林业碳汇融资担保的现实困境及应对策略

摘要：林业碳汇是应对气候变化的重要手段之一，但由于资金和市场需求不足，在京都议定书第一承诺期结束后似乎陷入了停滞不前的境地。参考各国发展历程，碳市场金融化是大势所趋。林业碳汇融资担保是林业碳汇交易市场金融化的第一步，通过林业碳汇融资担保活动可增加金融机构参与度，增强林业碳汇交易市场的流动性。文中首先指出，与传统担保相比，林业碳汇融资担保在担保目的、担保人责任、优先受偿权实现程序、权利履行时间方面存在特殊性；随后分析了目前林业碳汇融资担保面临的多重融资担保风险、法律基础薄弱、监管机制不健全等法律问题。在此基础上，提出以下建议：1）完善林业碳汇融资担保的风险管理和配套制度；2）加强政府引导和法律制度完善；3）健全林业碳汇融资担保监管体制等应对路径。

关键词：林业碳汇；融资担保；碳市场；优先受偿权

中图分类号：D922.6"""文献标识码：A"""文章编号：2096-9546（2024）03-0022-07

Financing Guarantee for Forest Sink： Realistic Dilemma and Solution

Ke Ai

（School of Humanities and Law， Zhejiang Agriculture and Forestry University，

Hangzhou 311300， Zhejiang， China）

Abstract： Forest sinks are one of the most important means of addressing climate change， but due to insufficient funds and market demand， it seems to have come to a standstill after the end of the first commitment period of the Kyoto Protocol. In view of the development history of various countries， the financialization of carbon market is a general irreversible trend， and the financing guarantee of forest sink is the first step to financialize the forest sink trading market， which could increase the active involvement of financial organizations and improve the liquidity of forest carbon market. The paper firstly points out that， compared with the traditional guarantee， financing guarantee for forest sinks show special characteristics in terms of the purpose， the responsibility of guarantor， the procedure of priority right of compensation， and the time of performance of right， and then analyses the legitimate problems that current forest sink financing guarantee is faced with， including the risk of multiple financing guarantee， weak legal basis， and unsound regulatory mechanism. On this basis， suggestions are proposed， which includes： 1） improving the risk management and supporting system of forest sinks financing guarantee; 2） strengthening the government guidance and legal system; and 3） improving the regulatory system of forest sinks financing guarantee.

Keywords： forest sinks; financing guarantee; carbon market; priority right of compensation

林业碳汇是一种通过生物固碳模式应对气候变化的手段，与其他减排方式相比成本更低且经济影响较小，并能改善居民生活条件，因此自1979年第一届世界气候大会正式将气候变化问题纳入国际议程后一直备受关注。1992年通过的《联合国气候变化框架公约》提及“汇”这一概念。以此为基础，学界将“林业碳汇”定义为通过国际社会所认可的造林再造林、森林可持续经营、减少森林砍伐、加强森林保护等手段吸收固定二氧化碳，并降低大气中温室气体浓度的林业活动。经过京都时期、后京都时期、巴黎协定时期、后巴黎协定时期的发展，目前已形成了包括CDM机制下造林再造林项目、减少毁林和森林退化的REDD机制、通过森林资源的保护和森林可持续管理增加森林碳汇储量的REDD+机制在内的支持低碳经济的制度。经项目产生的具有额外性的碳吸收增量经过核证签发即可成为核证减排量进入林业碳汇交易市场进行交易，林业碳汇核证减排量的所有者从交易中获利。但由于资金和市场需求不足，林业碳汇的市场规模在《京都议定书》第一承诺期结束后似乎陷入了停滞不前的境地。后疫情时代，林业碳汇市场和金融市场的联系逐步加深，林业碳汇融资担保的重要性也更加凸显^［1］。以欧盟碳市场为例，正是由于有完善的林业碳汇融资担保机制，疫情后碳价快速反弹甚至屡创新高。当前，我国林业碳汇相关的法律尚不完善，加之受到疫情等特殊事件冲击，市场的抗风险程度不强，碳价持续低迷^［2］。本文将基于林业碳汇融资担保制度的特殊性及林业碳汇融资担保制度的现实困境提出应对策略，以期为进一步扩大林业碳汇市场交易规模提供助力。

