社会再组织化与村级治理有效——基于湖北“雁子工作室”治理经验的实证分析

□ 毛一敬,刘建平

一、问题提出与研究梳理

在向第二个百年奋斗目标进军的新征程中,全面推进乡村振兴不仅需要外部物质、技术、人才的支持,更需要农民群众的主体性行动。中国共产党领导中国人民取得了民族独立和伟大复兴的历史成就,充分证明了“把群众组织起来”作为中国共产党治国理政一以贯之的基本路线和重要方略,具有强大生命力[1]。在全面推进乡村振兴新时期,公共治理实践中农民的参与作用、主体性地位和主体性能力的提升,只有在组织化形态下才能够实现[2]。农民组织化参与乡村治理,是全面推进乡村振兴的题中之义。

(一)组织化到再组织化

一直以来,将农民组织起来是农村维护社会秩序和供给公共物品的主要方式。就纵向历史变迁而言,农村社会的组织化历经了不同阶段,呈现出多种实践样态。在中国几千年传统农业社会中,宗族、房支和家族等内生性社会结构,以及保、甲和户等半正式的制度建构,共同塑造了村落社会的自我组织化形态[3]。中华人民共和国成立后直至改革开放前,通过实施计划经济和人民公社运动,国家在农村社会确立起了“政社同构”的总体性支配格局[4],“政社合一”的治理模式、“三级所有、队为基础”的管理体制以及劳动生产集体化,这一时期乡村社会的组织化形态具有高度的政治性和行政性特点[5]。党的十一届三中全会拉开了改革开放的帷幕,为有效化解人民公社后期乡村社会面临的效率和公平危机,国家同步推进了农村经济领域和政治领域的改革。家庭联产承包责任制的实施和“乡政村治”体制的确立,彻底改变了乡村社会组织化的经济基础和政治基础。尤其是农村税费改革之后,国家从村庄社会退场叠加市场化和城市化浪潮的冲击,乡村社会趋于原子化和离散化。

虽然行政村的制度设置在农村基层构建起了横向到边的组织框架,实现了对分散化农民的行政性整合和初步组织,但在乡村治理实践中,行政村对农民的组织和整合并未实现纵向到底。在治理转型背景下,一方面,地方政府积极推动村级组织行政化,村级组织承担的行政事务日益繁重,村干部向上回应的动力不断增强,而对内组织农民的意愿和能力不断减弱;另一方面,地方政府为优化村居组织设置而推进的“合村并居”,客观上使行政村的规模不断扩大,进一步增加了村干部面对群众和组织群众的难度。如何在保持乡村治理体制稳定的基础上,通过创新治理机制来实现对村庄社会的组织和整合,以组织化之力形成众意、凝聚众力,是推进乡村振兴迫切需要回答的关键问题。

再组织化是一种面向乡村社会、凸显群众取向和社会取向的治理创新。本文研究的村庄社会再组织化,是在行政村对农民群众实现的行政性整合基础上,将治理重心和治理链条进一步向村庄社会延伸,通过再组织化机制重塑农民参与治理的组织体系,健全农民参与村庄公共事务的路径支持和制度保障。村级治理具有行政性和自治性双重属性,既要面向基层政府,承接自上而下的治理要求和治理任务,也要面向村庄社会,在与农民直接互动中回应群众需求,落实公共治理目标。通过优化治理结构、赋能治理主体和整合治理资源,再组织化能够有效提升村级治理对国家要求和农民需求的回应性,助推乡村振兴的实现。

(二)村庄社会再组织化的研究进路

关于如何实现村庄社会再组织化,既有研究聚焦于治理主体和组织载体两个维度。

在治理主体维度上,学者聚焦于影响再组织化的主体性因素,重点分析乡村社会再组织化过程中各个主体的角色及其相互之间的权责关系。在政党—国家—社会研究框架下,乡村社会再组织化是中国共产党的领导、基层党组织对多元主体的吸纳、社会力量发展壮大共同构建的结果[6]。一方面,村庄社会再组织化离不开基层党组织积极发挥引领和统筹协调作用[7],并且需要村民委员会在政府与农民之间发挥联结作用[8];另一方面,村庄社会再组织化也是农民主体性建构的过程[9]。再组织化离不开组织空间、组织资源和组织信息的保障[10],以乡村文化建设为载体重建农民之间的文化关联[11]、以资源下乡为契机进行农民动员[12]、构建农民分层动员和参与体系[13]、发挥市场主体的驱动功能[14]等,是实现村庄社会再组织化的有效路径。

