中国农村数字普惠金融法律问题研究

何璐辰

（西安财经大学 法学院，陕西 西安 710100）

中共中央、国务院在《实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》中强调实现脱贫攻坚与乡村振兴政策之间的有效衔接，关键之处在于处理好金融服务政策的衔接工作，进一步完善针对脱贫人口的小额信贷政策。 普惠金融以小额信贷和微型金融为主要实现方式， 致力于为贫困人口、弱势群体提供更为便利、有效的金融服务，这无疑对巩固脱贫成果和落实乡村振兴战略意义重大。 普惠金融作为农村金融发展的高级形态，为打赢脱贫攻坚战提供了有力支撑，未来也将成为乡村振兴战略工作的动力引擎（1）。 《“十四五”规划》明确了要打造数字经济新优势，数字普惠金融正是通过新型数字技术在金融领域的应用，实现信息共享，最终达到降低交易成本和金融服务门槛、扩大金融服务范围和覆盖面、支持“三农”的目的。 当前，中国农村“三农金融”走在世界前列，但立法保障、司法体系以及法治监管层面尚处于劣势地位，严重制约了数字普惠金融在农村地区的可持续发展。

一、中国农村数字普惠金融的发展沿革

（一）农村普惠金融发展阶段

普惠金融概念首次出现在中国大众视野是在2005 年“小额信贷年”会议上（2）。 小额信贷最初是为贫困农户和微型企业提供小额度贷款， 满足自我发展需求的金融服务形式。 联合国希望通过以满足弱势群体经济发展需求为内核的小额信贷的发展，促进能为社会各阶层提供金融服务体系的建立。 由此提出了“普惠”的概念，旨在实现平等发展权。自此普惠金融服务范围逐步扩大， 但是多数为线下形式。2005 年到2006 年的中央一号文件均提到了小额信贷发展方向， 学者开始逐步确立普惠金融体系框架并将重点集中在农村地区，以求缩减城乡差异，解决城乡发展不平衡的问题。此时，农村地区金融机构崛起， 为农村经济主体提供较为丰富的金融产品和金融服务。当然，此时的普惠金融活动依然是依赖于金融机构网点的柜台服务，而非线上形式。

（二）农村数字普惠金融崭露头角

农村地区数字普惠金融的发展实际上与城市的发展一致，但囿于地理、环境、人口素质等多重因素致使其发展进程缓慢或者停滞。 早期农村地区金融产品需求的满足依赖的是少数金融机构物理网点提供柜台服务，直至2013 年互联网技术创新以及农村地区电商业务涌入，传统金融业务逐渐互联网化（3）。一些金融机构开始利用互联网平台收集和传递信息，开展线上金融业务办理。此时的移动支付业务发展颇为成熟， 填补了四大行裁减分支机构和网点形成的市场空白。 中国逐步形成以中国人民银行支付系统为中心，银行业金融机构支付系统为主干，非银行支付机构作为末端触角践行数字普惠金融的三级支付体系，从而促进了支付交易量持续增长，数字普惠金融成效显著。在数字金融下，数字普惠金融较传统普惠金融而言成本更低，更易获得。

（三）农村数字普惠金融蓬勃发展

互联网时期电商行业发展积累了大量用户信用信息， 夯实了数字普惠金融进一步发展的基础。随着中国信息科技的高速发展以及农村地区数字基础设施建设，普惠金融可依托的数字技术越来越丰富，提供的金融服务趋于多元化，并且非金融机构逐步占据主导地位（4）。 提供更为丰富的创新型金融产品和金融服务模式，以满足传统金融机构无法覆盖的弱势群体的各种金融需求。 例如阿里巴巴、苏宁易购等电商巨头推出的“百顺宝”“余额宝”“苏宁众筹”等金融产品。 “十四五规划”对数字化经济提出了更高要求，科学技术发展不会停歇，数字技术将不断进步创新。 这意味着数字普惠金融发展前景广阔，将会有更为丰富的、能满足高质量发展要求的金融产品与服务涌入，为农村弱势群体实现金融发展权贡献力量。

数字普惠金融实践整体向好的现状毋庸置疑。然而，农村地区数字普惠金融的发展尚存在一系列亟待解决的问题。 中国数字普惠金融在技术上位于世界前列，但技术革新会带来新的机遇，亦会伴随新的挑战，迫切要求农村数字普惠金融走向强监管阶段。 以此平衡金融技术与金融风险所带来的冲击，保障农村数字普惠金融目标实现。