1"林业碳汇融资担保的特殊性

绿色金融也被称为“环境金融”“可持续金融”，主要探究金融发展与经济可持续发展相关的问题。金融机构的绿色金融业务除了传统的绿色信贷业务，还包括林业碳汇融资担保等创新型绿色金融业务^［3］，为林业碳汇项目提供政府财政以外的资金支持。这不仅延长了林业碳汇的产业链，还有利于在资金良性循环中减少林业碳汇项目失败的风险，同时可增加扩大林业碳汇市场规模的可能性^［4］。2022年6月13日公布的《最高人民法院关于审理森林资源民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》和多份绿色金融相关的文件均强调要发展林业碳汇融资担保业务。但应当认识到的是，与传统担保相比，林业碳汇融资担保有一定的特殊性。

1.1"目的不同

《中华人民共和国民法典》（简称《民法典》）第三百八十七条规定，担保的目的是保障借贷、买卖等民事活动中债权人债权的实现，但林业碳汇融资担保的目的却远不止于此。从项目经营者的角度来说，林业碳汇融资担保的目的是解决前期资金投入和分担转移项目中的风险；从政府的角度来说，林业碳汇融资担保的目的是以商业化的模式减轻政府财政负担；从金融机构的角度来说，目前商业银行盈利增速大幅放缓，碳金融将成为新的利润增长点^［5］。林业碳汇融资担保的目的是发展新的营业活动，最终成为碳金融产品和中介服务产品。

1.2"担保人承担的责任不同

《民法典》物权编中规定担保人有义务妥善保管担保物，一旦担保物的价值足以因担保人的行为减少或者已经减少的，担保人应当承担赔偿责任，具体行为包括恢复价值、提供与减少部分价值相当的担保物、提存担保物、提前清偿等。在林业碳汇融资担保中，担保人同样具有妥善管理森林的义务，但与传统担保不同的是，担保物存在因自然灾害导致减少的可能，此时关于风险承担的划分在目前的法律体系中尚不明确。此外，除了保证担保物价值的责任，林业碳汇融资担保人在经营管理森林的过程中还基于赤道原则存在保护生物多样性等环保责任。

1.3"优先受偿权实现程序不同

依照《民法典》物权编的规定，担保权人对于担保物享有优先受偿权，这一点在林业碳汇融资担保中也不例外。当到期无法偿还债务并且无碳汇买家时，金融机构可以就林业碳汇权进行折价、拍卖、变卖实现其优先受偿权^［6］。一般担保中由双方协议折价或者拍卖变卖方式优先受偿，关于实现的程序没有特别规定，但林业碳汇融资担保在程序方面有一定的要求。依照《清洁发展机制项目运行管理办法》的规定，林业碳汇项目2012年后产生的减排量须经国家发展改革委同意后才可转让，林业碳汇单边项目在产生减排量后首先要转入中国国家账户，经国家发展改革委批准后才能从国家账户中转出。《碳排放权交易管理规则（试行）》规定林业碳汇核证减排量所有权转让交易应当通过全国碳排放权交易系统进行。总之，在林业碳汇融资担保的优先受偿实现方面，由于林业碳汇资源利用存在的行政特许色彩，除了平等民事主体之间的合意还会存在国家意志，国家也可通过政府回购的方式帮助金融机构实现其优先受偿权。

1.4"权利履行时间不同

《民法典》物权编并未对履行期限作出特别规定，一般由当事人自行约定。但对于林业碳汇核证减排量来说，由于可能发生碳逆转的情况而天然具有非持久性，国际社会为了解决这一问题采取签发临时核证减排量的解决措施，在签发所涉及承诺期的下一个承诺期末会自然失效^［7］。因此，林业碳汇核证减排量存在履约期的最后期限，担保实现的时间应当早于履约期。

2"林业碳汇融资担保的现实困境

林业碳汇融资担保活动在我国处于起步阶段，尚无兼具指引性和可操作性的理论体系和较高的金融参与度，实践中已参与的金融机构尚无统一的推进程序，存在许多问题亟待解决。

2.1"多重融资担保风险

学界大力推崇通过具有多重生态效益的林业碳汇方式来应对气候变化，但实践中似乎并未受到广泛认可。对于需要进行交易的企业，首先会选择进行配额交易^［8］，即使参与碳汇项目也更倾向于项目成本只有林业碳汇项目1/5且见效快的风电和光伏项目^［9］。在碳交易市场中，自试点时期开始，各试点对于林业碳汇的接受程度即不相同，有些试点只接受本省的林业碳汇，对非本省的林业碳汇实施严苛的配额制度，有些试点甚至不接受林业碳汇^［10］。此外，试点时期各交易所的交易主要集中在每年的配额清缴月份。这表明大多数的交易仅仅是为了完成配额清缴义务^［11］，林业碳汇交易市场当前的参与度和活跃度均较低。