在组织载体维度上,再组织化被认为是一种“对既有组织中不适应社会发展的因素进行解构和迭代”,以及“构建一种适应时代发展趋势的新型农民组织”的过程[15],再组织化就是建立新组织以及拓展既有组织功能的过程[16]。村庄社会中以农民专业合作社为代表的农民经济组织[17]、以老年人协会为代表的社会文娱组织[18],都是实现村庄社会再组织化的重要载体。

既有研究从治理主体和组织载体两个维度剖析了村庄社会再组织化的主体构成和有效框架。然而,关于村庄社会再组织化的研究还存在以下问题有待进一步厘清:再组织化与村庄既有的治理结构是何关系?以农民组织为载体实现的再组织化,怎样保持稳定性?再组织化具有怎样的功能效用?为解答以上困惑,笔者深入开展社会调查研究,田野调查发现,湖北恩施农村推动的“雁子工作室”治理创新,在坚持既有行政村设置和村民自治制度的基础上,通过优化治理结构和创新治理机制实现了对村庄社会的再组织。“雁子工作室”将农民参与结构嵌入村级治理结构,提供了农民参与治理的制度载体,保证了农民参与的稳定性。本文采用个案研究法,基于湖北恩施“雁子工作室”的田野资料,分析村庄社会再组织化的路径创新及其治理效能。

本文案例来自笔者与课题组成员于2022年7月在湖北恩施雁子村的田野调查。课题组聚焦雁子村治理困境以及“雁子工作室”治理创新,运用半结构式深度访谈法和参与式观察法获取信息资料。本文研究所用资料既包括笔者驻村实地调查(观察、访谈)获得的一手数据,也包括受访对象提供的政策材料、会议记录和网络上公开的新闻素材。依据学术研究惯例,本文对资料数据进行了匿名化处理。

二、社会再组织化的经验实践:需求回应与路径创新

(一)案例背景

雁子村位于湖北省恩施土家族苗施自治洲恩施市三岔镇,村域总面积27930 亩,其中森林面积20007亩,土地确权面积5166亩,村庄人均耕地面积2.44亩。大集体时代,全村共有16个生产小队,改革开放后经合村并组,16个生产小队被整合为5个村民小组。2017年,在5个村民小组基础上,村庄被划分为10个治理网格。目前,网格是村庄治理的最小单元。雁子村共有人口720户2127人,其中常年外出务工人员1385人。雁子村的村干部队伍配置、村庄组织结构、农民家计模式等具有中西部普通农业型村庄的一般特点。以雁子村为经验对象研究村级治理有效的路径创新,对于优化一般农业型村庄的治理实践具有借鉴和示范意义。

在乡村振兴背景下,国家资源输入为村庄建设发展提供了契机,雁子村“两委”干部在基层政府指导下,积极落实国家治理要求,回应农民群众需求,推动各项建设项目在村庄落地。然而,以“干部干,群众看,问题原地打转转”为代表的群众参与困境,始终困扰着村庄建设和发展,政策执行难和纠纷调解难等困境凸显。为寻求有效治理之道,雁子村“两委”干部和驻村工作队成员在乡镇党委支持下,借鉴外出学习的先进经验,于2017年底在村庄推动实施了“雁子工作室”治理创新。“雁子工作室”在村庄内部重塑了农民参与治理的组织体系,提供了实现村庄社会整合和农民组织化参与村庄公共事务的新路径。

