国际上第二、三支柱养老金协同发展的衔接机制及对中国的启示

□ 房连泉,冯扬,何伟

一、引言

党的二十大报告提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”(1)参见:新华社,《习近平:高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,中国政府网,https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm.。多层次与多支柱两个概念含义相近,多层次强调的是社保制度的分层结构和类型划分;多支柱概念在国际上运用得更为普遍,说明各类养老金计划对社保体系的支撑作用[1]。长期以来,我国养老保险体系处于第一支柱独大,第二、三支柱发展滞后的情况[2]。随着人口老龄化的加深,养老金结构失衡问题将会对养老金体系的健康、可持续发展带来严重挑战[3]。鉴于第二支柱覆盖范围的局限性,有学者指出,我国养老金体系应当加快从以第一支柱为重心的“金字塔型”三支柱结构向以第一支柱和第三支柱为重心的“哑铃型”三支柱结构转变[4]。作为第三支柱的重要制度安排,我国的个人养老金制度于2022年11月正式落地,于36个城市及地区试点实施(2)参见:《人力资源社会保障部办公厅 财政部办公厅 国家税务总局办公厅关于公布个人养老金先行城市(地区)的通知》,人力资源和社会保障部网站,http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/shbx_4216/ylbx/202211/t20221125_490711.html.。回顾个人养老金制度运行一年以来取得的成绩,虽然该制度覆盖面快速扩展,但实际效果与预期也存在一定偏差[5]。若要充分发挥第二、三支柱养老金的补充、保障作用,亟须积极构建更具竞争力和普适性的私人养老金体系(3)根据国际上的通用定义,我国的第一支柱属于公共养老金(public pension),第二、三支柱养老金属于私人养老金(private pension)。。

导致第二、三支柱养老金发展不及预期的一个重要原因是,第二、三支柱在衔接转换方面存在明显的制度壁垒,客观上阻碍了私人养老金体系的融合发展[1][6][7]。一方面,第二支柱向第三支柱的资金转存渠道并未打通,当劳动者变更工作时,若新雇主并未建立年金计划,企业(职业)年金个人账户将不得不在原雇主(或原单位)处留存。该情况既削弱了劳动者对个人账户资金的自主管理权,也不利于盘活个人账户资金,最大化养老金待遇水平(4)参见:《企业年金办法》,人力资源和社会保障部网站,http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/gzk/gz/202112/t20211229_431752.html;《人力资源社会保障部办公厅关于印发〈机关事业单位基本养老保险关系和职业年金转移接续经办规程(暂行)〉的通知》,人力资源和社会保障部网站,https://www.gov.cn/xinwen/2017-01/26/content_5163536.htm.。随着经济社会的发展变迁,劳动者的工作流动日益频繁,灵活就业和新就业形态成为吸纳就业的重要形式,而我国私人养老金个人账户的设计理念相对滞后,使得上述矛盾被进一步放大[8]。另一方面,我国个人养老金制度处于起步阶段,亟待拓展资金来源,但由于与第二支柱之间缺少资金转换通道,与税收优惠政策也相互割裂,现阶段个人养老金只能依靠个人缴存,导致资金规模增长受限。2022年企业年金和职业年金的投资运营规模分别为2.8万亿元和2.1万亿元,而个人养老金在2023年4月的投资规模仅有100多亿元,规模差距较为明显(5)参见:人力资源和社会保障部网站,http://www.mohrss.gov.cn/shbxjjjds/SHBXJDSzhengcewenjian/202303/t20230321_497095.html,http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/shehuibaozhang/gzdt/202304/t20230424_499008.html;证券日报,《个人养老金制度“出炉”一周年:投资产品、参与人数扩容 配套制度有望完善》,http://www.xinhuanet.com/money/20230421/fdb522ed1870417cb95a2cd7f01b345f/c.html.。综合来看,第二、三支柱缺乏联动转换机制,未能形成发展合力,是导致私人养老金体系产生内部摩擦、抑制覆盖面扩大的关键因素之一。如果能实现第二、三支柱养老金的衔接转换,一方面可改善不同企业(职业)年金计划之间转移接续复杂的现状,另一方面也有助于解决个人养老金最迫切的资金来源问题,增强私人养老金个人账户的便携性,从而扩大养老金体系的覆盖面。