从经济学角度分析，造成理论和实践剧烈反差的原因在于担保物标的本身具有较大风险^［12］，包括自然风险、人为风险、项目风险以及政策和法律风险等。自然风险是指林业碳汇项目中森林在生长过程中会遇到的病虫害、火灾等来自自然界的风险，与其他类型的风险相比具有不可预见性和长修复周期性。2021年发布的《中国统计年鉴》显示，2020年全国共发生森林火灾1 153次，受害森林面积为8 526 hm²，森林病虫害发生面积为1 085.76万hm²。人为风险是指林木被盗伐或林农经营管理不善。项目风险是指林业碳汇核证减排量在进入市场之前，从项目设计到签发中任何环节发现不符合方法学规范的都有可能导致项目的损失^［13］。政策和法律风险主要是指目前关于林业碳汇融资担保尚未形成完备的具有可操作性的法律体系，进而导致发展前景难以预测，如由于法律尚未有定论，学界还存在关于林业碳汇融资担保种类的争论。有学者认为，依照2012年发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》中第六条和第七条关于减排量的备案登记和国家登记簿的规定，中国采取登记公示的方式，即可以认为核证减排量为不动产^［14］，在不动产上应当设立抵押；但也有学者认为，与抵押物的使用不同，林业碳汇在设立融资担保后就不能再享有使用收益的权利，同时林业碳汇核证减排量在人为设置的交易市场上存在交换价值，脱离市场后就不具有使用价值，两相比较更符合质权的规定^［15］。

在这样的局面下，金融机构的参与度不高也就不足为奇。银行业金融机构更倾向将信贷资金投入到享有政府扶持政策的行业，保险业金融机构则更愿意投入到国家政策补贴较高的农业产业而不是存在多重风险的林业碳汇产业，证券业金融机构在缺乏有效手段介入林业碳汇之前也只会持观望态度^［9］。而林业碳汇项目作为前期需要大量资金投入的项目，在缺乏金融机构参与的状态下也只能停滞不前，陷入发展困境中。

2.2"法律基础薄弱

我国林业发展初期以生产林木产品和森林资源管理为主要立法目的，而涉及生态价值的林业碳汇属于新型林权^［16］，是国际协议中的舶来品，目前主要依靠政策和行政许可运行，包括《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》《清洁发展机制项目运行管理办法》等，在《民法典》和《中华人民共和国森林法》等相关上位法中缺少规定。以所有权归属为例，《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》通过规定碳排放权交易主体范围试图界定核证减排量所有权归属，《清洁发展机制项目运行管理办法》则是通过规定核证减排量收益分配的方式试图界定核证减排量所有权归属；但二者作为部门规章法律层级过低，无权创设新型权利的所有权归属，其效力有待上位法追认。在现行部门规章未对所有权作出明确归属的前提下，还要考虑其与林权和土地的天然联系，导致实践中核证减排量归属依据庞杂、归属路径不统一^［14］以及立法层级、针对性和权威性方面存在较大的问题。相关的内容，如其与林权改革的关系、市场分配与再分配、交易规则与风险分配等，都需要法律明确规定以达到司法规制的目的。

现行法律尚无关于林业碳汇这一新型权利的规定，尤其是林业碳汇融资担保的规定。实践中以项目预期收益的所有权进行融资担保，类似权利担保，但林业碳汇显然不在《民法典》第四百四十条中列举的6种权利之内。即使按照将林业碳汇归入第七条可以出质的其他权利，在实践层面，林业碳汇仍然有所欠缺，需要在上位法和法律解释中增设可操作性的条文。林业碳汇项目产生的产品是林木吸收固定具有额外性的二氧化碳量，只能依标准核证签发确认其存在并以权属进行市场交易，因此其对于法律确认的需求比一般权利更为强烈。

2.3"监管机制不健全

在监管主体方面，依照2020年发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》第六章“监督管理”的规定，林业碳汇市场的监管主体为各级生态环境主管部门，目前采取中央与地方监管主体配合的运行模式。现行模式有利于整合部门资源统一监管，但林业碳汇融资担保的活动中必然会涉及证券、银行等金融部门；此时若没有银保监会的参与，生态环境主管部门的监管难免会不到位，但在法条中却未明确规定银保监会在监督管理中的地位。

