州市规划和自然资源局 四川 成都 611200

1 研究背景

2019年5月，中共中央 国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），提出将主体功能区划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”[1]。同时，从总体要求、总体框架、编制要求[2]等多个方面做出了工作安排，标志着我国国土空间规划体系正式建立。

2021年12月，四川省自然资源厅印发《四川省乡镇级国土空间总体规划编制指南》（送审稿），提出以乡镇级片区为单元编制国土空间总体规划，并对其主要任务、编制程序、编制内容及深度要求等做出了具体安排，指引乡镇级片区规划编制工作。同时，对乡镇级片区产业发展提出了以自然资源禀赋、区位条件、现有产业基础和功能定位等要素为依托，推进产业连线成片、规模化发展，培育壮大特色优势产业，促进乡村地区一二三产业融合发展[3]的规划编制思路，整体构建符合片区产业发展特色、符合农村生产生活方式的空间布局和用地保障模式，引导片区产业发展。

2022年2月，《中共中央 国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中指出，要牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线，产业振兴是巩固拓展脱贫攻坚成果的根本之策，是乡村全面振兴的基础和关键。因此，产业振兴对乡村地区发展起着至关重要的作用，那么如何落实乡村地区产业发展用地，保障产业项目用地需求，就成了国土空间规划的关键。

2 乡镇级片区国土空间总体规划编制的意义和难点

2.1 规划编制的意义

乡镇是推进四川省委省政府两项改革“后半篇”文章工作的重要战场，乡镇级片区国土空间总体规划在国土空间规划体系中起着承上启下的作用，既是对市县级国土空间总体规划的细化落实，也是对村级片区规划的重要指引。

2.2 规划编制的难点

在传统的乡镇总体规划中，重点是对镇区用地的规划布局，缺乏对镇区范围外用地布局的思考，乡村地区基本上成为了规划盲区，缺乏规划指引；规划对镇区范围外用地考虑较为单薄，缺乏统筹安排，难以指引乡村地区产业发展。在本轮国土空间规划中，受城镇开发边界划定影响，城镇发展受到限制较大，难以有所作为，而乡村地区因长期以来受关注较少，具有较大发展空间。且根据编制指南要求，需将片区用地分类细分至二级地类，那么镇区之外的用地布局就成为了本轮规划的重点和难点。综上所述，如何引导片区产业发展，对片区内用地进行细化落实，就成了本轮国土空间规划的重中之重。

3 规划实践与探索——以《四川省雅安市天全县新场绿色转型发展示范片区国土空间规划》（2021-2035年）为例

四川省雅安市天全县新场绿色转型发展示范片区地处四川省雅安市天全县东南部，位于四川省成都平原经济区西端，结合《天全县县域内片区划分送审方案》要求，形成以318线为主轴的中心片区“核心”引领带动，构建“一核三区”的经济地理空间格局。新场绿色转型发展示范片区为三区之一，主要以发展农业种植、工矿产业为主，由新场镇和兴业乡2个乡镇组成，下辖16个村，中心镇设在新场镇。

3.1 强化目标指引

规划立足片区产业发展特色、区位条件和资源禀赋，衔接上位及相关规划要求，以生态优先、绿色发展理念为基础，确定片区总体定位。片区发展定位为 “生态农业+绿色矿业”为重点的绿色转型发展示范区；功能定位为打造省级生态循环现代农业园区，建设成都平原经济区绿色建材保供基地。

3.2 强化底线约束

为保障规划的可实施性，规划既要保证底线管控的刚性要求，又要为片区发展预留弹性空间。本次规划吸取成功案例经验，采用刚性管控与弹性引导相结合的方式指引片区产业发展。

严格落实上位规划划定的生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界，严格遵循总量不减少、质量不降低、边界不改变的刚性管控原则，按照相关要求进行管控。同时落实水资源保护范围线、林地资源保护范围线、矿产资源保护范围线、灾害安全防护线、历史文化保护线等管控底线，按照相关要求进行管控。

3.3 强化目标落实

结合目标定位，以目标为导向，充分分析现状产业发展基础，对标总体目标定位，找出片区产业发展优势与存在的不足，提出了全面推进生态循环农业、创新赋能绿色矿业的发展策略，并制定了系列发展措施，指引片区产业发展（见图1）。

3.3.1 生态循环农业发展

片区现状种植业已初具规模，以茶叶、林竹种植为主，已建成“猪+粮+茶”县级现代农业循环园区；养殖业以生猪养殖为主，在建新希望养殖基地年出栏量达10万头，将成为片区龙头企业。但产业链条较短，农副产品加工业以小规模企业为主，呈零星分布，且闲置问题突出，难以带动片区种养殖业发展。

