城市多民族聚居区基层法治政府建设之我见

黄 蕊

(中共西安市委党校,西安 710054)

城市多民族聚居区是指受地理位置、历史演变、城市化进程不断推进等因素影响,在城市中形成的少数民族居民生活相对集中的区域,此类区域内散居部分汉族居民,聚居模式多表现为民族文化商业街、饮食街区等[1]。中共中央国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》规定,法治政府应具备职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意等特征。在本文中,基层法治政府建设主要指街道、乡镇等层级法治政府建设。近年来,随着全面依法治国战略在实践中不断深化,基层法治政府建设成效显著,但从笔者调查了解的情况看,城市多民族聚居区所在地基层政府较之其他区域法治政府建设仍存在短板,需要进一步加强。

一、城市多民族聚居区基层法治政府建设存在的问题

依法行政是法治政府建设的行为要件,也是关键。行政权是一项主动性权力,即除法律明确规定必须以行政相对人提出申请作为前提方能做出的行政行为外,行政机关均应该依职权依法做出相应的行政行为[2]。笔者在对西部某省会城市进行调研时发现,依法行政能力存在短板是基层政府尤其是城市多民族聚居区域基层法治政府建设存在的突出问题。

(一)选择性执法

依法行政首先要严格执法。严格执法是指行政机关要严格依职权按照法定程序办事,要主动履职、全面履职,充分发挥法律对行政相对人行为的指引、评价、教育、惩戒功能。然而,在一些城市多民族聚居区,基层政府工作人员不同程度地存在选择性执法现象[3]。如前所述,城市多民族聚居区多以商业街、民俗风情街区等模式呈现,商铺铺面多依托居民住宅而建,往往面积不大,但由于处于黄金地段,有的商铺的营业规模已经具备规模以上企业纳税申报标准。然而,一些商铺并未按照《税收征收管理法》的规定办理个体工商户转企业的手续,每年只是按照个体工商户的标准缴纳与其规模体量严重不成正比的定额税收,更有甚者,还存在偷税漏税的问题。对此,有些地区相关部门或视而不见,或习惯性选择绕道执法,使得当地税源流失。

(二)“折中”执法

公正执法是依法行政的核心,行政权具有一定的裁判性质。公正执法要求行政机关在执行法律法规时要不偏不倚,实质性化解矛盾纠纷。然而,面对城市多民族聚居区域内有些商户存在的违规经营、不正当竞争、拉托造假、设置“隐性壁垒”等问题,一些基层政府职能部门持“不告不理”的态度。有的基层政府工作人员在处理城市多民族聚居区域内矛盾纠纷的过程中当“好好先生”,息事宁人,采取“折中”处理的方式,要么“各打五十大板”,要么“你好我好大家好”,而不是运用法治思维划分责任、依法处理。这样一来,表面上矛盾纠纷得到了解决,实质上给社会治理埋下了隐患,长此以往非但没有起到纠错的作用,反而助长了不法乃至违法人员的气焰,损害了法治的权威,使得基层政府公信力下降,社会治理难度增加。

二、影响城市多民族聚居区基层政府法治建设的因素

城市多民族聚居区基层政府之所以存在法治建设短板,是内外部因素共同影响的结果。其中,外部法治环境不优是根源,基层政府自身法治能力不足是关键。

(一)外部法治环境需要优化

党的十八届三中全会提出,要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这里的“一体建设”既强调了国家、政府和社会要同时建设,也强调了这三者之间相辅相成、相互促进的关系。因此,法治政府建设既要注重行政机关依法行政的意识和能力的提升,也要注重科学立法、严格执法、公正司法、全民守法氛围的营造。从笔者调研了解的情况来看,外部法治环境不优是城市多民族聚居区基层政府法治建设存在问题的主要根源。

一是部分少数群众法治素养相对较低。从笔者走访了解的情况看,城市多民族聚居区呈现老龄人口多、信教群众多、困难群体多的特征,区域内少数民族群体受教育程度参次不齐,有的人法治意识不强。受历史等因素影响,城市多民族聚居区多集中在老城区,区域内绝大多数少数民族群众祖祖辈辈生活于此,有的人存在错误、片面的认知,认为自己的一切行为都是合理正当的,致使违规加盖超盖房屋、恶意竞争、出店占道等行为时有发生。此外,少数人把“挑战权威、挑战规则”视为“有面子、有本事”,不积极配合行政机关的执法行为,增加了法治宣传教育工作的难度。

