党建引领下军休干部参与城市基层治理的路径探索

顾燕峰 崔宗胜 万丽娜

［摘 要］激发多主体参与基层治理是现代城市治理的必然要求。军休干部是近年来活跃在社区治理中的独特力量，如何在党建引领下充分挖掘军休干部优势，进一步激活社区治理力量，是党建引领基层治理的重要课题。上海市军休系统自启动“社区政委”以来，参与队伍逐步发展壮大，以工作室为载体的服务阵地基本建成，“社区政委”品牌在多资源联动和军休干部的全情参与下影响力日益凸显。“社区政委”的实施为军休干部参与社区治理注入了资源、搭建了平台、提供了全新的路径。

［关键词］社区政委；军休干部；社区治理

军休干部是指移交政府安置的由退役军人事务部门服务管理的中国人民解放军和中国人民武装警察部队离休退休干部，是党和国家的宝贵资源，也是参与基层治理的重要力量。在推进社会治理现代化的进程中，如何更好地发挥军休干部在社区治理中的优势和作用，是新时代推进党建引领基层治理的重要课题。2022年，上海市军休系统启动了“社区政委”项目，即选派一批军休干部进社区担任编外政委，采用“助力党建+参与自治+关心下一代+志愿服务”模式，并结合实际设立工作室（站），开發特色服务平台，推动军休干部在城市治理中成为方针政策的倡导者、思政教育的推动者、红色基因的传播者、共建共治的践行者。这是上海军休系统结合军休干部特长优势，着眼社区治理需要进行探索的创新做法，旨在促使更多的军休干部融入基层治理，为上海人民城市建设出力。

一、社区治理现代化与“社区政委”实施的价值意蕴

党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，标志着国家治理理念和治理方式的全方位转变。习近平总书记指出：“管理和治理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。” ①社区治理现代化是推进国家治理现代化的重要内容，而构建“人人有责、人人尽责、人人享有”的治理共同体是实现社区治理现代化的重要方式。这从根本上改变了社区治理的运行逻辑，实现了治理架构从“垂直型”向“扁平化”转变；治理主体从“一中心”向“多中心”转变；治理机制从“服从”向“协商”转变。“社区政委”项目正是为了适应社区治理现代化要求而酝酿出台，它有助于推动军休干部融入社区，成为参与社区治理的重要骨干，为构建社会治理共同体贡献力量。

（一）“社区政委”培树为推进社区治理现代化注入资源

军休干部是一个特殊群体。从数量规模看，截至目前，上海共有军休干部万余人，其中党员占比97% ②。从品格特质看，由于长期受党和军队的培养教育，军休干部作风优良，在社区居民中具有较高的威望，整体显示出政治意识强、热心公益、善于交流等鲜明特质。从专业水平看，军休干部在部队曾服务于不同的军种和岗位，具有医疗服务、文艺创作、课程讲座等不同种类的专业技能。这些特征是军休干部的独特优势，而这些优势又恰恰与社区治理的要求非常契合。“社区政委”培树的目的是更好地引导军休干部在社区发挥特长优势，将军休资源注入社区，转化为社区治理的优质资源。

（二）“社区政委”培树为培育现代治理力量搭建平台

社区治理现代化的核心和难点在于激发社区自治力量。近年来，如何搭建合适的平台和载体，促使军休干部的资源优势转化为推动社区发展的治理优势成为重要课题。从当前社区治理的现状看，比较常见的参与平台和载体有社区志愿服务队、社区文化团队、社区议事会等。这些载体并非为军休干部量身定制，很难充分发挥出军休干部群体的独特优势。这在一定程度上也影响了军休干部参与社区自治的积极性。因此，亟须设计符合军休干部特质的平台和载体，打通军休干部参与社区治理的通道，并激发其持续参与社区治理的动力。“社区政委”项目的提出和实施正是解决这一难题，促进社区自治力量形成的创新之举。