二、中国农村数字普惠金融的立法现状及问题探析

（一）立法现状

从现有资料整理所得信息显示的有关数字普惠金融相关法律、政策不难看出，中国在数字普惠金融发展的法律保障和政策指引方面不断努力。 首先，《中华人民共和国宪法》明确的发展权就是农村普惠金融的精神内核。 除此之外，中国2021 年开始实施的《民法典》中的公民信用权亦间接保护了农村数字普惠金融主体的合法权益。 近年来也不断从金融监管和防范风险等维度制定法律法规抑或出台政策。 例如《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》 等法律法规； 国务院、央行、银保监会等出台的一些规范性文件，例如《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》等可对农村数字普惠金融开展过程中出现的一些风险问题加以防范和规制。 另外，经济法中规范金融行业的一系列法律法规均可间接对农村数字普惠金融发展起调控作用。 最新出台的《中华人民共和国乡村振兴促进法》也是立足于纲领角度，对发展农村数字普惠金融提出要求，虽然不是针对农村数字普惠金融具体性和直接性的法律，但也在面上推动了农村普惠金融的发展。

中国和农村数字普惠金融发展相关的多为规制农村金融发展的规范性文件（2）。比如中共中央、国务院《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》、中共中央、国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》、 中国银保监会办公厅《关于银行业保险业数字化转型的指导意见》等都提出发展农村数字普惠金融的要求与作用，或如何开展数字普惠金融的指引性条文及政府扶持、补贴政策。

综上，中国目前尚不存在具体的专门针对普惠金融的立法，更何况作为普惠金融高级形态的数字普惠金融。 一些规范性条文位阶低，权威性远不如部门法。 大部分围绕“如何发展普惠金融”提出宽泛抽象的指导意见，不能满足数字普惠金融发展过程中的风险应对与金融监管的需求。

（二）问题探析

1.立法体系不健全。 立法理念对于科学立法及实现立法目标而言意义重大，中国有关农村普惠金融的立法理念革新受传统普惠金融的影响往往落后于技术创新。 这导致数字技术在农村普惠金融的应用上迅速发展，但相关法律体系和制度构建缺乏合理性和高效性的现象。

（1）表现为立法理念落后。 中国有关农村数字普惠金融的立法过于保守和固化。 一方面，新型农村普惠金融的立法理念多沿用传统金融的理念。 比如强调金融安全的同时兼顾利益最大化，这自然有利于金融市场稳定和经济有效运行。 但同样导致金融机构囿于对农村普惠金融主体的偏见而过于考虑安全问题，不愿意或者消极满足弱势群体的金融需求。 一部分金融机构往往偏颇地认为农户、小微型信用风险大、金融知识淡薄、还款能力差、存在信息不对称而不愿意将金融资源向这些群体倾斜，否则会使金融机构面临风险损害自身利益。 但实际上近年来中国涉农贷款的回收率持上升趋势，政府也在大力扶持数字基础设施建设、努力消弭数字鸿沟以解决安全问题。 更何况普惠金融的“普惠”核心在于公平地满足社会各阶层的金融需求，这要求金融机构发挥积极作用，具备服务意识，而不只是单纯地关注利益最大化。 另一方面，普惠金融的内核要求相关立法蕴含公平、平等理念（5），重视弱势群体金融发展权。 在立法理念方面，不能只关注一方需求而忽视另一方利益。 前述要求金融机构不要关注自身利益并不是让其放弃盈利，毕竟金融机构是商业机构而非“慈善家”，这就要求政府在制定法律和构建制度之时为金融机构在利益与利民之间寻求平衡。 不只对金融需求者进行规范保护和政策扶持，也要切实维护金融供给者的合法权益，这才是真正公平的体现。 在实践中，农户、乡村微型企业等弱势群体常因金融排斥而难以获得信贷权，进而不能实现发展权。 实质上也是由于缺乏蕴含金融发展权的相关法律指导和规制。