针对上述问题,有少量文献基于国际经验,对第二、三支柱养老金的衔接转换和税收政策设计等方面问题进行了总结思考。董克用等以及刘小菲等分别总结了美国私人养老金体系的跨支柱转移及税收优惠政策的相关经验,通过赋予第三支柱个人退休账户(individual retirement accounts,IRAs)转存(rollover)功能,使得第二支柱雇主养老金计划(以401(k)计划为代表)个人账户成为IRAs增量资金的主要来源,并在税收递延政策设计上保持了连贯性,有效促进了第二、三支柱养老金的融合发展[7][9]。刘涛介绍了中国香港地区养老金体系第二、三支柱联动建设的具体做法及功能定位,其中第二支柱以强积金计划为主,典型特征是完全积累制和强制缴费,并针对流动频繁的雇员专门设立了行业计划;第三支柱的产品体系深度嵌入强积金计划,鼓励劳动者增加自愿性缴费,以将第二支柱形成的养老储蓄年金化,促进了第二、三支柱养老金的联动发展[10]。虽然上述研究从不同角度讨论了第二、三支柱衔接转换的经验做法,具有一定的参考价值,但整体侧重于对单一国家或地区的经验分析,在国际比较方面有所欠缺,也并未对第二、三支柱衔接转换过程中所需配套的联合监管、投资管理和信息平台整合等举措进行讨论,有待进一步完善。

本文基于国际比较视角,系统性分析了多支柱养老金融合发展的国际趋势,论证第二、三支柱协同发展的必要性,详细剖析第二、三支柱养老金的衔接机制,包括联合监管体制设置、账户设计、税收优惠政策衔接、投资管理和信息管理平台整合等方面的具体做法。总结这些国际经验,对推动我国多支柱养老金的融合发展具有参考意义。本文的边际贡献主要在于:第一,基于经验证据指明了第二、三支柱私人养老金的协同发展趋势;第二,详细介绍了各国在第二、三支柱养老金衔接机制中的具体做法,并基于我国养老金发展现状总结了相关的经验启示;第三,基于经验启示,针对性提出了推进我国第二、三支柱衔接转换的政策建议。

本文余下部分的安排如下:第二部分阐明了多支柱养老金融合发展的国际趋势;第三部分介绍了国际上第二、三支柱养老金的衔接机制;第四部分总结国际经验对中国的借鉴启示。

二、多支柱养老金融合发展的国际趋势

(一)公共养老金和私人养老金呈现混合发展趋势

20世纪末以来,随着人口老龄化的到来,全球范围内掀起一股养老金改革浪潮,多支柱养老金体系演变的一个基本趋势是由公共管理到私人管理、由国家责任到个人责任、由政府主导到市场主导的改革过程,公共养老金与私人养老金呈混合发展态势,并表现出以下特征[1]:第一,鼓励私人养老金发展。在缴费资源既定的前提下,公共养老金与私人养老金存在一定程度上的替代关系,公共养老金规模过大,必然挤压私人养老金的发展空间,因此,多数国家在养老金改革中尝试逐步增大私人养老金的比重,以让渡国家在社会保障中的责任。第二,公共养老金与私人养老金融合发展,二者结合的根本目标是实现养老保障社会资源配置效率的最大化,其中公共养老金的特点在于保障底线公平,针对低收入群体具有再分配性,而私人养老金更加强调市场运营功能,增强自我储蓄的激励性。因此,在多支柱养老金体系设计中,公共养老金与私人养老金的划分并不是“一刀切”,而是分层的,二者相互补充、相互辅助,发挥各自的效能优势。例如,有些国家为强制性的个人账户养老金计划建立国家担保机制,在个人储蓄不足的情况下,可领取国家发放的最低保障养老金,典型国家有智利和瑞典等;有些国家实行协议退出措施,允许参保者在公共养老金与私人养老金之间进行选择和转换,如英国和日本等国家[1]。第三,政府责任的界定进一步趋于整合设计。一般而言,国家对公共养老金计划的主要责任在于兜底性基本保障,保障其财务可持续,对私人养老金计划的责任则主要在于市场监管和税收等方面的政策支持。在公私混合发展的态势下,公共养老金向私人养老金的转化并不意味着国家责任的完全退出和弱化,而是向另一种形式转变。例如,为加快私人养老金发展,各国普遍采用积极的税收优惠政策,这意味着国家通过牺牲当期税收收入来支持养老金发展,因此可视为一种间接性的财政转移支付政策。还有国家对低收入者、妇女、青年及失业人群等弱势群体参与私人养老金给予缴费补贴,这也是国家促进私人养老金发展的责任体现,如德国的里斯特养老保险计划[11]。