(二)社会再组织化的需求生成

市场经济深入发展和农民城市化进程加速带来的村庄人口流动和社会分化,使得村庄内部农民之间的血缘联结、地缘联结及利益联结的密度和强度明显下降。当缺乏外力干预时,原子化和离散化似乎成为村庄社会关系演变的必然趋势,并从两个层面使村级治理有效性面临挑战:第一,村庄社会规范难以有效约束农民,村庄公共治理中,“无公德个人”兴起(1)“无公德的个人”是阎云翔在研究“私人生活的变革”中提出的概念,原本指的是在私人生活领域中只关注自身欲望的表达和实现,而忽视了自身所应该承担公共责任的个人。后被学者使用于公共治理,指向的主要是公共治理的“搭便车”者,以及只讲究个体权利而不愿承担公共责任的个体。;第二,村庄社会难以形成农民参与治理的社会性激励,农民缺乏参与动力。当农民缺位于村庄公共治理实践时,村级治理的所有压力将集中于村干部,然而数量有限的村干部受治理资源和治理能力的掣肘,难以对所有国家治理要求和村庄社会需求做出有效回应,村级治理的有效性面临挑战。

1.国家治理要求落地受阻:政策执行难

农村基层治理是国家治理体系的重要一环;配合基层政府落实国家意志和治理要求,是村级组织的基本职能。随着国家治理能力不断提升和治理资源不断丰富,国家以向农村输入治理资源和治理要求为载体,引导农村现代化转型的动力和能力不断增强。近年来,雁子村需要配合基层政府落实的治理任务集中在以下三方面:一是分配公共资源,如精准扶贫、低保、危房改造等;二是落实公共政策,如人居环境整治、垃圾分类、移风易俗;三是在国家项目建设过程中,做好协调工作,如修建公益陵园,建设“四好农村路”。然而,受观念、关系和利益的影响,“最后一公里”困境在村庄政策执行中普遍存在。受传统观念的影响,部分老年人思想保守,对新观念和新理念的接受程度不高,在移风易俗、人居环境治理中配合度低,农民认为“祖祖辈辈都是这样过来的”,因而不配合政策的落实。同时,受社会关系的影响,农民与村干部的私人矛盾以及农民之间的私人矛盾,都可能成为农民不配合政策落实的原因。受个体利益的驱动,政策落实过程中部分农民存在“搭便车”和“谋利”思想,增加了政策执行的复杂性。

2.内生性需求回应无力:纠纷调解难

调解矛盾纠纷是与农民在村生活的安全感和幸福感紧密相关的内生性治理事务,也是衡量村级治理回应农民需求能力的重要尺度。雁子村每年需要村干部介入调解的矛盾纠纷不少于60起,纠纷内容涵盖家庭内部的养老纠纷和婚姻纠纷、邻里之间的地界纠纷、村庄公共建设中的利益纠纷等多种类型。村庄既往治理实践中,村庄治保主任处于纠纷调解的一线,调解无效则由村书记介入,村书记无法解决则上交乡镇或引导农民通过司法程序解决。熟人社会中的矛盾纠纷常具有复杂性、是非模糊性和强关系性特点,因此想要顺利调解纠纷,就必须投入大量时间和精力,深入盘根错节的社会关系内部,调动各种社会性资源,援引各种社会性规范以获取农民信服的解决方案。若只是依靠正式规则直接判定对错,不但不能有效化解矛盾,甚至会将矛盾转移到村干部身上来。在治理重心下沉背景下,各种各样时间紧、任务重的中心工作极大挤占了村干部的精力和注意力,使得村干部只能将有限的精力投入到纠纷调解工作中。在此背景下,村庄矛盾纠纷频发,村干部疲于应付,村级治理回应性不足。

(三)社会再组织化的实践创新

为破解村庄治理难题,2017年雁子村“两委”干部和驻村第一书记先后赴重庆、浙江等地考察学习,在借鉴其他地区的先进治理经验的基础上,结合村庄治理需求,因地制宜地创新了“雁子工作室”治理实践。在基层党组织领导下,“雁子工作室”在村庄内部再造农民参与治理的组织结构,提供农民组织化参与治理的公共性平台。“雁子工作室”成立并顺利运行至今,村庄需要由村干部调处的矛盾纠纷,从以前每年60多起下降到现在23起,村庄全年无大规模群体事件和越级上访事件发生,村庄各项建设获得有序推进。近年来,雁子村先后获得“湖北省人民调解先进集体”“恩施州先进基层党组织”“党建引领加强基层社会治理先进集体”等荣誉称号。借助“雁子工作室”提供的群众组织化参与平台,雁子村的日常治理实现了对农民的吸纳和组织,村庄治理从“村干部之责”向“人人有责、人人尽责、人人享有”转变。