（三）“社区政委”培树为创新现代治理方式提供路径

在现代治理理念下，构建党建引领下“一核多元”的治理格局的核心是发挥政党的组织优势，打破行政组织之间的界限，开展跨界合作，最终实现治理资源的联动与整合。因此，社区党组织依托各种方式吸纳区域资源参与共治。但是，区域单位是否具有参与治理的内动力和持久力，这是当前影响社区治理现代化推进的又一难题。而寻求双方的利益平衡点，实现合作共赢，是化解治理困境的关键。在“社区政委”项目的推进中，军休服务管理机构与社区之间要达成密切合作才能真正实现项目设计的初衷。从双方的需求看，军休管理机构需要依托社区提升管理服务军休干部的水平，社区需要依托军休管理机构激发社区自治力量，提升治理水平。在党建引领下，以基层党组织为核心枢纽，双方形成了以公共利益为核心的价值共识，达成合作双赢。

二、“社区政委”培树的实践成效及不足

“社区政委”项目自启动以来，在上海市退役军人事务局的正确领导和市军休中心的统筹协调下，全市各区军休管理服务机构热烈响应，各单位以“社区政委”培树为抓手，努力探索推进军休干部融入社区，参与治理，发挥作用的有效路径。为了充分了解这一项目的实践情况，课题组通过问卷调查、实地走访、专题座谈等方式开展了专题调研，共计回收有效调查问卷542份。

（一）培树实践的主要成效

1.“社区政委”队伍规模逐步发展壮大

目前，各区军休管理服务机构都在积极筹备和推进“社区政委”项目。据统计，截 至 2023 年 11月底，浦东军休中心等 18 家军休机构共聘任“社区政委”42人（社区少先队政治辅导员 12 人，约占 29%），男性 31人，约占 74%，女性 11人，约占 26%。其中，徐汇区已有 10名“社区政委”，是“社区政委”数量最多的区，并计划注册“社区政委”志愿团队，筹备聘任第二批“社区政委”；松江军休所、普陀军休所、虹口区军休中心、黄浦军休一所等军休机构正陆续完成“社区政委”聘任。青浦区军休所近期聘任90岁的离休干部许明明老同志担任“社区政委”，他是目前全市最年长的“社区政委”。

2. 以工作室为载体的服务平台同步建立

各军休管理服务机构正积极筹备和建立“社区政委”工作室，将工作室打造成为凝聚军休干部，汇聚各方资源的综合性平台，并依托工作室形成服务特色。比如，奉贤区依托“社区政委”工作室的建设，打造了“役圆灯塔”服务品牌，不断拓展和丰富服务内涵，以工作室为阵地团结凝聚了退役军人队伍，不断壮大“社区政委”队伍，引领退役军人更好地发挥作用。江湾军休中心也已举行了“社区政委”工作室的揭牌仪式，开启了以工作室为抓手推进基层治理的新征程。在工作室的筹建过程中，市军休中心及时跟踪指导，结合全市情况及时总结和推广“社区政委”工作室的建设经验，力求使各区的“社区政委”工作室都能因地制宜，推出富有特色的军休活动，从而形成各自的治理优势。

3. 多资源跨界联动助力打响品牌

市军休中心作为“社区政委”建设的统筹指导单位，积极通过资源整合联动的方式，加强对“社区政委”品牌内涵的挖掘，推出具有全市影响力的活动，提高“社区政委”品牌的知晓度和影响力。2023年“八一”建军节前夕，市退役军人事务局联合中共上海市委老干部局、市教委、市少工委等单位，指导举办了“闪光的红色宝藏——走进青少年的‘红色锦绣说’大思政课”直播活动，“社区政委”等一批军休干部和青少年携手演绎沉浸式大思政课。大思政课以网络直播的方式实时播出，观看总人数达105万。同时，聘任首批上海军休干部担任“社区少先队政治辅导员”（即“社区政委”中“红色基因传播者”），在社区推出军休荣誉室“宝藏图”，将全市军休机构荣誉室打造成为全市青少年回眸历史、擦亮底色、指引成长的思政教育基地。各军休管理服务机构加强与街道、少工委等部门紧密合作，充分利用互联网等现代信息技术，发挥“社区政委”在青少年成长中的思想政治引领作用。