在监管内容方面，目前关于碳市场的监管多集中于碳配额发放、行政处罚措施等一级市场领域，未体现出对于二级市场的关注。林业碳汇二级市场专业性和信用性等特征决定了其需要独特的监管机制，实践中多由第三方核证机构为林业碳汇融资担保测算数据。但《碳排放权交易管理办法（试行）》中仅提及交易机构应当实时监控，关于监控的交易主体中是否包括第三方核证机构、违法惩处措施都没有可操作性的规定。

在政府监管方面，需要通过信息披露机制来完善公众监管和司法监管。《碳排放权交易管理办法（试行）》中设立专章规制信息管理，但关于信息披露与管理机制仅有原则性规定，尚未对信息披露的具体内容和方式、未披露的责任机制进行阐释。法律上的模糊性和原则性导致信息披露机制在实践中并未很好地运行，各地碳市场网站上的信息更新总是不及时，实际的信息披露机制还需要依靠行业自治机制运行。在这样的情形下，公众无法及时获取企业在碳减排领域的履约状况和违法状况，自然无法监管。最高法虽然提出要以司法权保障“双碳”目标的实现，但除了将碳排放权纳入诉讼案之外并无制度上的设计。这直接导致在实践中只能针对企业的违法行为进行一些民事裁决，当政府部门未履行监管职责时无法形成相应的制约。

3"对策建议

林业碳汇融资担保是金融机构参与碳市场的一种方式，这种以未来资产为担保的模式有助于资金向农村回流，既能解决农村金融排斥和农民贷款难的问题，又使得企业碳成本转变为碳资产，也能减轻政府财政压力，为脱贫不返贫、绿色经济发展提供助力^［17］。目前，已经存在以水电项目与浦发银行进行融资担保的活动。因此，需要积极解决林业碳汇融资担保活动中的现实问题，加快绿色经济的发展进程。

3.1"完善林业碳汇融资担保的风险管理和配套制度

自然风险比起法律规制在预测和实施中更依赖科技手段，政策风险则源于国家标准的不确定，因此需要明确国家减排政策、项目认定标准，加强可预测性。金融机构以市场效率为优先原则，在提供融资担保时会优先选择低风险、高效率、高收益的项目，但林业碳汇项目因森林的自然特性而不可避免地具有高风险、慢回报的特性。此时，需要政府通过风险政策型保险和税费补贴适时引导，促进绿色信贷和低碳金融体系的形成。林业碳汇保险制度虽然不能改变项目发生潜在风险的概率，但当风险发生时可以填平或者补偿经济损失。美国的碳信用保险覆盖火灾、病虫害、盗伐等自然风险和人为风险，美国国际集团（AIG）更是于2008年推出了碳信用交付保险，帮助企业解决第三方机构注册和核证技术性能风险、信用风险、东道国的碳信用政策变化政治风险和定价风险，以解决由符合《京都议定书》条件的项目产生的合规工具的交付风险^［18］，这在很大程度上能够提高投资者参与林业碳汇项目的积极性。

3.2"加强政府引导和法律制度完善

从经济学角度分析2005—2009年欧盟碳市场发展的历程，强制减排要求使得工业行业成本提升、资本自然流出，从而降低了产业升级中工业所占比重^［19］，形成了以期货为主体的全方位金融化市场。我国在推动林业碳汇从地方到全国统一市场金融化的建设过程中可以借鉴欧盟政策引导的经验。

1）加强政府引导。经过林权改革，中国目前大部分土地和林地都采取家庭经营的模式，对于需要较大面积森林和统一监管的林业碳汇项目来说提高了交易成本，造成了潜在市场较大但参与度不高的局面，此时需要国家政策和制度的引导以及项目合理设计相互补充^［20］。林业碳汇目前无法避免行政规制的最大弊病即没有明确的权利义务与风险分担，且缺乏救济途径。在国内规制完善过程中，需要从行政规制思路转化为私法规制思路，使得林业碳汇权利在权利行使方面与传统民法权利实现连接。