二是信访不信法和稳控难度大。信访不信法的现象在一些城市多民族聚居区较为普遍,一些群众认为领导的指示批示比按法律规定走程序能够更快更好地满足自己的诉求。究其根源,一些群众对“权法关系”的认知不够清晰,法律观念缺失、法治思维缺位,遇事找法、维权靠法、自觉守法的思维习惯尚未养成。同时,也与司法时间成本较高、执行难等问题未得到及时有效解决等因素相关。现实中,一些人通过走“捷径”找“青天”,信奉“小闹小解决、大闹大解决”,在其正常诉求中掺杂不正当、不合理诉求,从而增加了通过法律途径解决问题的难度。有的基层政府负责人出于维稳的考虑,不是用法治思维和法治方式解决问题,而是通过全天候陪访、异地旅游等方式加以稳控,增加了基层治理的压力和成本。

三是民族宗教因素影响。丰富的民族宗教元素是城市多民族聚居区的根本特征,较之于其他区域,该区域呈现出独特的社会结构特征、错综复杂的利益关系格局、具有张力的现实矛盾纠纷,给基层法治政府建设带来了挑战。基于城市多民族聚居区独特的区位、区域特点,宗教场所多、信教群众多,与国内外宗教领域联系密切,一些普通的事件可能会被少数别有用心的人拿来大做文章。因此,由于显著的民族宗教特征,有的基层政府负责人在处理该区域的突发性事件和矛盾问题时往往会将维护民族团结稳定作为考量的重要因素。针对占道经营、违建超建等,一些基层政府工作人员往往采取划线定位、差异化管理等“折中”“妥协”的办法处理。这一定程度上滋长了某些不法、违法现象气焰,增加了行政成本。

由于其具有民族宗教特点,所以城市多民族聚居区域内发生的一般性纠纷矛盾容易引发社会关注,比如城管执法冲突、火灾、买卖纠纷等。这就给基层政府职能部门、一线执法人员造成了一定的心理负担,有的担心说错话、办错事,从而形成了不敢管、不愿管,不求有功、但求无过的现象。

(二)基层法治能力有待提高

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化,强调制度建设以及运用制度办事能力的提升。党的十八届四中全会提出要建设中国特色社会主义法治体系,从法治建设的角度对法制体系建设与法治能力提升提出了要求。基层法治政府建设的关键就是基层政府运用法治思维和法治方式推动改革创新、促进当地发展、提高预防解决矛盾纠纷的能力。提升法治能力是目前基层法治政府建设的重点,也是城市多民族区域基层法治政府建设需要关注的问题。

一是执法力量薄弱。徒法不足以自行,法治实践必须有人的参与,执法队伍建设是推动法治向前发展的重要力量。然而,执法力量薄弱是当前基层政府普遍存在的问题。目前,综合执法队是各街道、镇等唯一具备执法权能的部门,受编制、待遇、激励机制不完善等因素的影响,一些基层执法队伍建设相对滞后,呈现出老龄化、骨干少、人员流失快等特征,还有一些地方执法人员的专业化水平不高,对执法目的、功能认识不足,存在重实体轻程序等情况,导致行政争议时有发生,一些单位的执法工作效能不够理想。

二是权责不统一。对于基层政府而言,法无授权不可为,但法律授权一定要做到权责统一。权责不统一是基层政府在法治建设过程中面临的主要问题,主要表现在:首先,有的基层政府决策者或执法者在行使权力的同时,未意识到职权也是职责,既不能乱用也不能放弃;其次,在行政执法实践中,由于执法权未完全下放,以城管执法为例,城管执法在具体业务方面仍受区(县)城管局指导,于街办而言只有监管权,形成了管事的人没有权力、有权力的人不管事的局面。再如,对于安全生产工作,基层政府作为属地单位承担相应监管职责,但因没有执法权,在日常生产安全、消防安全检查过程中,往往只能以批评教育代替依法惩处,使得监管效果打了折扣。作为拥有执法权的安监部门,往往出了事故才处罚,这样一来,一方面未能很好地发挥法治教育、预防事故发生的作用;另一方面,对于街道而言,不符合权责统一原则。

三是协作机制不健全。在同等力量投入情况下,一些城市多民族聚居区取得的管理成效往往不明显,再加上基层执法行政资源有限,有的地方的税务、执法、市场监管、法院、规划等相关部门存在配合不畅、相互推诿的情况,从而使得区域内一些乱象始终难以根治。比如,居民建房问题,规划部门不愿或者难以行使审批权,街道只能越俎代庖实施监管。

