中国地方政府治理的目标模糊性与目标设置策略——基于288个地级市的实证分析

□ 李声宇

一、引言

目标治理是中国治理模式的重要组成部分,目标的运转形塑了官僚体系的运行。近年来,政府中心工作愈加频密地以模糊性任务形式布置[1],上述任务所蕴含的模糊性目标亦被自上而下纳入地方政府目标序列,成为各级政府治理目标的重要来源;同时,模糊性任务“刚性化”趋势凸显。高层级政府对模糊性目标开展强约束监督[2],使模糊性目标从传统意义上的“软指标”转化为“硬指标”。模糊性目标在地方治理目标函数中占较高权重,这不仅是治理目标结构的简单调整转换,而且还重构了地方政府运作的制度环境,并将持续塑造我国地方治理模式与政府行为。

学界对中国目标治理模式、机制及技术等方面的研究已有一定积累。在绩效目标的生产与设置方面,现有文献集中对经济增长、环境保护等政策领域少数量化指标设置的影响因素进行了实证分析[3][4]。目标设置决定了中国治理体系运作的方向及绩效表现[5],这要求研究者不仅应关注少数可测度指标,而且还应对包含模糊性目标在内的各类型治理目标给予整体性观照。将目标模糊性变量引入地方治理场域,可使研究者更为趋近目标治理的真实世界,以回应地方政府处于多目标任务环境的现实。

随着移动互联网迅猛发展和4G网络的普及,各类手机应用越来越多。对于不同的手机应用,互联网应用提供商有着不同的服务质量(Quality of Service,QoS)需求,视频类的应用强调降低抖动；手机游戏实时类的应用强调减少丢包以及降低网络延时。在国际3GPP的标准架构当中,移动运营商已经具备了可供互联网调用的QoS能力开放接口,接受互联网发起的调用请求并执行QoS提升操作,满足互联网应用的QoS要求。QoS接口的调用功能可视作运营商能力开放体系的一种服务,移动运营商可按调用次数以及调用时间向互联网应用提供商收取费用,形成商业合作[1]。

基于此,本文从目标设置的模糊性视角切入目标治理研究,聚焦于目标模糊性客观评估这一基础性工作。本研究探索性开发了适应于中国治理场景的目标模糊性评估框架及测量方法,并以288个地级市政府为样本进行了初步实证应用(1)含15个副省级城市,分别为广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、大连、青岛、深圳、厦门、宁波。。具体而言,本文尝试通过理论与实证分析回应以下问题:第一,如何有效测量与评估中国地方政府治理的目标模糊性水平?第二,我国同一级地方政府呈现出何种程度的目标模糊性水平差异?第三,针对多元治理职能及特定政策任务,地方政府如何采取差异化的目标模糊性设置策略?

二、文献述评

(一)目标模糊研究何以重要

组织生活、政治生活中充斥着模糊性,其重要维度之一是组织目标的模糊性[6]。目标模糊性(goal ambiguity)指“在一个或一系列目标上留有解释余地的空间”[7],通常与目标清晰度为同一构念的两个相反方向。如果目标模糊性水平较高,则代表对同一目标陈述存在多种不同的解读。上述定义偏向于组织成员对于目标模糊性的主观感知。从构念操作化角度,参照目标设置理论对目标明确性的定义[8],目标模糊性可界定为治理目标的产出结果缺乏明确的指向及衡量指标的水平。

目标模糊性是公私部门管理差异化研究的重要内容。相较于私营部门,公共部门一直被宣称具有更为多样化、难以测量及含糊不清的目标[9]。公共部门的模糊性目标具有多重生成逻辑,如市场机制的缺失、多委托人的组织环境、公共管理者的“避责”倾向、政治妥协与“模糊性共识”策略等[10]。模糊性目标的设定行为既受公共部门的特有属性所驱动,也可能是公共管理者有意而为之的行为策略。实证研究进一步发现,不同的公共组织间也展现出各异的目标模糊性水平,这种差异受组织外部环境、组织特征及个体因素等多层面要素影响[11]。同时,公共组织目标模糊性作为解释变量,对个体态度行为、组织与公共项目绩效等均产生显著作用,且以负向影响为主[12]。总体上,西方目标模糊研究成果较为丰硕,但其研究分析单位相对窄化,主要集中在公共机构(agency)及公共项目(program)的目标层面,对整体性一级政府的目标层面基本未涉及。在中国政府条块结合体制下,目标设定权主要掌握在“块块”而非“条条”[13],仅关注条线部门机构的目标设置可能产生“盲人摸象”问题。