2）完善林业碳汇融资担保相关法律制度。由于林业碳汇具有特定性、可控性、价值性、需求性等一般物权的特性，其作为自然资源又具有资源性、无法被完全排他占有、必经信用化抽象环节等特性，因其对环境容量的增益而不能归属于碳排放权，因交易机制的不同不能归属于林权，学界基本公认林业碳汇为准物权。《民法典》第三百八十八条提出了其他具有担保功能的合同这一概念，在一定程度上缓和了物权法定原则，为林业碳汇设立融资担保提供了可能性。因此，在经上位法确认林业碳汇为准物权后，需要通过修改现行的行政规章、林业相关法律、森林法以适应林业碳汇融资担保的情形，最终整合在专门的林业碳汇交易条例中。在短期内相关法律无法出台的情况下，政府应考虑运用政策指导、政策倾斜、政策激励等手段助力林业碳汇融资担保的发展，对于发展林业碳汇融资担保业务的金融机构提供融资指导意见和信贷支持，如推动林业碳汇项目相关人才和资金的保障措施和实施细则出台，对于金融机构投放绿色贷款和林业碳汇金融产品创新的活动予以奖励^［21］。为了防范林业碳汇金融市场交易的系统性风险，在上位法尚未确认之前可以通过司法解释或者判例认可其融资担保的效力。

3.3"健全林业碳汇融资担保监管体制

林业碳汇既能降低碳浓度达到增汇目的，又能提供多重生态优势，是实现双碳目标的重要助力，需要尽快完善相关融资担保监管法律制度，规范林业碳汇融资担保发展，在应对气候变化中发挥林业力量。但正如前文所述，与传统担保相比，林业碳汇融资担保在目的、担保人承担责任、优先受偿权实现程序、权利履行时间等方面均存在一定的特殊性，其监管无法与现有的监管相容。同时，由于林业碳汇项目的专业性和严格性，导致其与工业碳汇项目相比，经营业主需要承担的成本更高，林业碳汇交易市场长期处于供过于求的买方市场局面^［22］。因此，当前应当参考服务型政府理念，通过行政管制与经济激励相结合的混合模式健全林业碳汇融资担保监管体制，降低市场风险，扩大林业碳汇交易市场规模，引导碳市场金融化。

1） 构建多主体监管模式。在监管主体方面，生态环境部是林业碳汇市场的统筹监管主体，但其缺乏林业碳汇金融市场的金融监管经验，国家金融监督管理总局和中国证券监督管理委员会作为具有金融监管经验的监管主体，却由于相关规定不明确，在林业碳汇资产抵质押融资的监管上力度有限。当处理权属争议存在监管空白或者多头监管时，林业碳汇融资担保相关业务开展便会受阻。此时可以参考欧盟将普通商品交易行为和金融交易行为分开监管的经验，探索分别监管和金融规制，在法律中明确生态环境部门与金融监管部门双重主体监管的制度设计，形成以证券监管部门为主、层级分明的监管模式。

2） 加强对第三方机构的监管。林业碳汇市场属于数字化市场，需要引入第三方机构出具林业碳汇项目核证减排数量质量的相关报告，作为林业碳汇融资担保的前提和依据。因此，必须严格监管第三方机构的准入程序，确保其独立性和可靠性。建议参考国际经验和深圳、广东等地方出台的有关第三方机构的监管法律文件，结合全国森林碳汇计量监测体系和国家信息通报的报告制度建立针对林业碳汇的信息披露制度，同时加强对第三方认证核查机构准入和出具报告的监管。

3） 完善信息公开制度。公众监督有赖于信息公开。在国际社会层面，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》已经要求缔约方公开汇的去除措施和履约信息，《巴厘岛路线图》进一步明确了“可监测、可报告、可核查”的MRV体系要求。参考国际发展历程，我国在信息公开方面首先要明确多元公开义务的主体，包括政府、企业、交易所、第三方核查机构；其次要制定严格的信息公开法律制度，重点在于未公开的责任承担。司法监督方需要法院以司法解释的形式明确如何监督政府的监管行为和为被监管主体设立救济制度。具体来说，可以参考野生动物资源保护领域的实践，通过完善预防性公益诉讼来防止政府怠于行使监管职责，通过对传统行政理论的解释将政府滥用监管职责纳入传统行政诉讼。

4"结束语

林业碳汇融资担保是目前国内金融机构参与碳汇活动的主要方式之一，能够推动林业碳汇交易市场金融化，增强市场的流动性。在林业碳汇市场由商品化转向金融化的过程中，可将林业碳汇融资担保视为环境库兹涅茨曲线中的“拐点”，通过完善林业碳汇融资担保的风险管理和配套制度提升交易主体参与的积极性，通过政府引导和法律制度完善增加市场金融化程度，通过健全监管体制消除林业碳汇交易参与主体的后顾之忧，以早日实现我国林业碳汇市场的金融化转型，改变中国在国际交易中被动接受的地位^［23］，提升国际林业碳汇市场的中国话语权。

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