1.划分治理网格,细化和优化农民参与治理的组织单元

受历史记忆和生活习惯的影响,雁子村农民存在着两种归属认同:一是大集体时代,农民归属于16个生产小队,共同劳作并一同参与分配;二是分田到户之后,为了方便村庄管理,16个生产小队被整合为5个村民小组。就这两个治理单元而言,16个生产小队的划分方式虽然保证了农民之间的血脉相连和情感相依,但由于过于细碎而极大地增加了村级治理的组织和协调成本;5个村民小组的划分方式虽然有利于提高村级管理的效率,但随着治理单元的扩大,治理单元内部农民之间关系的紧密程度也会降低,不利于培育和发挥社会资本的治理效能。雁子村配合“雁子工作室”治理创新,重新调整和划分治理单元,在尊重农民生产生活的历史传统、重点考虑社会关系网络资源的辐射范围、兼顾治理效率基础上,将村庄划分为10个治理网格。这10个治理网格是农民对接村级组织和参与村庄日常事务的主要单元。

2.健全组织架构,完善农民参与治理的组织载体

“雁子工作室”构建起纵向到底的农民参与体系。在村一级,雁子村改编村综治中心为“雁子工作室”,由群众工作经验丰富的治保主任担任“雁子工作室”主任,负责工作室的日常组织和管理。在网格一级,设立“雁子工作组”,通过群众会议推选产生一名大局意识强、群众威望高、具有责任意识和奉献精神的农民担任组长,负责主持组内日常治理事务。在网格内部设置民意团,由组长推荐3～5名具有公心和威望的农民担任民意团成员,协助组长处理小组内部的治理难题。在基层党组织领导下,“雁子工作室”推动形成的村级治理结构(图1),为农民参与治理提供了多样化载体。

图1 雁子村的治理结构

“雁子工作室”不仅创新了群众参与治理的组织形式,还通过设置公共性岗位,如网格员(即雁子工作组组长)和民意团,积极吸纳社会资本丰厚的农民承担治理责任,发挥示范、带动和组织作用。其中,网格员由村干部提名推荐和群众表态确认的方式产生;民意团成员由网格员推荐产生,有利于村庄围绕基层党组织形成治理向心力,网格内部围绕网格员形成治理合力。

3. 为主体赋能,明确群众的参与权责

“雁子工作室”不仅在静态的组织设置上健全群众参与治理的结构框架,还通过优化权责分配,使农民参与真正运转起来。第一,网格员和民意团承担着收集民情民意、宣传政策、配合村干部落实政策、进行安全检查等职责。自上而下的治理任务不再由村干部与分散的农民对接,而是由网格员和民意团协助落实。第二,村庄矛盾纠纷实行逐级调解制度,网格是发生矛盾纠纷的第一现场,网格员是调解矛盾纠纷的第一责任主体。由网格员和民意团首先介入纠纷调解,引导农民平等协商,互相体谅,心平气和地解决问题,使矛盾化解在萌芽状态。第三,网格员还承担着组织召开群众会议、组织群众参与公益事业建设、组织群众参与人居环境整治以及开展志愿活动的责任,在网格内实现群众自我动员、自我组织和自我服务。