（2）表现为立法层级低。 由于数字普惠金融在中国农村地区并没有长时间、系统地开展，立法方面有诸多不足。 现如今，对于农村普惠金融的调控尚且存在于层级较低的少量部门规章、地方法规和政策性文件中，例如《数字乡村发展战略纲要》《中国银保监会办公厅关于银行业保险业数字化转型的指导意见》等，而没有以数字技术为依托的新型普惠金融形态。 这类文件普遍是为在农村开展普惠金融活动提供引领意见， 具有抽象性和宏观指导性，并非在风险防范、责任承担、安全监管等具体方向上予以规制。 加之法律位阶低，缺乏约束力，未能引起相关主体重视，无法达到强制效果。

（3）表现为缺乏具体法律的指导。 中国尚未出台针对农村数字普惠金融的专门性、具体性法律法规，甚至在基本法中亦没有明确可行的内容，能够适用的法律法规、部门规章等较为分散。 例如，对于乡镇金融机构数字普惠金融服务面临的法律风险、技术风险问题可参考和应用《互联网金融从业机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》中的内容。 数字普惠金融投资者和消费者的合法权益由《消费者权益保护法》《中国互联网金融协会信息披露自律管理规范》加以保护。 其他经济法如《商业银行法》《银行业监督管理法》《信贷法》《公司法》等可应用于参与数字普惠金融活动的金融机构甚至非金融机构予以监管。 缺乏统一性、专门性、针对性的立法致使农村地区数字普惠金融活动较难实施，各类主体权益无法得到有效保障，难以促进数字普惠金融在农村的发展。

2.司法体系不完备。 为了适应当前经济形势的变化，解决金融形式日新月异、金融案件频发等导致普通法院内设金融审判组织难以负荷的问题，中国在借鉴国外经验的基础上在部分地区设立了金融法院。 以更为专业化的司法水平应对金融纠纷的繁杂， 为金融业市场发展提供了稳健的法治化环境。 与此同时，国内曾在金融纠纷多发地区的部分法院设立的金融审判庭依然在发挥着作用，并且一些地区将全市范围内金融案件交由某一基层人民法院集中管辖以提高金融审判的质量和效率。 但目前中国金融法院的数量有效，难以满足金融发展需求， 设有审判庭的普通法院并非按照城乡区域划分，未能精准区分城乡金融服务需求的差异从而致使农户、中小企业这类金融弱势群体的权利难以得到保障。

在数字化的背景下，市场所需要的金融司法专业化的程度逐年升高。 但根据中国裁判文书网上的数据显示，审结与执行的金融案件多为传统民间借贷合同纠纷。 随着数字化技术在金融领域的适用，简单的借贷模式金融已衍生出多种多样的新形式，互联网金融纠纷案件已经占据大部分比例。 但实践中，即使是金融审判庭的司法工作人员由于条件限制不全为金融专业人士，此种现象在经济较为落后的基层法院尤为突出，加之法院外部吸收金融专业人才参与审判的机制尚未建立，难以适应金融新型模式带来的冲击（6）。

上述针对农村金融法律服务的专业审判组织缺少以及金融司法专业化程度与新型金融模式的不适应性共同导致了乡村地区数字普惠金融发展所面临的法治方面的困境。 另外，目前在农村地区推动普惠金融仍然以“线上贷款”为主要形式。 金融供需方掌握的信息不对称，存在无担保、催收款项困难、贷后易失联等问题，这些问题直接导致了司法实践中调解难和规模化救济难，进而使金融案件堆积（7）。

3.监管体系混乱。 主要表现为三个方面：

首先是多重主体结构致监管交叉。 中国目前金融监管采用金融稳定发展委员会、央行、银保监会、证监会为监管主体的“一委一行两会”模式，这种监管模式自然是科学的。 但是随着数字技术的迅速发展，普惠金融各行业之间的边界逐渐模糊，金融机构的业务逐步扩大，甚至非金融机构也开始占据主导地位为弱势群体提供金融服务。 传统分业监管模式需要新鲜血液以提高监管效率。 不同监管主体从自身角度对金融市场进行监督管理，都认为自己管辖范围内是合理的，在此期间各自出台一系列监管措施。 随着实践经验的累积又陆续出台了一系列更为全面的规范性文件，有力地促进了当时农村金融贷款业的发展（8）。 然而这类法规和规范性文件发布主体众多， 并且金融活动监管主体一直在变动，例如民间金融活动曾由央行监管， 后变为银监会，最后又赋予地方金融办以监管权。 这些主体相互之间没有隶属关系，很难统一协调，导致监管主体不明或监管重复交叉，容易出现监管责任相互推诿或者监管重叠（7）。