(二)第二、三支柱养老金协同发展

表1列举了OECD国家私人养老金计划参保人口占劳动人口的比例,以衡量OECD国家私人养老金的覆盖面情况。结合表1数据和各国养老金发展经验可知,第二支柱覆盖率较高的国家,通常第三支柱覆盖率也相对较高。在实行自愿性职业年金计划的国家,如美国、英国和加拿大等,第二支柱年金比较发达,并相应带动了个人养老金的发展,其中第二支柱向第三支柱的资产转移是推动第三支柱快速发展的重要原因(6)相关内容可参见本文第三部分关于第二、三支柱账户衔接的讨论。。在上述三国第二、三支柱年金合计的覆盖人群已超过劳动年龄人口的40%。在实行(准)强制性第二支柱职业年金计划的多数国家中,第三支柱也保持了较快发展。例如,澳大利亚、新西兰具有强制性的超级年金计划,自愿性的个人养老金可绑定在超级年金账户上进行附加供款,因此也获得了同步发展;在荷兰、冰岛、丹麦、瑞典等欧洲国家,行业性的职业年金计划非常发达,基本覆盖了劳动就业人口,个人养老金计划覆盖率也达到了20%以上。在部分欧洲大陆国家,如德国和比利时,第一支柱较为发达,私人养老金的规模相对薄弱,但在养老金体系的转型过程中,也较重视第二、三支柱的协同推进。

表1 OECD国家私人养老金计划覆盖率 (单位:%)

随着全球劳动力市场流动性的加强以及非正规部门的快速扩大,个人养老金计划的发展速度加快。表2列举了OECD国家个人养老金(personal pension)基金资产占GDP比重的变化情况,其中部分国家实行强制性个人养老金制度,如拉美地区的智利、哥伦比亚、哥斯达黎加和墨西哥等国,其余国家主要实行自愿性个人养老金制度,如大部分欧洲国家。从表2可以看出,大部分国家的个人养老金基金规模在过去十年中显著增长。此外,在部分国家私人养老金发展的重心,已经出现了由企业年金向个人养老金让渡的趋势,例如在美国,雇员在退出雇主发起的年金计划时,可将个人账户资产转存至IRAs中(7)包括但不限于常见的401(k)计划,由教育组织和非营利组织提供的403(b)计划,以及由州政府、地方政府或特定免税组织提供的457(b)计划。参见:https://www.irs.gov/retirement-plans/plan-participant-employee/rollovers-of-retirement-plan-and-ira-distributions。其中,401(k)计划是美国DC型雇主养老金计划的主要类型,资产规模达7.2万亿美元,占比70.6%(数据截至2023年6月底)。。IRAs从2010年开始已经超越DC型(defined contribution,缴费确定型)年金计划,成为美国退休资产占比最高的一类退休金计划。至2023年6月底,美国IRAs的资产规模达13万亿美元,占退休资产的35.4%(8)参见:https://www.ici.org/statistical-report/ret_23_q2#:～:text=Americans%20held%20%2410.2%20trillion%20in%20all%20employer-based%20DC,%247.2%20trillion%20was%20held%20in%20401%20%28k%29%20plans。此外,截至2023年6月底,退休资产占美国所有家庭金融资产的31%,足见其重要性。。

表2 OECD国家个人账户养老金基金资产占GDP比重 (单位:%)

三、国际上第二、三支柱养老金的衔接机制分析

第二、三支柱养老金的协同发展涉及监管体制、账户资金转移、税收优惠政策、投资管理以及信息整合等方面的衔接机制,以下依次介绍典型国家在这些方面的经验做法。

(一)监管体制设置

对养老金市场的监管涉及政府社会保障、税收、财务和保险等不同部门的职责。根据监管机构的职责分工,OECD国家的企业年金监管可划分为三种模式: “一体化”监管模式、“部分一体化”监管模式和“专业化”监管模式。“一体化”监管模式是指由一个机构负责监管整个金融部门,对不同金融行业实行混合监管。从20世纪80年代开始,部分OECD国家开始改革旧的金融体制,对金融监管机构进行整合,建立统一标准的金融监管当局。在此过程中,养老金监管被纳入统一的监管框架内。“部分一体化”监管模式是指由一个机构同时负责保险资金和养老基金的监管。采用“部分一体化”监管模式的国家通常成立一个专门机构,同时负责保险资金和养老基金的监管。该机构一般隶属于财政部、劳动部或者其他部委,与其他金融监管工作相分离。“专业化”监管模式是指由一个或多个监管机构专门从事养老基金监管。这种监管模式的特征是对不同的金融行业分开监管,通常对企业年金和个人养老金储蓄设立特定的监管部门。此外,在引入私人养老金体系的拉美国家,通常也设立了单一目的的专业养老基金监管机构,对养老金运营公司进行审慎监管。