4. 军休资源的优势和特色日益彰显

自“社区政委”培树以来，担任“社区政委”的军休干部们都全情投入，充分发挥各自的特长和优势，为社区治理贡献力量。奉贤区“社区政委”高文山，设计了《让空军的历史告诉未来》《战地黄花分外香》等15个宣讲课题，通过“社区政委”工作室，深耕“青年社区”红色沃土，已在全市开展红色宣讲98场，听众万余人次。浦东新区“社区政委”谭晓文，在社区担任楼组长、小区议事会会长，发挥调解特长，努力为社区居民化解邻里矛盾。黄浦一所“社区政委”陈勇，作为“上海军休同心圆梦”专项基金管委会成员，热心公益事业，组织开展各项援助上海军休干部希望小学的帮扶工作，并以“军休小家庭”的名义向专项基金捐款6000元。最近聘任的“社区政委”吕志斌，发挥文艺特长，积极活跃在市军休系统各类文艺活动中，将文艺形式运用到青少年的思想政治引领中。“社区政委”结合自身专长，开展了各具特色的服务活动，为打造社区治理特色作出了贡献。

（二）培树实践中的不足之处

1.“社区政委”项目运作的精细化和专业化需要加强

尽管军休干部具有老有所为、发挥余热的强烈意愿，但军休干部年龄和身体健康状况却参差不齐。调研显示，目前参与社区治理的军休干部中年龄偏大者不在少数。因此，在“社区政委”项目运作中，应根据军休干部的年龄和身体条件，进一步加强精细化设计，灵活调整活动内容和参与形式，更好地引导他们发挥作用。同时，在项目的运作上要加强专业性，以推动项目的持续性。目前已成立的“社区政委”工作室尚在起步阶段，专业化水平还不够，需要进一步加强顶层设计和专业化指导，不断拓展和丰富内涵，将军休特色融入专业化运作中，提高军休干部在社区治理中的显示度。

2. 军休干部持续参与社区治理的激励机制仍显不足

调研显示，91.51%军休干部认为军休群体应展现军人风采，主动在社区治理中发挥积极作用。在实践中，不少军休志愿者都不讲条件，不求回报。调研结果也证实，目前军休干部在社区参与活动时获得的反馈和激励确实不多，有43.36%的军休干部表示参与社区活动后没有任何反馈。在已有的激励措施中获得最多的是“口头感谢”（占47.23%），其次是荣誉表彰和物质奖励，比例不高。适当加强激励有助于增强军休干部参与社区治理的持续性。从他们预期的激励的形式看，排在首位的是荣誉表彰（占76.79%） ④。这表明，军休干部最为看重精神类奖励，希望通过参与活动获得社会的正向评价反馈，以此体现自身价值。因此，“社区政委”项目要通过制度的设计加强军休干部的荣誉感和获得感，建立健全激发军休干部持续参与社区治理的激励机制。

3. 军休资源融入社区治理的有效性需要提升

“社区政委”培树的核心是通过党建的引领，实现军休资源与社区治理的有效对接，提升社区治理的有效性。但在城市社区实际管理与建设中，存在社区基础公共服务的供应与社区居民真实需求不匹配、社区对公共设施的管理和维护不到位、居民对社区公共服务设施使用不合理等突出问题。实地调研中发现，城市社区之间差异较大，城市社区管理与服务未做到个性化，军休资源分布也不均衡，较难满足每个社区的需求。因此，军休干部的志愿服务如何更好地对接不同社区实際需求，贴近居民需要，既能运用好军休资源特色，又能契合社区需要是“社区政委”项目要解决的重要问题。

三、完善“社区政委”培树路径的思考

社区治理现代化是实现国家治理现代化的重要基础，“社区政委”培树为推动社区治理现代化提供了有效的实践路径。从目前的实践成效和存在问题看，“社区政委”要真正成为推动社区治理现代化力量之一，必须真抓实干，以务实的精神不断拓展内容载体，健全体制机制，提升“社区政委”队伍的能力素质，构建军休思政融入社区治理新格局。

（一）加强顶层设计，着力提升“社区政委”的知晓度和影响力

一是要扩大“社区政委”项目的宣传力度。市级层面及时总结，正面宣传，挖掘和提炼“社区政委”的好经验、好做法，利用好市级媒体、“军休天地”微信公众号、视频号等媒体，加强宣传，发出“社区政委”强音，向全社会宣传军休干部的昂扬风采，激发“社区政委”持续发挥作用的热情活力，鼓励更多的军休干部加入基层治理过程中来。

二是要增强军休机构参与“社区政委”项目的使命感。一方面在军休机构工作培训中增加指导培树“社区政委”的内容，提升机构工作人员的思想认识；另一方面召开“社区政委”经验交流分享会，通过案例和成果的展示加强各区之间的沟通交流，并从实践中总结提炼相关经验，形成军休系统思想政治建设在社区治理过程中的方法论，进一步推进基层工作长远发展。