三、社会再组织化的治理逻辑

国家治理转型新时期,国家通过组织建设、制度建设、资源供给等方式,有效实现了对基层社会的嵌入和统合。然而,国家行政链条并未止步于基层政府组织,而是在基层政府推动下,进一步向基层社会延伸,推动村级组织行政化。行政化的村级组织重视落实和执行自上而下的行政意志,而忽视和弱化了对基层社会自主治理的组织,使国家基础性权力建设面临着社会自主性不足的挑战。中国特色社会主义制度具有的显著优势,决定了国家对社会的嵌入和社会的自主治理是一种彼此支撑和互相强化的关系,而非零和博弈关系。因此,国家治理现代化既需要完善国家对基层社会的制度建构,也需要激发社会自主治理活力。在此基础上,本文研究的社会再组织化,是在基层治理的“国家性”基础上,强化基层治理的“社会性”属性,核心便是在国家对基层社会的嵌入程度不断深入的背景下,通过再组织化机制构建和完善群众参与治理的制度化平台,以增强社会自主治理能力。“雁子工作室”聚焦于影响群众参与治理的结构、主体和资源等要素,通过治理结构的社会性嵌入和调整、治理主体的社会性动员与吸纳、内生性社会资本的激活与整合,健全农民组织化参与治理的结构支撑、主体基础和资源保证,增强社会治理的自主性。

(一)治理结构的社会性嵌入与调整

“雁子工作室”成立之前,雁子村农民有组织地参与村庄公共事务主要集中于五年一次的村“两委”换届选举和每年一次的村民大会。换届选举和村民大会都属于村庄重要的政治性事件,频次固定而参与机会有限。缺乏日常性参与渠道,村庄公共治理中农民“各扫门前雪”,对村里的事漠不关心;而当村庄建设发展涉及自身利益时,农民则通过与村干部“博弈”以谋求个人利益最大化。雁子村通过设置“雁子工作室”“雁子工作组”和民意团,在社会内部搭建起农民参与村庄日常治理的公共平台;在网格这一治理单元内,围绕网格员形成了以农民为主体的群众性治理团块,核心是农民进行自我组织、自我管理和自我服务。“雁子工作室”推动了村级治理中的农民参与从政治参与向日常治理参与拓展。与参与换届选举和村民大会具有较高的组织成本和心理成本不同,“雁子工作室”推动实现的农民参与具有较强的群众自治性。农民参与治理的场域不再局限于村委会议室和党群办事大厅,而向田间地头和屋场院落扩展;村级治理权利也不再由村干部专享,而是由群众共治共享。正如村干部所言,“有了工作室这个载体,很多事情农民自己就能解决,村干部的工作好做多了”。

在基层治理实践中,治理结构具有外在性、制约性和使动性,是“作为社会系统特征而存在的规则与资源”[19],是社会实践活动能够持续不断进行的制度保障。“雁子工作室”的制度设计遵循“社会化”治理逻辑,在因地制宜地重新划分治理网格基础上,雁子村强化了具有社会属性的小组一级的治理功能,使村庄治理结构由“乡—村—群”三级结构,扩展为“乡—村—组—群”四级结构。通过将治理重心下沉到小组,雁子村塑造了以农民为主体的动员结构和参与结构,实现了对农民的社会性整合。虽然在形式上“雁子工作室”似乎增加了村级治理结构的复杂性,但从行政成本的降低、群众参与的扩大、社会治理的自主性灵活性增强等角度来看,再组织化遵循和践行的仍然是简约治理的内核。

(二)治理主体的社会性动员与吸纳

“雁子工作室”立足于市场经济背景下农民分化的社会基础,结合农民禀赋特点,通过“村干部-村庄能人”“村庄能人-普通农民”双层动员体系,推动农民有层次、有秩序地参与治理。首先,基层党组织重视发挥村庄能人在组织农民过程中的桥梁和纽带作用,通过综合运用行政动员(赋予网格员身份)、政治动员(吸纳进入党组织)和价值动员(人情和面子)等方式,识别和吸纳社会资本丰富的村庄能人担任公共性角色,承担起组织农民参与治理的责任,“村里的事必须一把钥匙开一把锁,要会用土办法,要让那些有社会威信的人发挥作用”。其次,村庄能人通过关系动员(人情关系、面子关系)和利益动员(帮忙)的方式,在与农民直接互动中示范和带动农民参与,在推动落实公共治理目标的过程中,提高农民的参与意识和参与能力。在村庄熟人社会关系底色的基础上,网格内部农民之间或是具有血缘或亲缘关系,或是在生产生活上具有利益交集。因此,即使农民认为村干部代表的是乡镇政府,但网格员和民意团成员仍是“我们”中的一员。