其次是差异化监管制度缺乏。 长期以来的城乡发展结构造成了城市与农村金融需求大相径庭，但当前中国农村地区并没有建立专属性监管制度，而是借鉴城市地区监管模式，未能立足于农村地区实际发展情况。 例如对乡镇银行的考核与惩戒不能与城市大型商业银行同标准， 相反要更多予以激励，以免挫伤金融供给的积极性，适得其反而无法达到普惠目的。 对于数字技术在普惠金融领域的应用，受金融排斥的农村弱势群体更是能力受限，因此农村数字普惠金融应当遵循“差异化监管”根据农村金融发展的具体需求确立监管理念， 制定监管措施，确保农村数字普惠金融平衡与稳定。

最后是传统监管机制应用瓶颈突出。 这就引发了监管机构与金融供给机构之间存在技术博弈，金融机构掌握更加先进的技术就足以利用技术的优势在监管中获取主动，这样监管机构只能依靠新的立法补充监管（9）。 然而由于法律法规本身具有滞后性， 法律监管难以紧跟技术风险生成的节奏和速度，因此需要更新传统监管机制，升级监管技术以全面应对各类金融技术风险。

三、农村数字普惠金融发展的法治原则

（一）城乡一体化发展原则

城乡一体化是为了破解中国城乡二元格局，打破城乡发展壁垒提出的重要指导思想。 城乡一体化要求将城乡经济社会作为一个整体统筹发展，在城乡地区逐步实现要素合理分配， 缩小城乡差距，逐步实现城乡互补、平等、协调发展。 城乡一体化既是中国乡村振兴战略实施的有效途径，也是实现中华民族伟大复兴的重要课题。 农村经济发展是城乡一体化的基础，因此着力解决好“三农”问题，优化资源配置，提高农村经济发展水平是实现城乡一体化的前提。 农村经济的发展离不开金融的有力支撑。目前中国正在加大金融支农的工作力度，秉持为农村特殊群体提供金融服务，最大程度地实现金融公平化的理念，为农村群体与组织提供了各类参与金融活动的机会，促进了农村地区经济健康发展。 同时，数字技术为农村地区开展普惠金融活动注入新鲜血液， 促进了金融资源向农村弱势群体倾斜，为落实金融发展构建可行路径，奠定了城乡一体化实现的基础。

（二）农业农村优先发展原则

坚持农业农村优先发展是中国当前 “三农”工作的总方针。 当前中国发展最大的不充分就是农村地区发展不充分，因此坚持农业农村优先发展是解决这种不充分的根本之策。 “三农”问题是全党工作的重中之重，做好“三农”工作是实现城乡一体化，实施乡村振兴战略的关键之举。 坚持农业农村优先发展才能切实稳住农业农村农民这个基本盘，才能切实发挥“三农”压舱石作用，对城乡经济协调、稳定发展至关重要。 金融资源公平配置是数字普惠金融的内生价值， 在农村地区开展数字普惠金融活动，意味着为受到金融排斥的弱势群体提供更多低成本、可获得的金融机会，满足农户、农村地区小微企业等主体的金融需求，贯彻落实农业农村优先发展的方针，为“三农”工作贡献金融力量。

（三）包容性监管原则

包容性监管是在金融排斥向金融包容过渡以及金融管制法向金融服务法转型的背景下应运而生的一种助力农村金融善治实现的监管理念。 主要表现为：差异化监管理论、适度监管理论、柔性监管理论（10）。 差异化监管强调全方位考虑金融环境、市场主体之间的差异性，“因地制宜”地实施监管而非适用统一的监管框架。 尤其是在金融排斥较为严重的农村地区进行金融治理，更应注重视差异化监管理念。 适度监管理论是农村治理的理性图景。 由于中国金融资源配置多倾向于城市而非乡村，监管者往往会陷入对于农村金融治理应该加强管制还是推行自由的两难境地。 过分管制会抑制金融创新活力，监管不足则会诱发金融风险，适度监管理论则要求监管者科学合理地掌握二者之间的尺度。 金融监管向来体现的是国家法律规范的强制性，但现代法治侧重于寻求多协商，少强制，实现更高自由的理念。 诱导监管对象在竞争过程中自发预防和规避风险，即柔性监管理论。

差异化监管理论、适度监管理论、柔性监管理论均是助推农村金融发展的科学理论， 农村数字普惠金融的监管必然要立足于包容性监管理论， 把握发展机会，从而实现农村金融的有效治理和协调发展。