表3列举了部分OECD国家私人养老金监管机构的设置情况,可以看出:第一,采用“一体化”监管模式的国家,主要由金融监管局来监管私人养老金,监管部门设置相对单一;第二,采用“部分一体化”监管模式的国家,主要由保险业监管机构监管私人养老金,但也强调其他政府监管部门的职责;第三,采用“专业化”监管模式的国家,通常设立专门的企业年金监管机构,承担主要的监管职能,并有多个其他监管部门予以配合。需要注意的是,无论是在何种监管模式下,第二、三支柱私人养老金通常都是联合监管的,即由同一部门或机构负责私人养老金的综合监管,这也为推进第二、三支柱的衔接转换提供了先决条件。

表3 OECD国家私人养老金的监管部门设置

(二)账户衔接和税收优惠政策

第二、三支柱养老金大多都建立在个人账户的基础上,账户是汇集个人缴费、记录资产权益、投资运营以及发放待遇的基本载体,因此个人账户衔接是第二、三支柱衔接机制的重点环节。另外,税收优惠政策是吸引劳动者参加私人养老金、鼓励缴费的重要政策设计。从各国私人养老金的发展经验来看,由于第二、三支柱的起步时间和增长速度不尽相同,导致各自的税收优惠政策设计往往存在差异,因此在推进第二、三支柱账户衔接的过程中,税收优惠政策的协调统一也尤为关键。下面以美国和智利两个国家为典型案例,对第二、三支柱账户的账户衔接和税收优惠政策作详细说明。

1.美国

美国的三支柱养老金分别是联邦政府发起设立的第一支柱即社会保障退休计划(old-age, survivors, and disability insurance,OASDI,老年、遗属及伤残保险)、第二支柱即雇主养老金计划,以及第三支柱的个人退休账户(IRAs)。IRAs共有六种类型,其中传统IRAs(traditional IRAs)和罗斯IRAs(Roth IRAs)是最主要的两类。传统IRAs采取在缴费和投资阶段享受税收递延、在领取阶段征税的EET模式,而罗斯IRAs采取在缴费阶段征税、在投资和领取阶段免税的TEE模式(9)除此以外,传统IRAs和罗斯IRAs在缴费年龄和缴费额度方面也存在一定差异。参见:https://www.irs.gov/retirement-plans/traditional-and-roth-iras.。下面以美国第二支柱最常见的401(k)计划为例,简要介绍401(k)计划与传统IRAs和罗斯IRAs的账户衔接设计。

将401(k)计划资产转移到IRAs时,通常有两种方式:一是直接转存(direct rollover),即无须雇员取款,直接将资金转移至IRAs账户。该方式可避免缴税和提前取款的风险。二是间接转存(indirect rollover),即资金先由雇员取出,但雇主将扣留20%的预缴税金,而雇员需要在规定的时间内(60天)将提取资金完成转存,之前扣留的预缴税金在完成转存后将作为当年的税收抵免予以返还。该方式的优点在于允许参保者在转存期间将提取资金用于其他用途。在通常情况下,同一IRAs每12个月只能转存一次,否则每次额外的转存将面临10%的提前支取罚款(10)但是在某些情况下不受该规则限制,例如传统IRAs向罗斯IRAs转存。参见:https://www.irs.gov/retirement-plans/plan-participant-employee/rollovers-of-retirement-plan-and-ira-distributions.。在采取间接转存方式时,通常需要设立一个转存账户,用于接收来自401(k)计划中的资产。

选择直接转移还是设立转存账户再转移,取决于个人的偏好选择。直接转移可以避免额外的账户开设和管理过程,更为直接;设立转存账户再转移则可以将401(k)账户的资产与现有IRAs账户分开,便于投资管理。无论选择哪种方式,重要的是遵守相关的转移规定和程序,确保资产顺利转移,并与401(k)账户的税收优惠政策保持一致。

在税收优惠政策的衔接上,由于传统IRAs和罗斯IRAs采取了不同的税收优惠政策,因此美国第二、三支柱的转存规定也考虑了相应情况。对于第二、三支柱为相同税收优惠政策的情况,转存通常不存在障碍,比如从传统401(k)计划可以转存至传统IRAs。在第二、三支柱的税收优惠政策上,根据美国税法规定,雇主发起的职业养老金计划和IRAs的税收优惠额度是分开计算的,如果雇员未参加雇主发起的计划,也不能将该税收优惠额度转移至IRAs。以典型的401(k)计划为例,2023年雇员最多缴存达22500美元的(年满50岁及以上者可以额外缴存7500美元)享受税收优惠待遇(11)参见:https://www.irs.gov/newsroom/taxpayers-should-review-the-401k-and-ira-limit-increases-for-2023#:～:text=The%20amount%20individuals%20can%20contribute%20to%20their%20401,Saver%27s%20Credit%20will%20also%20all%20increase%20for%202023.。当雇员再向IRAs缴费时,需要视其报税身份和收入情况,对可享受的税收优惠缴费额度进行调整。表4列出了这方面的相关规定,其中收入水平低于下限的低收入者可享受IRAs全部税收优惠额度,中等收入者可部分免税,而高收入者则不享有税收优惠,其目的主要是考虑税收优惠政策的公平性。