社会再组织化是能知能动的行动者在乡村治理实践中运用规则和资源,持续不断地改造自身治理实践和价值观念的过程。农民在教育水平、生活经历、思想观念、身体素质等方面存在的客观差异,决定了农民参与治理的意识和能力存在着明显分化,因此,乡村治理能够有效动员和吸纳农民参与,必须立足于分化的社会基础,在识别和发掘在村生活主体的结构特点和能力特点的基础上,推动形成多层次的农民参与体系和多类型的农民参与实践,回应农民多元化的参与需求。“村干部-村庄能人”“村庄能人-普通农民”双层动员结构创新了农民参与治理的方式,使农民参与由村干部无差别动员分散的农民,向农民内部自我动员和自我组织扩展,有利于增强农民动员的有效性。

(三)内生性社会资本的激活与整合

“雁子工作室”以治理的公共性整合具有私人属性的社会关系资源,扭转了市场经济背景下村庄社会关系网格断裂、社会规范失效和社会信任弱化的演变趋势。一方面,网格员和民意团在面向群众做工作时,既遵从“法”的规范,也善于灵活运用乡土社会普遍认可的道德准则和文化习俗,通过“理”“法”互证激活乡村内生性社会规范的治理效能。有些“直话”村干部不能说但网格员能说,比起政府制定的正式规范,有些社会普遍认可的“道理”对农民具有更强的约束性。另一方面,网格员大多由村庄具有公共性身份的农民担任,如社会关系资本丰富的“农产品经纪人”、经济资源丰富的“种养殖大户”、掌握地方性文化知识的“支客师”等,按照村干部的话来说,“都是日常生活中农民可能会有所求的人”。公共身份和公共责任能够驱动村庄能人发挥资源禀赋影响、服务群众,而群众在获得服务的同时,往往能够反馈给村庄能人以信赖和支持。这一双向互动关系具有强化农民之间的社会关联、积累社会信任的功能,无论是社会关联还是社会信任,都是村庄治理顺利开展不可或缺的内生性治理资源。

不同于城市社区的陌生人社会属性,农村土地集体所有制度和熟人社会结构使村庄社会具有情感共同体、生活共同体和经济共同体属性。“熟悉”“利益关联”“社会交往”等内生性社会资本,是村级治理的重要资源。“雁子工作室”的实践创新超越了从问题视角出发的研究对村庄集体经济匮乏、基础设施落后以及农民离散化的传统判断,而是在优势视角下,通过创新群众参与治理的组织形式,积极发掘蕴藏于社会关系网络、内生性社会规范以及社会信任中的治理资源,从而在国家资源与社会资本的互补整合过程中,推动乡村社会的现代化变迁。

四、社会再组织化的治理效能

乡村治理是国家治理的基石,国家治理能力建设既需要国家能够更有效地嵌入社会,也需要社会具备主体性能力,形成自下而上的治理合力。在此基础上,有效的乡村治理需要同时满足两个标准:第一是国家能够有效地与基层社会对接,国家意志能够顺利贯彻落实到基层社会。乡村振兴背景下,国家以政策和资源输入为载体推动乡村社会进行现代化转型,国家资源能否在乡村社会顺利落地、能否有效对接乡村社会需求、乡村公共治理目标能否顺利达成,是国家能否有效嵌入基层社会并贯彻落实国家意志的重要衡量标准。第二是基层社会具备自主治理能力,基层群众具有自我管理、自我服务和自我教育的能力,从而夯实国家治理的社会基础。农民是村庄的居住主体和生活主体,农民有渠道、有动力、有能力参与村庄公共事务,既事关国家治理目标的实现和农民生产生活需求的满足,也是基层治理现代化水平的重要衡量标准。再组织化为农民参与治理提供了路径支持和制度保障,通过再造国家与社会对接的“中间结构”,提高国家与社会互动的效率和社会自主治理能力。