四、农村数字普惠金融发展的法治实现路径

（一）完善立法体系

中国目前农村普惠金融的政策、法律规范并没有形成完整体系， 现行相关规范多为政策性文件，缺少数字普惠金融领域基本法（11）。 中国数字金融技术要明确立法目标、基本原则、所有参与主体的权利与义务等。 参与主体应当囊括数字普惠金融的参与者以及非正规普惠金融的参与者，并在此法中明确金融机构在普惠金融活动中所承担的社会责任，提高金融机构的积极性和自觉性，使之在实践过程中发挥最大化、统筹性的指引与规范作用。

当然，因为中国对于普惠金融的监管方面尚没有明确的法律规定，可以制定《农村普惠金融管理法》。 由于数字普惠金融是一种较为特殊的形式，可能涉及央行、银保监会之外的监管主体和新型监管方式，所以将数字普惠金融的监管在本法中单独列出予以规制。 在本法中对各个监管主体的监管范围和监管职责以及所拥有的权利加以明晰。 根据农村地区金融状况更新传统监管手段，增加监管弹性和活性，以期在一定程度上克服监管的滞后性。 对于在数字普惠金融监管的责任后果承担也需做出具体详尽的规定，避免监管主体相互推诿，逃避责任的情形。 另外，为实现发展权，维护弱势群体公平发展所带来的利益，应当对数字普惠金融参与主体给予最大保护。 由于数字普惠金融消费不同于普通金融消费，更需要在《消费者权益保护法》中增加与数字普惠金融消费者相关的法律条文，以保障农户获取普惠金融利益的权利。

（二）构筑科学专业的司法体系

针对城乡发展的差异性，目前设立专门处理农村金融案件的法院而言成本过高且非必要，但是可以在现有的金融法院以及金融审判庭的基础上设立针对农村金融机构金融纠纷的办公区。 当然，金融法院的制度体系优化与完善亦十分重要，在现有基础上在金融中心地区应适当增加金融法院的数量。 在法律上明确专门金融法院的组织、职权、审判组成人员等，并由最高人民法院制定关于专门金融法院审判流程管理细则等规章制度（12）。 此外，无论是金融法院还是法院内设的金融审判庭，人员配置都应当选拔金融专业知识与审判经验兼备的人才，并要求有农村工作经验等，要加强人才培养配套机制。 为适应数字化要求，委派、调解、确认全流程可实施线上化，提高纠纷调解便利度（6）。为构筑农村金融安全屏障， 要完善惩治金融犯罪的法律法规，重点打击涉农互联网金融、证券期货市场和农村金融机构的犯罪活动。 还要根据形势发展，及时调整司法政策。

（三）健全包容性监管体系

1.要明确监管机构并构建协调机制。 要在2017年设立的金融稳定发展委员会以加强央行金融监管职责的基础上，以二者为监管中心，领导银保监会、证监会进行分业监管。同时可以将功能性监管机制融入进来。功能性监管是指依据金融体系基本功能而设计的监管，较之机构性监管，它能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调、且更有连续性和一致性（13）。由于同样是建立在分业监管的基础上，在此可以参考法国的牵头式功能监管模式， 由金融稳定发展委员会牵头，在各个分业监管主体机构之间建立磋商协调平台相互交换监管信息，协调运作拓展监管的深度和范围（14）。以适应农村数字普惠金融服务的地域特殊性。

2.要强化监管手段的科技性。 监管部门可利用大数据、云计算技术来获取监管对象的交易数据，建立智能风险分析模型，实现动态化监管。将不同地区的差异化监管政策或者措施归纳整理存储至统一云平台，以便监管对象进行自我审查。 同时，要引进国外的“监管沙盒”这一监管领域创新模式。 监管沙盒即金融监管机构创造一个有时间限制的真实空间，在这个安全空间内， 监管机构允许金融科技企业对产品进行创新和测试， 同时在一定程度上赋予监管豁免政策， 如果产品测试结果得到了监管机构的认可，就可以进行大面积的推广（15）。“监管沙盒”体现了包容性监管的理念， 在充分保障金融消费者权益及有效防范金融风险的同时，促进金融创新、提高金融监管的及时性和针对性（16）。 可以将其适当纳入中国数字普惠金融监管领域，实现金融监管创新，有效解决金融创新带来的风险问题。