表4 参加401(k)计划对传统IRAs缴费税收优惠额度的影响

对于罗斯IRAs来讲,由于雇员在缴费端不享受税收优惠政策,其缴费额度不受是否参与401(k)计划的影响,可享受的税收优惠额主要与收入水平挂钩,如表5所示。总体来看,罗斯IRAs的适用人群更广,因此近年来也越来越受欢迎。

表5 罗斯IRAs缴费税收优惠额度

2.智利

目前,智利的养老金体系由零支柱(new solidarity pillar,新团结支柱)、第二支柱(mandatory contributory pillar,强制性缴费支柱)和第三支柱(voluntary pillar,自愿性支柱)组成(12)参见:http://mddb.apec.org/Documents/2019/HRDWG/HRDWG/19_hrdwg_018.pdf.。其中,强制性缴费支柱要求雇员和自雇者缴纳10%的工资,外加管理费以及伤残和遗属保险费(13)参见:https://www.oecd.org/finance/private-pensions/49497472.pdf.。自愿性支柱由自愿个人储蓄(voluntary individual saving)和职业计划(occupational plans)组成,个人可以在强制性账户中进行附加缴费,也可以再建立另外的退休金账户,管理养老金储蓄,其具体形式主要包括协议存款(agree depositss)、自愿养老金储蓄(voluntary pension saving,APVs)以及集合性养老金自愿储蓄(collective voluntary pension savings,APVCs)(14)参见:https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=ce58292a-3544-4fcf-9c9d-2aca751e07fe.。

表6列举了智利第二、三支柱养老金的账户设计情况,具体介绍如下。协议存款是指雇员与其雇主商定后,将资金存至其个人资本账户,为提前退休进行养老金储备,这笔存入的资金即被称为协议存款,缴费方式相对灵活,既可由雇主一次性支付(如奖金),也可由雇员按每月工资收入的百分比或固定金额进行缴费。协议存款的这部分金额独立于强制性缴款,每年上限为900UF(15)UF(Unidad de Fomento)是智利的通胀指数型单位(inflation-indexed unit),1UF相当于约31.7美元(2023年12月汇率)。。正常情况下雇员在退休前不得提取协议存款,但智利第19768号法条允许雇员在退休前可将这部分存款作为可自由支配盈余(freely usable surplus)的一部分提前支取,但需补缴相应税款。

表6 智利第二、三支柱养老金的账户衔接和税收优惠政策

自愿养老金储蓄也称为第二账户(second account),它独立于强制性个人资本账户,并作为补充为雇员提供额外的储蓄来源。雇员可以通过个人或其雇主进行定期或不定期存款,不计入应税收入,最高限额为每月50UF。雇员可以在退休前提前支取,但需补缴相应税款,附加税率从3%(低收入人群)至7%(高收入人群)不等。

集合性养老金储蓄计划是雇主代表雇员和养老金管理公司或其他管理机构签订的养老金储蓄计划管理协议。在这种方式下,为获取雇主缴费部分的财产权,雇员在公司服务的时间需满足一个最低期限,但该保留期一般不会超过24个月。为防止出现歧视性,参加合同的雇员人数要求不应低于公司员工的一定比例(通常为30%)。雇主自愿为雇员提供APVCs计划,双方均需承担缴费责任(16)特殊情况下也允许由雇主单方面承担缴费,但缴费金额和归属期等条件也会发生相应变化。,雇员有权利(而非义务)选择加入该计划。

(三)投资管理

推进第二、三支柱养老金的衔接转换,需要考虑投资管理方式问题。从国际经验来看,第二支柱职业年金通常由雇主委托投资管理人代管,有助于分散风险,降低管理成本;第三支柱个人养老金的投资管理通常由参与者自行负责,参与人获得了更多的投资自主权,但也对参与人的养老金融素养提出更高的要求。下面简要介绍美国和加拿大第二、三支柱养老金的投资管理方式及衔接政策。

1.美国

在美国401(k)计划主要有两种代表性的管理模式:一是托管人模式,即雇主(发起人)委托托管人决定计划资产的投资方式,雇主在选择投资产品时必须遵循《雇员退休收入保障法》中的404c条款,并确保参加者能够构建适度风险和回报率的投资组合。雇主在满足法律规定和要求的基础上,应当将个人账户的投资管理权适当转交给参加计划的雇员,并向他们提供关于投资和所选投资组合的必要信息。二是参与者管理模式,即雇员可从雇主提供的多种不同风险投资组合中选择,包括股票、债券、货币市场基金或混合型基金,也可以直接投资股票、债券和现金账户,雇员可在任何时间对这些投资进行资金再分配。