(一)再造“中间结构”:提高国家与社会对接的有效性

“中间结构”指的是农民在国家支持下形成的组织化样态,农民能够在村庄公共治理中组织起来,形成有效的集体行动[20]。再组织化以公共治理为目标,以在社会内部重塑农民参与治理的组织体系为方法,将农民重新组织起来,具有“中间结构”的制度属性。在国家推动实施乡村振兴战略背景下,国家力量与社会力量在村庄交汇,“中间结构”的存在改变了国家与社会的对接方式,由国家与分散化农民的个体性对接,转变为国家与组织起来的农民的集体性对接。“中间结构”是一种治理成本的分担机制,在推动基层社会进行需求的组织化表达,以及基层社会对国家治理要求的组织化承接过程中,国家与社会的互动方式呈现为组织之间的互动,通过群众自我组织分担和内化治理成本,提高国家与社会互动的有效性。

国家以物质和制度资源输入为载体推动乡村振兴,资源在乡村社会内部能否获得有效分配,直接决定了乡村振兴目标能否顺利实现。具体而言,国家资源下乡一般历经行政系统和社会系统两个运作过程。在行政系统中,国家资源按照明确化的制度规范和标准化的治理流程进行层级分配,属于行政系统内部的政策执行问题,具有行政可控性。而在社会系统中,面对利益分殊、需求分化的弱规范性社会,国家资源能够顺利落地的前提,是村庄社会能够有效协调多元利益分歧、形成利益分配共识。社会再组织化通过组织农民参与实现对治理资源的整合,充分发掘内生性社会资本在农民利益协调、“最后一公里”困境化解中的治理效能,能够有效降低国家资源在对接社会过程中产生的摩擦成本,提高国家资源配置效率。

(二)群众参与制度化:提升基层社会的自主性

制度化聚焦于对行为主体的约束和规范,通过“延续”“吸纳”和“常规化”等方式,使主体社会行为具备规范性、有序性、普适性、可控制性[21]。再组织化重构了农民参与治理的组织体系,使乡村治理中的农民参与规范、有序、可持续。亨廷顿指出,任何组织或程序的制度化水平都可以套用“适应性、复杂性、自治性和内部协调性”四个标准进行衡量[22],再组织化强化了农民参与治理的适应性、复杂性、自治性和内部协调性,是农民参与治理的可行路径。

通过再组织化实现的农民参与具有社会性取向和社会适应性特征。在市场化和城市化推动的乡村社会转型过程中,村庄生活主体本身发生了明显分化,少部分在本地从事经营活动的中青年农民是村庄治理的“中坚力量”,能够在村庄治理和组织农民参与中发挥关键作用;而大部分老年人则与土地结合,在村维持退养生活。再组织化推动实现的农民参与正适应于这一乡村社会基础。一方面,再组织化在村庄内部营造了群众参与治理的自主空间,很多治理问题能够在村庄能人与普通农民的生活性互动中低成本地得到化解,从而真正将治理“嵌入”农民的日常生产生活实践。这一治理方式与村庄治理事务具有的强关系性、弱利益性、细小琐碎性特点相适应。另一方面,在村主体的分化,决定了农民在村庄公共治理中的参与能力和参与意愿也会存在差异。再组织化实践的双层动员方式和多元化动员策略适合于在村主体特征,能够使农民参与落到实处,避免农民参与流于形式。

通过再组织化实现的农民参与具有稳定性。“乡政村治”治理体制提供了农民参与治理的制度基础,如若缺乏有效机制和可行路径支持,村民自治往往会流于形式,而缺乏参与实质。再组织化聚焦于农民参与治理的结构性因素和主体性因素,聚焦于治理单元、治理载体、治理主体和治理权责,重构农民参与体系,增强了农民参与治理的稳定性。在治理结构的纵向层级设置上,再组织化将治理体系进一步向下延伸和嵌入于村庄社会,健全了农民参与治理的环节,与之相匹配的权责分配机制则进一步明确化和具体化了农民参与的内容,使农民参与治理有路径可循,有组织支持,有制度保障。