三、城市多民族聚居区基层法治政府建设路径

(一)带头守法科学决策

城市多民族区域聚居所在地基层政府应主动担负起本区域法治建设的责任,高质量、高标准推进法治政府建设,从而领导和带动该区域广大商户和居民树牢法治思维、自觉维护法律尊严。一是提高领导干部带头学法尊法守法用法的意识,基层政府应将定期开展法治培训列入年度工作计划,培训内容包括法治理念提升和法治能力培养等多个方面,重点学习领会习近平法治思想的核心要义,提高运用法治思维和法治方式解决问题、推动发展的能力。二是领导干部要做到科学决策,在处理涉及民族宗教问题时要严格依照程序,依法做出安排部署;对专业性、技术性较强的决策事项,要主动邀请专家参与论证,提升决策质量;对涉及老百姓切身利益事项,要坚持调研先行,做到信息公开、公众参与,从源头上化解矛盾纠纷。

(二)推动执法权适度下移

权力下放与基层接得住是事物的两个面[4]。因此,于上级政府而言,应在基层调研的基础上,把握好权力下放的科学性以及进度,应关注基层政府是否接得住权力等问题。于基层政府而言,应主动承接好职能部门下放的权力,一是要以法治政府试点创建为契机,及时梳理权责清单,坚持问题导向、责任导向、目标导向。二是要查摆漏洞、补齐短板、打造亮点,要立足区域实际,聚焦基层社会治理问题,引导群众依法表达合理诉求、维护合法权益,切实将矛盾纠纷排查化解在萌芽状态。三是要注重吸纳人才,成立一支法治素养高、专业能力强的执法队伍,以维护社会稳定、保证社会活力。

(三)严格规范公正文明办事

法治是治国理政的基本方式。因此,在城市治理的过程中,基层政府应坚持“不讲亲疏远近、不讲客观条件、不讲复杂程度”,依法办事,既维护法治尊严又保障人民合法利益。例如,城市多民族聚居区多在老城区内,区域内违章违建现象频发,针对此类问题,基层政府应做到对违章违建“零”容忍,将拆违建与改善小区环境、改善交通出行条件、改善营商环境相结合,联合城管、规划、公安、法院、街道、社区等依法拆除违章建筑。针对重点区域拆违难、出店占道等市容乱象整治难的问题,可以综合运用行政强制、政策宣传、工程措施等手段,同时辅之以思想和法制教育予以解决。应严格按照《城乡规划法》规定,在前期通过入户走访、广泛动员等形式,主动与周边商户群众达成共识。在违建拆除过程中,要始终坚持公平公开公正原则,在后续管理过程中,采取划线定位经营等方式维护商户群众利益。

再如,要从严落实党的民族宗教政策,充分保障群众信仰自由,每年在少数民族节日如古尔邦节、尔德节期间,应积极协调公安、城管、驻地单位等各方面力量,开展巡逻值守,防止突发群体性事件,确保安全稳定。针对区域内存在的无证照经营、制售假冒伪劣产品等市场乱象,定期牵头组织市场监督管理、税务、公安等职能部门,集中开展市场经营秩序综合治理,通过换发新版营业执照、办理食品餐饮许可证、缴纳零散税、收取城市垃圾处理费等,引导商户守法经营。

(四)多措并举夯实法治基础

基层政府法治建设应以转变政府职能,实现从管理者向服务者的转变,推进法治宣传教育进社区、进驻地单位、进家庭活动,营造全民学法懂法用法守法的浓厚氛围,为社会力量参与社会治理拓宽渠道、搭建平台。一是基层政府应运用好律师资源,拓宽公职律师或者法律顾问等专业人士对区域内重大事项提供决策咨询建议、参与涉法涉诉案件化解和合法性审查的渠道,推动其积极介入居民矛盾纠纷调解,持续开展全方位、多层次的法律咨询服务,维护社会和谐稳定。二是聚焦多民族聚居区主要矛盾,发动群众力量,根据区域实际制定“居民公约”,推进“邻里格”治理,搭建矛盾纠纷调解平台。综合运用法治、德治、智治、共治等多种手段,创新推进网格化、精细化管理,积极推动组建人民调解室、创新搭建群众议事会等群众性协商议事平台,将广大驻地单位和热心群众作为基层治理力量补充,通过“推开一扇窗、敲开一扇门,聊一会儿天,吃一顿饭,帮一个人,解一份忧”,凝聚共驻共建合力,广泛争取各方面支持,促进城市多民族聚居区基层法治政府建设顺利推进。