APP或Aβ在自噬中的直接作用尚未确定，但是APP中AD相关突变可能通过损害自噬功能而导致AD发病。这种突变会产生更多易聚集的Aβ，由于底物积累而引起过度自噬。Aβ通过其疏水性羧基末端与膜直接相互作用，这干扰了正常的生物发生和胞内细胞器的转运。Aβ的这一特征也可能影响自噬体的生物发生或转运及其与溶酶体的融合，这种可能性在未来也需要被解决。溶酶体中Aβ聚集导致溶酶体膜不稳定和泄漏，这也损伤了自噬和溶酶体降解[14]。研究表明，过表达p62 的AD小鼠脑中自噬活性增加，提高了认知能力，且Aβ表达显著降低[15]。Beclin1可促进APP降解并降低APP代谢物的分泌[16]。

在国内,以目标模糊性为主题的研究较为有限,相关文献主要集中在模糊性治理与政策过程分析两类研究之中。具体而言,一是理论阐释模糊性要素对政府治理模式及治理绩效的影响。例如,韩志明指出模糊性制约了国家治理能力,但追求完全清晰化治理将带来较高的信息成本[14];肖芸等认为科层制组织在面对模糊性任务情境时,应展现出灵活而精细的结构韧性[15]。目标是政府治理的重要组成部分,也应构成模糊性治理的研究对象。目前模糊性治理研究多侧重于宏观层面的讨论,对模糊性治理各组成要素的细致区分还不够,特别是对模糊性治理中的目标要素尚未展开针对性的分析与探究。二是从政策过程分析视角阐述模糊性政策的运作机理,在社会管理、公共资源交易等政策领域内进行个案研究[16][17]。模糊性政策是中国治理场域内的常见政策样态,其具有模糊性价值导向、模糊性目标与模糊性工具等多维属性。各模糊性维度对政策转换、执行与评估等过程存在差异化的影响机制,而现有模糊性政策研究对于政策目标的模糊性维度还未能给予充分的重视。综上所述,已有研究富有启发与洞见,但在中国治理场景下,以目标模糊性为研究主题的实证研究仍需进一步加强与拓展。对此,本文关注目标模糊性主题研究一个重要而基础的议题:如何开发有效的工具与方法,对我国地方政府目标模糊性水平给予准确的测量与评估。

管道检测机器人主要由主控制器、爬行器、线缆盘等组成，机器人爬行器搭载的旋转镜头受控于主操作命令，实现镜头的水平、垂直、旋转、调焦变倍以及前后视切换等动作，检测过程中主控制器可实时显示、录制镜头传回的高清画面以及爬行状态信息，达到全方位探测输水涵洞的目的。

(二)目标模糊性何以测量

准确测量目标模糊性,不仅可增进对各类型公共部门目标设置行为的理解,也是开展目标模糊性实证研究的基础性工作。目标模糊性理论研究在公共管理学科渐趋成熟,呈现出实证化、定量化及系统化倾向,得益于其在目标模糊性测量方法上的持续突破。现有研究主要有主观感知与客观文本分析两种测量路径。

相较而言,主观感知的问卷调查方法较早被采用。在问卷中,由公共管理者对所属组织的目标模糊水平进行主观感知评价。测量工具主要采取李克特量表,用于测量目标模糊性的题项通常为2～3个,主要包括“我所工作的组织中目标是被清晰阐述的”“对组织外部人士介绍组织的目标是很容易的”等[18],由被调查者在“强烈同意”至“强烈不同意”不同程度的选项中进行选择。该路径沿袭组织行为学视角,适用于开展与个体态度、行为等相关变量关系的微观研究,多采取结构方程模型等作为量化分析方法。刘张立等对我国基层乡镇干部的组织目标模糊性及其影响后果的实证研究应用了上述方法[19],在国内较早开展了目标模糊性的主观感知测量。但问卷调查的主观评估方法可能存在题项过于简单、社会称许性压力等效度问题[20]。

进一步地,研究者开发了基于政府绩效文件的文本内容分析方法,通过构建多维度的构念结构与制定统一的编码规则,对政府公开的绩效管理文件进行文本分析,从而推进目标模糊性的客观测量。文本分析路径通常假定组织目标模糊性具有多维度结构,对目标模糊的测量更为精细化。在既有实证研究中,文本分析方法的研究单位从最初的政府机构拓展到公共项目。具体而言,政府机构分析层面包括指令性模糊、优先性模糊与评估性模糊[21],公共项目分析层面则区分了时间性模糊、可测性模糊与评估性模糊[22]。内容分析法作为客观测量方法,能够有效规避目标模糊自评问卷存在的共同来源变异,也有助于对公共组织间的目标模糊性进行横向比较,多运用于组织层面的中观研究。其应用局限性在于分析文本应具备标准统一的格式与内容要件,研究者转换研究情境后需要对测量结构及编码规则进行二次开发。