通过再组织化实现的农民参与具有自治性。再组织化坚持群众动员群众、群众服务群众,强调群众的主体性地位并重视发挥群众的主体性能力。一方面,具有社会威望的村庄能人在基层党组织动员下积极承担治理责任,能够根据治理事务性质的不同,灵活运用正式的制度资源和非正式的社会关系资源,在社会内部回应农民的需求,从而实现组织农民自我管理和自我服务的目标。另一方面,再组织化在确定农民主体性地位的同时,也划清了行政下乡的权责边界,为村民自治提供制度保障。再组织化塑造的是一种具有开放性的村民自治结构,网格员的身份性权威由基层党组织赋予,保证网格员在思想和行动上与基层党组织保持一致。当很多细小琐碎的治理问题能够在网格内通过村民自治化解时,村干部便能够将更多精力投入到与全体农民利益相关的公共服务供给、集体经济发展等一般性事务中去。在基层组织领导下,群众与干部分工协同,共同行动,共建美好家园。

通过再组织化实现的农民参与具有内部协调性。市场经济的发展和农民城市化进程改变了农民的生计模式和居住形态,降低了农民之间的生产性交往和生活性互动的频率,使村落共同体遭受挑战。在农民的私人性关联趋于弱化的背景下,再组织化以公共治理中的农民组织化参与为载体,重建农民社会交往,强化农民之间的利益关联,建构村庄治理共同体。农民在组织化参与治理过程中协商议事、形成共识、共同行动和共享收益,有利于增强村庄社会的内聚力,激活村庄共同体意识,降低社会内部的组织协调成本。

五、总结与讨论

在全面推进乡村振兴新时期,国家治理下沉遭遇村级组织行政化和农民离散化的组织和社会基础,基层政府依靠行政化的村干部实行的包办式治理,难以有效嵌入社会实现化解村庄政策执行和矛盾纠纷调解难题的目标,使乡村治理的有效性面临挑战。实现乡村振兴,治理有效是基础,而治理有效以农民参与为方法和前提。湖北恩施农村在行政村对农民进行的行政性整合基础上,创新性推动了“雁子工作室”治理创新,通过完善农民参与治理的组织单元、组织载体和治理权责,再造了农民参与治理的组织体系,实现了治理对农民的社会性吸纳。作为一种社会再组织化机制,“雁子工作室”使农民找回“集体”、使国家找回“社会”,在提高国家与社会互动的有效性和社会治理的自主性基础上,推动村庄有效治理。

无论是政策导向还是学界研究,关于农民参与治理的必要性已经形成共识。然而,一方面是积极政府,另一方面是渐趋原子化的乡村社会,如何使农民参与从理念落实为治理实践,仍然有待理论和实践探索。关于如何推动农民参与,目前存在着行政道路和自治道路两种主张,前者立足于原子化和空心化的乡村社会基础,强化通过政府的制度供给激发社会参与活力,如建立健全党员联户制度、协商制度、干部考核激励制度等;后者立足于村级治理出现的行政化困境,提出通过关系动员、情感动员、成立农民组织等方式激活农民参与活力。实践经验表明,乡村治理有效既难以通过行政化道路由政府包办替代实现,也难以完全依靠群众自主治理实现,而需要立足于变迁的乡村社会基础,实现对多元主体和多元利益的整合与吸纳。城市化和市场经济的发展在使农民之间的利益关联性不断弱化的同时,也在不断强化农民之间的利益分化,如若缺乏公共性力量的引领和推动,村庄社会难以自发形成积极有序的参与秩序。

社会再组织化虽然是自上而下制度建构的产物,但其治理实践遵循的是自治的逻辑而非行政的逻辑,服务于如何使农民群众有组织、有秩序、有效力地参与治理。国家治理能力不仅体现在国家通过组织建设、制度输入和资源供给等方式强化对基层社会的嵌入性和统合力,还体现在国家对基层社会的组织能力,即能否使群众组织起来,共同参与到国家发展建设的伟大事业中去。基层社会利益多元且规范性较弱,因此,国家能够通过行政的手段组织官僚系统,却难以通过行政的手段组织非规范的社会。通过再组织化机制实现基层社会的自我组织和治理对农民的吸纳,是行政对自治的激活。其中,制度建构是方法,村民自治是目标,在行政与自治的互动中,完成国家对社会的组织和动员。