规划结合片区发展定位，以发展生态循环农业、打造省级生态循环现代农业园区为目标，提升现状“猪+粮+茶”县级现代农业循环园区为省级生态循环现代农业园区，融入种养循环小区理念，指引片区生态循环农业发展。

横向拓展、纵向延伸产业链条，推动片区循环农业发展。以优质粮油、特色种养为核心基础，横向拓展，发展套种、轮作、种养循环等模式，打造规模化种养殖基地，突出片区种养特色，做强茶叶、林竹、粮油种植和生猪养殖业，同时对标省级现代农业循环园区建设标准，充分利用闲置工业和公共服务设施等用地，完善园区内部有机肥加工厂、电商服务中心等配套设施，补全生态循环小区设施建设，引导片区生态循环农业发展（见图2）；纵向延伸，健全产业链条，规划充分利用片区内闲置工业用地和粮站等，打造绿色农产品生产基地和农产品交易中心，健全农产品产销链条，提升农产品附加值（见图3）。

图2 园区建设项目示意

图3 农产品产销用地布局

3.3.2 绿色矿业发展

片区现状以工矿企业为主，主要为青石矿、石灰石、铝土矿开采，闲置问题突出。规划以创新赋能绿色矿业为目标，结合片区发展需求，合理制定开采时序和开发强度，严格落实数量和开采总量“双指标”控制，同时严格规划准入管理，规范矿山开采和管理秩序，提高矿产资源开发利用水平。合理利用闲置工矿废弃地，优先用于保障片区产业发展（见图4）。

图4 绿色矿业发展布局

3.3.3 乡村旅游业发展

片区内现状仅有峡口阻击战遗址、韩家碉楼、彭氏状元墓和古墓群等文化旅游资源，旅游发展潜力较为薄弱。而近年来，旅游业需求以短途游、偏休闲、喜乡村、亲特色为倾向。结合片区现状发展特色，重点结合生态农业发展乡村休闲旅游业。

规划整合片区旅游资源要素，按照“以茶促旅、以旅带茶”的思路，打造以茶旅融合为核心，农业资源、红色文化为补充的乡村休闲旅游度假目的地。同时，打造旅游节点，将片区内有机肥加工厂、电商服务中心、绿色农产品生产基地、农产品交易中心和村委会等配套设施用地 “旅游化”利用，指引片区内配套设施用地复合利用，便于规划用地落实，有效减少旅游淡季带来的建设用地闲置问题（见图5）。

图5 旅游业发展布局

3.4 围绕项目落地，增强规划可操作性

为保障规划的可操作性，规划对片区内各类用地现状及使用计划进行了详细摸底调研，充分了解当地居民意向，优先盘活闲置资产，对暂不能明确用途的用地予以留白，为片区预留发展空间，便于规划顺利实施。同时结合规划分析，充分考虑片区产业发展需求，补充配套设施用地，合理规划用地用途，指引片区产业发展。并建立项目库，拟定项目建设时序，将具有重要战略意义、符合片区发展目标及亟需建设的项目优先纳入近期实施计划，有序推动片区产业发展。

3.5 构建一张蓝图

规划围绕片区发展定位，结合各专项规划，对各类现状用地布局进行优化，落实用地图斑，优化调整用地结构。保障耕地数量不减少、质量不降低并落实到图斑，同时顺应片区产业发展需求，合理布局农业设施用地，保障生态循环农业有序发展、农用地稳步增加；同时，按照节约集约用地的原则，优化城镇建设用地布局，推动工业企业向城镇集中，促进农产品加工集约化发展，通过全域土地整治盘活存量用地，优化城乡建设用地布局，保障城乡建设用地总量不增加，形成规划一张图。

构建“一年一体检、五年一评估”的模式，对规划实施全过程进行跟踪监测，对片区发展阶段特征和总体规划实施效果进行分析评价，对未达到预期效果的予以纠正，及时调整，结合片区实际发展情况，不断优化和完善规划用地布局，有序引导片区产业发展，保障规划顺利实施。

4 结论与展望

综上所述，以目标为导向，通过基础调研、分析研判、产业策划等途径得出片区发展用地需求，并落实到国土空间规划中，能有效指引片区产业发展，夯实规划编制工作，使规划更加具有可实施性和可操作性。为了能更好的满足乡镇级片区国土空间规划编制工作的目标和要求，需以更加清晰明确的规划思路作为引导，在严格落实底线管控的基础上，结合现状用地分布和使用情况，通过规划分析，合理落实产业发展用地布局，并在用地用途上适当留白，预留弹性发展空间，可有效指引片区产业发展。