协同联动:反家暴治理效能提升的逻辑与进路

董青梅 李 悦

(西北政法大学 法治学院,西安 710000)

践行社会主义核心价值观,涵养优良家风,弘扬家庭道德,最大限度预防和制止家庭暴力,是我国一直以来倡导的优良美德。在立法上,国家颁布了一系列的法律法规及配套意见、办法;在司法上,具体的裁判加大了对家庭暴力的惩罚与教育力度,预防家庭暴力的法律制度体系逐步形成。但由于多种因素的影响,家庭暴力仍时有发生,有的造成严重的不良后果,本文现就协同联动治理家庭暴力作一探讨。

一、家庭暴力的含义和范围

2016年我国颁布实施的《中华人民共和国反家暴法》第二条明确指出,家庭暴力是家庭成员之间所实施的身体以及精神等侵害行为,包括但不限于以捆绑、殴打、残害、限制人身自由及经常性谩骂、恐吓等方式,这些行为使受害者身体或精神感到痛苦,并且损害了受害者的身体健康和人格尊严。家庭暴力(家庭+暴力)=家庭(夫妻、父母子女及其他法律规定的主体)+暴力(身体+精神),从这个公式看,暴力的范围比刑法规定的暴力范围要大,包涵了精神暴力。家庭暴力不单包括男性对女性的暴力,也包括女性对男性的暴力;不仅包含配偶之间的暴力,也包含对父母、子女、兄弟姐妹等家庭成员的暴力;按照受害者类型划分,家庭暴力可分为亲密伴侣暴力、儿童暴力、老年人暴力,一般有普遍性和严重性、反复性、形式多样、暴力隐蔽等特征[1]。家庭暴力的促发因素常常来自于家庭经历、子女教育、夫妻感情,工作、人际纠纷、精神疾病等问题。

二、家庭暴力防治工作存在的问题

(一)公民对防治家庭暴力的法律认知不足

一些人缺乏对防治家庭暴力的基本认知,有的施暴者和受害者并不知道有关家庭暴力的法律规定,也不知道当受侵害时该如何拿起法律武器保护自己。再者,家庭暴力与社会暴力行为有着显著的区别,由于家庭暴力往往发生于家庭成员之间,隐蔽性极强,受害者大多忍气吞声,知情者选择装作毫不知情甚至把它当作一种个人秘密,这些都会导致家庭暴力事件的发生,助长施暴者肆无忌惮的心理,产生更加恶劣的影响。

(二)保障机制的缺失

家庭暴力案件有着一定的复杂性,法官在处理类似家事案件时会存在危急人身安全的风险,这些隐秘的风险往往被人们所忽视,不能为法官提供良好的保障措施必然会影响司法裁判工作的进行。

对于活跃在一线的反家暴工作者,社会通常缺乏关注。大部分反家暴工作者都会受到人身攻击与语言威胁,缺失的安全保护和无力改变的共情之心使得反家暴工作开展更加艰难。重视反家暴工作不应只关注工作成效,更要重视从业者的心理健康和压力,以及在极端情况下可能面临的人身伤害风险。

(三)协同效率不高

家庭暴力协同治理涉及多个行政单位和执法机构,依照职能设置形成了条块管理结构,“条”上的业务互动多,效率相应较高,但是“块”上的部门互动较少,横向之间缺乏制度化的互通与合作机制,协同程度低,办案效率不理想。例如公安机关在处置家庭暴力案件中的过程和结果,并不能及时通知和分享给其他协同的职责单位,妇联和社区要依靠当事人主动报案后或者得到相关部门的通知后才能介入,并提供相应的服务,案件发现、处置和跟踪过程中的协同效率不高。

三、反家暴联动干预机制的实践逻辑

(一)国外反家暴联动干预机制的实践

美国形成了比较完整的家庭暴力案件处理程序。在社区成立反家庭暴力委员会,为受害者提供报警、庇护、预防、医疗等服务。为了有效地施行美国国会于1994年通过的《针对妇女暴力法案》,司法系统内部加强改革,出台有力的针对性政策,严格执行起诉程序。对施暴者的治疗过程进行全面、严密的监督,广泛使用限制人身令限制施暴者的人身自由,任何违反规定的行为都将被起诉[2]。通过社区服务提供者和司法系统协同合作的方式,给受害者提供必要的资源,降低再次遭受家庭暴力的风险,同时运用司法系统和社会服务系统保护受害者,增加施暴者对自己行为负责的可能性。

2021年4月29日,《家庭暴力法案2021》正式成为英国法律。英国政府一直采取行动致力于建立更加公平公正的、对家暴“零容忍”的社会环境。该法案是英国第一次以法律的形式明确家庭暴力的含义,并将儿童列入受害者的范围,更加清晰地界定了家庭暴力的行为类型。英国通过完善反家暴的法律体系,建立了全面的社会支持体系,通过优化社会救助等方式帮助家暴受害者脱离困境[3]。