美国第三支柱IRAs参与者可以从多种类型的资产中进行选择,包括股票、债券、共同基金、年金、单位投资信托、交易所交易基金以及房地产。参与者可以随时买卖所持有的股份,具有较强的灵活性,也是IRAs资金规模快速增长的重要原因。

在美国,当雇员将401(k)资产转移到IRAs时,一般情况下,401(k)中的所有投资都会被出售,现金存入新的IRAs,这意味着401(k)和IRAs的投资是独立的两个阶段。如果雇员希望保留401(k)中的投资项目,也可以选择保留该401(k)账户,不做展期。大多数401(k)计划会限制每年再平衡投资组合的次数,或者只允许在某些特定时间进行再平衡。

2.加拿大

加拿大的第二支柱被称为注册养老金计划(registered pension plan,RPP)。RPP通常由专门的投资委员会或机构负责资金管理。常见的RPP投资品种包括股票、债券和现金等,投资选择较为有限,还可能受到雇主或相关法规的限制。加拿大的第三支柱为注册退休储蓄计划(registered retirement savings plan,RRSP)。作为个人自行设立和管理的退休储蓄计划,RRSP计划参与者可以选择投资各种金融产品,包括股票、债券、现金、共同基金或独立基金以及ETF等。根据个人的风险承受能力和投资目标,投资者可以选择适合自己的投资品种。开设RRSP账户需要个人自行办理,可选的金融机构包括银行、信托公司和保险公司等。RRSP通常有两种投资方式:一是直接方案,即保险公司、银行等金融机构提供的特定合同,合同中会规定购买的投资品种,个人可以根据自己的偏好进行选择;二是自主方案,受托人负责管理资金,但投资方式由参保者进行指导,优点更加灵活,但需要参保者更多地参与到资金管理中。

在加拿大进行第二、三支柱养老金的转移时,大多数情况下新养老金计划的接收方可以继承个人在之前养老金计划的投资组合。这种方式被称为实物转账,通常公开交易的北美市场股票、ETF以及大多数共同基金都可以进行实物转账。如果参保人请求以现金方式进行转账,许多共同基金需要参保人支付附加的递延销售费用(deferred sales charge,DSC),在转账完成之前进行清算并出售。

(四)信息平台整合

随着第二、三支柱养老金的快速发展,单个就业者持有多个养老金账户的情况日益普遍,使用统一账户信息平台的需求增强,而信息时代下互联网金融的快速发展,也为整合统一服务平台创造了便利条件。在上述背景下,不少国家开始将多支柱养老金纳入统一的国家服务平台(dashboard)管理,通过该平台可以观察到所有退休金账户的全部情况,包括账户数量、缴费金额和待遇情况等方面的信息[12]。

为解决养老金体系信息分散化的问题,部分国家已经建立社会保险服务大平台。在该平台上,养老金参保人可以通过在线访问,查询包括国家公共养老金、职业养老金和个人养老金在内的养老金账户信息;恢复、合并之前的“遗失账户”,预测估算未来退休待遇收入;进行在线养老金融教育,提供投资顾问服务等。表7列举了各国建立养老金综合服务平台的主要情况。虽然各国的具体做法不尽相同,但平台的基本功能是相似的:平台成立之初的主要功能通常是用于信息查询或账户注册,之后逐步扩展到账户整合、在线教育和咨询服务等附加功能。在数据处理上,多数国家采取“信息查询+即时反馈”的交互服务方式,但也有国家建立了统一的中央数据库,如澳大利亚和以色列。在平台建设的资金来源上,通常采取多方合作的模式,由政府部门、养老金行业共同筹资建设维护[12]。

表7 各国养老金公共管理平台的基本特征

四、借鉴与启示

目前,我国已构建起以基本养老保险为基础、以企业(职业)年金为补充、以个人养老金和商业养老保险相衔接的三支柱养老保险体系。第一支柱的基本养老保险制度已实现了广覆盖,至2022年末参保人数达10.5亿人;第二支柱企业(职业)年金制度于2004年实施,面向机关事业单位的职业年金制度则于2014年启动,至2022年末二者覆盖人数达到7000多万人;第三支柱个人养老金制度于2022年末启动,这标志着与国际接轨的三支柱养老金体系框架正式确立。在养老保险体系建设取得成就的同时也需要看到,多支柱养老保险体系建设是一个系统工程,第二、三支柱的发展滞后问题仍然突出。第二支柱年金制度参保人群主要以国有、正式部门职工为主,民营中小企业参与率偏低,且近年来扩面速度放缓;个人养老金制度试点刚刚起步,至2023年6月底覆盖人口为4030万人,向全社会普及推广面临障碍。党的二十大报告提出:“完善基本养老保险全国统筹制度,发展多层次、多支柱养老保险体系”。新形势下我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的发展阶段,加快完善多支柱养老保险体系,要着重提升统筹谋划和协调推进能力,促进三支柱养老金制度联动改革,形成整体合力。其中,推进第二、三支柱的协同发展是必然要求,在监管体制、账户衔接、税收优惠政策、投资管理和信息平台整合等方面,亟待出台更具活力的政策举措。借鉴上述国际经验,本文提出以下政策建议。