逻辑上,通过对三维结构分别做二分判定,将生成包含8个类型的原始编码表。原始编码类型相对复杂,不利于后续大批量文本编码。根据三维度间序贯性逻辑关系,本研究对编码类型做进一步简化处理,主要方法是对逻辑余项予以删除处理。首先,在指向性与可测性的逻辑关系上,在目标设置中不存在缺乏指向性而具有可测性的编码句类型,应从原始编码类型表中予以删除。其次,可测性与评估性的逻辑关系,不存在缺乏可测性而具有评估性的目标陈述,应从原始编码表中予以剔除。

三、分析文本的选取:政府年度工作报告

开发中国情境下目标模糊性的文本分析方法,应首先回应与解决分析文本的选取问题。西方治理情境下政府机构具有格式统一的绩效管理或目标管理文件,为研究者进行目标模糊性评估提供了便捷的分析文本来源。我国政府治理目标则散见于各类型文本之中,同一级地方政府间缺乏统一、明确的目标设置文件。本节主要对研究分析文本的选取加以重点说明。

(一)地方政府年度工作报告与目标设置

首先,指向性维度是可测性维度的必要条件。目标的期望水平(可测性)需建立在特定目标范围(指向性)之上。在目标设置中,任何绩效水平、绩效标准的设置总以相对具体的对象为前提,具有可测性但缺乏指向性的目标不存在。当一项目标可量化、可检测,就隐含了对目标指向性的肯定假设。例如,“新增私营企业5000户”是可测性指标,其必然也具有指向性,即指向“新增私营企业”的任务事项。因此,当编码文本缺乏指向性时,可测性维度也将处于高度模糊状态,只有当编码句具有明确指向性时,才能进一步对可测性维度进行判定。

2.文本权威性。在制定程序上,政府工作报告的出台一般要经历起草准备、调研、形成初稿、广泛征求意见、形成送审稿、人大审议通过等过程。“经人代会通过后的政府工作报告具有法律效力,政府及其部门都要按照政府工作报告的要求落实工作目标和工作措施”[24]。因此,政府工作报告是监督与评估政府治理目标达成情况的权威性文本。

1.目标综合性。政府工作报告使用较大篇幅说明下一年度的工作计划,“是政府治理目标的正式表述”[23]。在治理功能上,政府工作报告的关键作用是对年度工作进行谋划与部署。各级政府工作报告的年度工作安排部分,均须对经济发展、城乡建设、公共服务、社会管理及政府自身建设等公共事务做出全面的工作部署,基本涵盖了地方治理的主要职能。

3.模糊差异性。政府工作报告制度的演化历程中,一个趋势是政府工作报告“愈发倾向于使用可量化的指标、统计数据来定义工作目标”,反映了政府工作重心向具体的绩效目标转变[25]。各地政府工作报告具有类似的格式要件,但报告内容仍展现出政府目标设置的灵活性与地方自主性。政府工作报告在目标设置行为中的差异性,为目标模糊性评估提供了契机。

4.研究可行性。随着政务公开全面推行,我国绝大多数地级市政府工作报告全文已可通过政府门户网站等官方媒体渠道查阅下载。同时,政府工作报告在文本格式、发布时间上趋近一致,适于进行统一分析、横向比较。

在中国治理场景下,尽管其他文本类型也具有类似的目标设置功能,但对于本研究而言其匹配度不足。如“五年规划纲要”基本不涉及政府内部管理目标,治理职能覆盖面存在缺失,且中长期战略规划属性使其目标指向不够清晰具体,难以体现横向同级政府间模糊性差异。此外,政府年度报告的“重点任务分工”蕴含了地方政府从政府报告中选取的关键性目标。但该文本为地方政府推行的“自选动作”,仅对公开发布“重点任务分工”的部分城市政府进行目标文本分析,易产生选择性偏误问题。

(二)编码范围及文本选取

政府年度工作报告含有较为丰富的内容元素,不仅限于目标设置功能。为保证测量效度,本研究针对性地选取承担目标设置功能的文本内容进行编码与评估。

地方政府需要承担繁杂与多样性的治理职责。政府年度工作报告基本涵盖了地方治理所涉及的各类公共事务。对此,本研究将同步对各编码句的治理事务类型进行编码,以进一步测量不同治理职能类型的目标模糊性水平,反映地方政府推进不同属性政策任务所运用的目标设置策略。

四、中国情境下目标模糊性的评估框架

(一)目标模糊性的主流评估维度及适配性

目标模糊性是复杂的多维度概念,需要解决内部结构、指标操作化及编码规则等问题。目标模糊研究的文本分析方法主要运用于政府机构与公共项目两个测量层面(表1)。本小节对主流文献中目标模糊性维度及其操作化方法进行逐一梳理与审视,并与本研究情境适配性进行讨论。