2019年,澳大利亚政府发布了一项严厉的法令,禁止任何有家庭暴力犯罪前科的人员入境,同时对于已经入境但出现施加家庭暴力行为的外国人剥夺其居留权[4]。澳大利亚对于反家暴的立法开展较早,也有比较多的实践。在应对家庭暴力案件方面,投入了大量的警力,对报警事件迅速响应,及时调查取证并且做好事后防范工作。在各州也有关于家庭保护令的规定,均由法院裁定颁发,保护被害人的权益。在国家层面持续关注家庭暴力问题并提供支持和帮助,不断创新家庭暴力的受害者保护制度。

(二)国内反家暴联动干预机制的实践

我国首个有关防范家庭暴力的地方性规范文件是湖南省于1996年出台的《关于防治家庭暴力的若干规定》。湖南省始终把家庭暴力事件的治理作为各级政府的重要工作,经过多年的发展,建立了一套由政府主导,联动分管各部门、各组织综合防治家庭暴力的工作体制。由公安和司法部门制定具体工作方案,保证接到案件后迅速出警。在市级法院成立妇女维权众议庭,联动派出所以及社区内的专业人士开展维权。对于人身保护令的案件独立审案,快速完结审查和办案。

2018年,云南省曲靖市将家庭安全风险评估纳入市域社会治理现代化工作“一把手”重点工程,多方协同,加强对家庭安全的风险评估,以期更好地保障妇女和孩子的权利,打造家庭暴力治理“一呼百应、同频共振”的新局面。通过建立跨越线上线下的多元化协同的综合性公共服务平台,将家庭暴力、性侵害、婚姻纠纷等事务纳入网格员工作职责清单,让全市妇女儿童能够“一窗受理,集成服务”,保障社会的稳定发展。

深圳市宝安区在全国率先构建网格化基层治理体系和全区一体化大数据,以此为支撑探索推进智慧社区建设,打造“看得见、摸得着、可感受”的智能智慧社区,实现以智治促善治,使基层社区治理插上智慧的翅膀。经过几年的实践,初步形成多部门联动协同、全流程闭环治理的家庭矛盾纠纷疏导和处置机制。2022年,宝安区的经验得到中央八部委的认可,获得“国家智能社会治理实验基地—社区治理特色基地”称号。

(三)陕西省的家庭暴力防治实践

2020年12月1日,《陕西省实施〈中华人民共和国反家庭暴力法〉办法》(以下简称《实施办法》)开始执行,为陕西省的反家暴工作提供了强有力的保障,不仅有效地阻断了家暴的发生,而且保障了妇女儿童的正当权利,这一举措的推行,为陕西省的社会治理带来新的突破。陕西省历来重视反家庭暴力的立法实践,省内各地区分别创新工作机制,开创基层社会治理新局面。

一是多举措预防家庭暴力。《实施办法》明确规定,医疗机构、人民调解组织、用人单位应当积极参与反对家庭暴力的宣传教育,并将其纳入基层自治体系特别是居委会、村委会制定的居民公约、村民公约,以达到有效预防家庭暴力的目的。结合网络时代的媒介传播特点,开发小视频、微信公众号等普法平台和途径,进一步提升反家庭暴力普法宣传工作水平。

二是创建妇女权益保护新模式。汉阴县妇联积极响应国家政策,认真学习贯彻关于人民信访工作的重要思想,根据“321”基层治理模式,以“党员联系群众、人大代表联系选民、中心户长联系居民”为纽带,采用等级类别管理,主动进行集体讨论、结对帮助、入户调研,深刻把握家庭暴力与侵犯他人合法权益的潜在风险,从根本上防止此类事件的发生。西安市雁塔区人民法院依托多元纠纷化解机制,打造“法院+妇联”联动合作,专门处理该类纠纷,“反家暴诉源治理解民忧”荣获2023年全国法院一站式建设优秀改革创新成果之十大最受欢迎一站式建设改革创新成果。鄠邑区人民检察院和妇联合力构建司法救助模式,形成多元救助帮扶格局。以检察机关数字化改革为契机,积极打造“数据筛查”模式,开展高质量监督,利用数字赋能筛选救助线索,使符合条件的妇女等均能够及时得到救助,同时从落实资金、就业等方面进行帮扶,延伸司法工作的成效,从根本上提升被救助妇女的幸福指数。

三是筑就儿童保护屏障。经陕西省妇联的调查,许多被家庭暴力和性侵害的儿童,多数是因为监护人对孩子的性保护意识不足、性教育不到位等原因受到伤害的。为了解决这一问题,陕西省妇联和北京众一公益基金会联手,制定“种子计划”,从法律教育领域招募拥有丰富经验的专家和妇联维权工作者,共同组建陕西省法律工作者协会。为更好地保障妇幼的权益,陕西省妇联投入了更多的教育资源,成立了一支由资深志愿人员组成的团体,以期让所有的孩子摆脱性侵害,为妇女儿童提供所需的支持和帮助。