第一,优化多支柱养老金结构,为第二、三支柱发展提供空间。

公共养老金和私人养老金之间是一种替代关系,第二、三支柱的突破发展需要缴费空间的条件支持。由于我国基本养老保险的强制性缴费已经很高,如果在此基础上采用强制性私人养老金发展模式,例如增加一个强制性职业年金支柱,操作空间较小。因此,可借鉴英国和日本发展私人养老金的做法,采取类似于“协议退出”的方式,降低基本养老保险的缴费比例,通过置换缴费资源来为企业年金和个人养老金提供发展空间[1]。在这种情况下,可以在养老金总和缴费率不变或略有下降的情况下,降低基本养老保险在养老金体系中的比重,并推动私人养老金发展。当然,以英国为代表的协议退出方式的实施是建立在私人养老金发展水平已较为发达的基础上的,我国企业年金和个人账户养老金目前仍处于初期发展阶段,不可能完全照搬国际经验。但这种改革方式可为我们提供借鉴思路:为实现养老金制度的可持续发展,国家养老责任必然要逐步向企业和个人转移,基本养老保险的缴费水平要逐步降低,企业年金和个人养老金计划在养老保险体系中的地位要不断提高。

第二,建立基于风险的养老金监管模式,将第二、三支柱纳入一体化监管。

年金市场的监管体系与一个国家的法律传统、经济发展水平、金融体制以及养老金计划类型等多种因素有关。发达国家主要存在三种监管模式:“一体化”监管模式、“部分一体化”监管模式和“专业化”监管模式。来自OECD国家的监管实践表明,无论在何种监管模式之下,监管机构之间的合作机制都是十分重要的,只要建立了明确的职责分工,就可以通过相互合作与协调来达到规模经济,提高监管效率。近年来,许多OECD国家开始纷纷引入基于风险的监管理念,例如美国、加拿大、澳大利亚、德国、意大利、西班牙、荷兰、丹麦、爱尔兰和英国等年金市场较为发达的国家。与传统的监管方式相比,基于风险的监管专注于高风险的计划和环节,根据不同养老金计划的具体特征,划分出高风险和低风险领域,对高风险计划和环节实施积极的、密集的监管,而对低风险的计划和环节实施相对宽松的监管。基于风险的监管方式可以有效地优化监管资源配置,节省监管成本,提高监管效率。

对我国而言,养老金监管目前采取的是类似于美国的“专业化”监管模式,以劳动与社会保障部门为主,涉及财政、税务、金融、保险等多个监管部门。在OECD国家中采用“专业化”模式的国家,普遍建立了企业年金的协同监管机制,不同监管部门责任明晰,分工合作,协同监管。相较之下,我国的养老金监管体系还有很大的提升空间。当前,我国企业年金市场采取严格控制准入的主动监管方式,对于运营机构的数量和规模有所限制。在年金市场逐步成熟后,可借鉴国际上的先进做法,各监管机构由合规性监管向风险性监管过渡,即弱化审批机制的功能,逐步取消审批,对风险暴露的部位进行重点监管。对于经营主体,可利用市场约束力、第三方监管以及行业自律性进行监管。这种风险性监管可以降低监管的成本,提高监管效率。个人养老金制度的监管刚刚起步,在政策制定、统一投资平台建设和各金融行业之间的协作等方面,仍有待完善相关政策。实现第二、三支柱联动发展的目标,需要在税收优惠衔接、资产转移、投资管理和待遇领取等方面,出台一体化的监管制度安排。