三是要加强对“社区政委”先进典型的培育、表彰，提高其在军休干部中的影响力。例如宣传、编印“社区政委”风采录、荣誉榜，激发军休干部参与的内生动力。通过典型引路，号召和带动更多的军休干部参与到“社区政委”队伍中来。

（二）充实内容载体，着力打造“社区政委”的新特色和子品牌

一是加强对“社区政委”活动内容和活动载体的精细化设计。根据军休干部群体年龄偏大的特殊性，设计符合其年龄要求和身体条件的活动内容；尤其是项目的开展时间、频次以及参与方式要贴近军休干部的实际，契合他们的特长。在设计策划时加强调研，充分听取军休干部的意见，从而确保活动的参与率和实效性。

二是不断拓展“社区政委”项目的内涵和功能，逐步形成特色品牌。以打造融合式工作室和志愿服务品牌为抓手，不断扩容“社区政委”队伍，不断开发新的子项目。比如，发挥宣讲特长，设立“社区政委理论宣讲团”，将擅长思政理论教育和宣传的军休干部组建为方针政策的倡导者队伍和思政教育的推动者队伍，以喜闻乐见的方式宣讲党的创新理论。发挥引领优势，设立“社区少先队政治辅导员”，与市少工委合作，组建社区的红色基因传播者队伍，为社区、青少年的十五分钟幸福圈印上鲜红底色。发挥专业优势，设立“义诊服务队”，以军休干部“大社区”为平台，组建军休干部医疗专家义诊互助组，为社区居民健康服务。借助融媒体，设立“网络直播课堂”，利用抖音、快手等直播平台进行反诈宣传、保健养生知识传播、帮助革命老区直播带货等。在品牌设计上，进一步突出军休干部的特长和优势，充分激活队伍的能量，引导全市军休机构形成“一所（中心）一品”的良好局面。

（三）完善体制机制，着力优化“社区政委”培树小环境和大格局

一是探索多样化的激励方式，完善“社区政委”的参与机制。加强党建引领和社区参与反馈，可邀请社区治理方面的专家能手或第三方进行专业化设计，关注军休干部在社区志愿服务中的表现，调整、优化激励形式。如增加定期培训教育、评价反馈，提高军休干部的荣誉感，进一步激发他们参与社区治理的积极性。或探索“社区政委”担任居委编外委员等方式，为有能力有精力的军休干部创造更多服务社区的机会和平台。

二是加强系统资源的优化和整合，凝聚“社区政委”建设共识。挖掘各区的红色资源，联动相关单位，开发区域化的“社区政委”特色志愿服务项目。比如打造作用发挥实践营，用于定期整合、优化、提升“社区政委”人员素质。提倡“社区政委”一人的一专多能，一个社区不同方向的“社区政委”的融合服务。运用社区党群服务中心、社区党校、为老服务中心等平台，鼓励“社区政委”认领公益服务项目，走好群众工作路线，提升群众认可度，不断激发军休干部主体活力。同时，加强系统单位、部门之间的联动共建、资源共享、品牌共树，凝聚全市军休干部“一盘棋”共识，形成“一股绳”合力，有效提升协作配合、协调联动水平。

三是构建多方力量协同发力的军休基层治理生态圈。把对外借智借力、对内整合资源结合起来，加强和军休同行、退役军人相关单位、兄弟省市同行等合作，打造“工作联建圈”“结对共建圈”和“交流互建圈”，以“社区政委”品牌建设为抓手，推进军休工作与社區工作的融合发展，以实际行动和有效举措助推中国式现代化，为“人民城市人民建，人民城市为人民”贡献军休力量。

基金项目： 国家社科基金 “行政审批制度改革与立法关系研究”，编号：19BGL211

注释：

①习近平：《论坚持全面深化改革》，中央文献出版社，2018年版，第95页。

②③数据来自上海市军休中心内部统计报告。

④数据来自上海市军休中心关于《军休干部参与社区治理调查问卷》的调研统计。

作者单位：顾燕峰，上海第二工业大学；崔宗胜、万丽娜，上海市军队离休退休干部活动中心

（责任编辑 矫海霞）