四、反家暴联动机制的优化路径

(一)健全协同治理制度

健全相关的家庭暴力联动处置机制,加强相关主体联动,落实强制报告、首接负责、联席会议等制度,保障家庭暴力处置有据可依、高效联动。首先,由参与家庭暴力治理的多方主体召开联席会议,各个部门沟通分析家庭暴力联动过程中存在的重大问题,交流分享家庭暴力治理工作经验。其次,转变主导部门治理的固有观念,借助信息化技术推动各部门协同治理,充分调动基层社会治理主体间的合作积极性,减轻各部门工作压力。最后,扩大协同主体范围。家庭暴力涉及家庭与社会多方面的问题,涉及教育、经济、法律、心理多个领域,需要各方联合、共同治理。

(二)构建反家暴社会支持网络和联动机制

家暴问题的根源在于社会支持体系的缺失,所以在反家暴工作中应重点协助构建反家暴社会支持体系,建立落实居委(村委)会、单位对家暴的强制报告制度,公安机关要加强宣传,及时收集家暴和问题家庭的成员信息,提高预防家庭暴力能力。吸纳第三方组织,补充政府人员短缺,增强矛盾解决的灵活性和有效性。通过管理单位的信息平台、小程序、手机软件等途径,增加数字服务,设立“秦家护e线上平台”、小程序,构建一站式多机制联动防治体系,搭建反家暴大数据库,构建互动融合、多端口、高效率的省域反家暴信息化体系,为省域社会治理提供数据分析和智力支撑。通过信息化处理实现高效便捷的存储、流转记录和处置,案件全过程数字化记录、全流程信息化查办、高效流转,以提高工作效率,对家庭暴力案件进行有效预防、处置,及时帮扶被害人。完善社会参与渠道,引导物业工作者、网格员、楼长等工作人员参与进来,切实将反家暴工作落实到一线,有效进行纠纷排查,降低民转刑的概率。

(三)建立受暴者治疗和施暴者矫治中心

建立受暴者诊疗中心不仅能够为受暴者提供医疗干预,进行健康照顾服务,而且可以明确医疗机构的报告义务,拓宽家庭暴力事件的发现和救助渠道,有效辨别潜在的受害者,预防家庭暴力的再次发生,提供针对性的医疗救助。家庭暴力事件发生后,仅给受害者提供服务并不能有效阻止暴力的再次发生,也必须为施暴者提供干预治疗服务。治疗施暴者最常见的方法有:心理动力学治疗、女性主义治疗和认知—行为治疗[5]。心理学是最早应用于施暴者治疗的,心理学认为,施暴者的人格和情感倾向是对他人施加暴力的主要原因,要帮助他们充分认识到这一点,引导他们控制好情绪,控制自己的暴力冲动。

(四)提供保护性与支持性的社工服务

首先,建立庇护中心为受暴者提供安全庇护,帮助受暴者获得生理和心理的健康恢复,保证她们能够得到法律的帮助、老人子女受到照顾以及增强自强自立的能力。其次,提供心理教育和支持性的咨询服务。包括家暴后治疗及心理教育,针对不同问题提供个性化咨询,有效改善受暴者的自尊水平,降低焦虑、抑郁和敌意等负面情绪。最后,建立互助团体。通过互助团体引导受暴者及时获得支持和救助,开展互助交流活动,改善家庭沟通方式,分解互助成员的个人压力,推动和谐家庭建设。

(五)创新反家暴社会工作宣传

家庭暴力的频繁发生与社会成员的冷漠以及缺乏法律意识密不可分。为了减少这种情况的发生,必须加强道德教育、法律宣传以及思想教育,让每一个人都能够正确地认识到自己的权利和义务,提高人们对家庭暴力危害的认识,引导受害者纠正“逆来顺受”等错误思想,让更多的受害者拿起法律武器来维护自己的合法权益。加大宣传反家庭暴力的典型案例,使每个公民提高认识、崇德守法。学校等机构应加强培养学生反家暴意识,遭遇家庭暴力时应及时向公安机关报案。

五、结语

有安全稳定的环境、良好的家庭后盾、健康的家庭生态,就能够为个人发展提供有力支撑,就能够为国家、所在单位安心工作并做出应有的贡献。因此,反家庭暴力构成了政府基层社会治理工作的重要内容之一,亦是维护人格权益、社会文明、社会安定的必然要求。 家庭暴力的社会治理需要多部门协同合作,但是目前妇联、公安机关、人民法院、法律援助、婚姻调解机构没有在家庭暴力治理上形成信息的共享、相互配合的机制,存在“九龙治水”的情形,治理效果不明显。加强家庭暴力社会治理的现代化和智能化水平,形成多机构联动处理家庭暴力的工作模式,就会大大提高家暴处置效率,提高救助、干预的效率,提升家庭暴力治理水平,从而将恶性事件扼杀在摇篮里。