第三,建立健全衔接机制,打通第二、三支柱养老金个人账户。

从本质上讲,第二、三支柱养老金都建立在个人账户的基础之上,可采取完全市场化的运营模式,因此在政策设计上应当考虑打通二者的衔接转换,推动私人养老金的协同发展。随着劳动力流动日趋频繁以及用工方式日益灵活,第二、三支柱亟须在以下几方面进行衔接:一是在账户转移上进行衔接。从美国、智利、加拿大等国家的经验看,第二、三支柱养老金的核心运营载体是养老金个人账户。无论是强制性账户,还是自愿性账户,都可以实现二者之间的转换对接。我国第二支柱年金和第三支柱个人养老金也应建立起相应的自由转换通道。例如,企业(职业)年金参与者在工作单位变更或准备退休时,可选择是否将年金账户资金转到个人养老金账户,以统一的账户管理信息系统为基础,实现账户缴费记录、资金转移接续和待遇等方面的无缝对接。二是在税收优惠政策上进行衔接。现阶段企业年金和职业年金覆盖的人群有限,还有很多单位尚未建立年金计划,在第二、三支柱并未打通的情况下,未能参加年金计划的劳动者无法享受税收优惠,实质上是隐性扩大了收入差距。从国际经验看,需要将年金与个人养老金的税收优惠纳入统筹考虑,企业年金与个人养老金实现衔接转换后,个人享受的税收优惠可以叠加,其政策效力也更大。具体建议有两点:(1)在缴费阶段,如果职工参加企业年金或职业年金的个人缴费没有达到税收优惠上限的比例或者额度,职工可将差额部分追加至个人养老金的缴费上限;如果职工所在单位没有建立年金计划,可将全部比例或额度追加至个人养老金的缴费上限,并享受税收优惠。(2)在待遇领取阶段,允许个人选择对自己最有利的税收优惠。以目前的税收优惠政策来看,个人养老金的待遇领取的税收优惠政策优于年金待遇领取的税收优惠政策。上述税收优惠政策的制度衔接设计考虑到了不同群体间的公平性,即全体劳动者可以平等地享有第二、三支柱个人缴费加总的税收优惠额度。三是在投资管理上进行衔接。目前我国第二支柱年金采用委托投资模式,由市场上专业性金融机构负责投资运营,未来在治理结构、投资政策和待遇发放方式等方面都应实现统一,以便于参保者管理个人账户权益。

第四,加强立法和税收优惠政策支持,推动第二、三支柱普惠发展。

养老金的发展离不开国家的政策引导和支持,本文对推动第二支柱年金制度发展的建议有:一是放宽加入年金计划的限制条件,例如,取消企业营利性和建立工会制度等方面的要求,放宽在单位缴费归属期等方面的限制。借鉴国际经验,可引入自动加入制度,企业职工在不签订拒绝协议的情况,即可视为自动加入年金计划。在职业年金发展上,应着重解决机关事业单位编制外人员的参保问题,加快做实单位缴费部分的账户资金。二是放开年金投资的个人投资选择权,设立合格的标准化养老金投资产品,引入目标日期基金和默认投资工具,为职工提供简化的投资产品选项。三是进一步拓宽年金投资范围和渠道,丰富年金产品投资选择,提高投资权益类资产的上限,适时开展境外投资。

针对第三支柱个人养老金发展,亟须加大税收优惠支持力度,并试点推进政策。在税收模式选择上,鉴于我国目前实行分类个人所得税制,未来将向综合所得税制转变,因此本文建议个人养老金可采取“双向税收优惠”政策,即在实行EET模式,同时设立TEE平行账户,以更好地覆盖各类人群。为提高个人养老金的覆盖面,可借鉴部分国家利用财政补助的做法,对中低收入群体参加个人养老金制度给予相应补贴。此外应简化投资管理体制设计,充分利用互联网技术和金融投资工具,为居民个人提供方便、高效、全方位的服务。最后,需要健全针对新就业形态劳动者、外出农民工和灵活就业人员的参保缴费机制,创新探索中小企业加入年金计划和中低收入群体加入个人养老金的参与机制,促进第二、三支柱养老金普惠发展。

第五,整合三支柱养老金信息管理,纳入国家社保服务大平台。

2019年9月,国家社会保险服务公共平台(http://si.12333.gov.cn/)正式上线运行,标志着我国在国家社会保险服务平台建设方面已经起步。该平台目前主要提供国家基本社保权益信息查询、待遇资格认证、社保测算、关系转移、异地就医查询、境外免缴申请、失业金申领和电子社保卡查询等多项服务。从规模经济上讲,将单一的五项社会保险公共服务平台“延伸”为多支柱保障体系的“大平台”,可避免重复建设,节约硬件成本,也降低了居民的学习成本。如果将该平台扩展成为服务于三支柱养老金的综合信息服务“大平台”,不仅有利于为参保者提供一体化的信息服务,也有利于普及养老金融教育,便于参保者构建多支柱养老保障,从而更好地进行退休规划。从国际经验来看,建立统一的国家养老金服务平台是主流趋势,其越早建立越有利于形成统一的社会保险管理体系、促进多支柱养老金之间的融合发展。