表1 代表性研究中目标模糊性构念的结构维度及测量方法

1.时间性模糊维度关注特定目标是否具有清晰明确的完成期限,主要针对公共项目层面。当政府发布的政策文本具有明确的期限约束,如本研究的政府年度工作报告“当年工作安排”部分。因此,在本研究中时间性目标模糊的测量意义较低。

对于特定的材料——介质体系，其应力腐蚀开裂速率越快，所需的拉伸速率就越高。单轴拉伸是慢应变速率试验常用的加载方法，其过程是将试样固定在拉伸机上，通过一定的器械使试样的卡头以一定的拉伸速率缓慢拉伸，使试样缓慢地产生应变量，直至试样被拉断。试验机应具备以下条件：

2.优先性模糊主要指在多元目标环境中难以决定各目标间的优先次序,测量方法为计算组织目标的绝对数量。在测量效度上,优先性模糊易与目标冲突性构念趋同。优先性模糊代表多目标任务间的紧张关系程度。目标冲突性指“为达成一个目标而负面影响其他目标的程度”[26],蕴含多目标间的张力。目标模糊性与目标冲突性作为两个不同的概念,是公共管理者需要处理的两种不同的问题类型[27]。将优先性纳入目标模糊性维度将影响构念测量的区分效度。

3.指令性模糊指目标对特定的组织行动给予指引或约束的程度,即目标能否对组织的管理运作提供具体的行动指令。现有研究通过机构规章与上级对该机构颁布的法令的比率测量指令性模糊,其内容效度明显不足。特定目标能否对政府行为承担指引、约束作用,不能仅通过统计目标的字数或页数规模做出判定。

4.可测性模糊关注所陈述目标是否有明确表述的、可检验的标准。当可测性模糊度高,监控治理活动、对工作绩效做出准确评定就较为困难。可测性维度基于公共项目层面开发,其测量方法得益于特定的项目绩效文本对项目目标及绩效标准做出了明确的区分与描述。当分析单位从公共项目变更为一级政府时,研究须对该维度的操作化做出相应调整。

5.评估性模糊指结果类相关指标在全体目标中的比例,关注是否可对既定目标进行有效的监控与评估。评估性模糊维度表明,即使过程性目标是清晰的,也存在模糊性问题。例如,公共部门使用明确的过程指标替代结果目标,使绩效评估仍然存在模糊性空间。同时,已有研究在测量评估性模糊时将产出(output)与结果(outcome)相区分,认定产出类指标仍具有较高的评估性模糊。当分析层面上升为一级政府,文本分析对产出与结果的区分具有一定困难。一级地方政府的治理目标交叉繁杂,同时涉及多个政策子系统,“一个项目的结果成为另一项目的产出是常见现象”[28]。因此,就一级政府分析层面而言,当目标具有产出类或结果类绩效标准时,均可将其视为具有低程度的评估性模糊。

(二)中国情境下目标模糊性的三维结构

如前所述,已有目标模糊性测量的维度结构建基于特定的治理场景,其外推的概化效度不足[29],需结合我国治理情境及目标分析文本进行开发与重构。本研究结合我国地方治理情境特征,并梳理与反思主流研究中目标模糊性维度结构,构建了目标模糊性测量的三维度结构。

1.治理职能与目标模糊性设置策略。在推动多样化治理职能时,地方政府是否依据职能类型而呈现目标模糊性水平差异?通过对经济治理、社会治理、生态环境治理与公共部门管理四类主要政府治理职能进行编码统计,研究发现各类政府职能在目标模糊度水平上存在显著性差异,地方政府在多元治理职能上倾向于采取差异化的目标设置策略。

1.指向性模糊,主要指政府目标缺乏具体的任务指向与工作指引的情形。政府目标的主要功能之一是对公共组织行为进行指导、指引与约束,当目标陈述未能指向具体的政府治理活动与任务时,其指向性模糊程度较高。在文本分析上,当分析文本的编码句体现为下列情形时可认定其为具有指向性模糊:(1)政府使命、价值观及治理理念的陈述;(2)宏观性工作方向或一般性工作原则的陈述;(3)对上级制度文件规定及政策口号的简单复述;等等。

2.可测性模糊,主要指政府目标缺乏量化的绩效水平或可观测的工作标准的情形。可测性维度关注对政府治理活动能够能否进行准确的描述与测量。在文本分析上,当编码句缺乏相应的量化的、定性可观察的绩效标准时,即可判定为具有可测性模糊。由于政府工作报告是对全局性、整体性的工作安排,并非严格意义上的绩效目标管理文件,其对于特定工作目标的陈述难以做到精确与完整。例如,报告编码句中的“开工建设××高速公路”目标没有明确的进度安排、“升级改造农村危房××间”目标则缺乏改造标准等。鉴于政府工作报告的性质及篇幅,对于各类任务目标一般不会进行详细说明,因此,文本评估上可予以相对宽容,判定其不具有可测性模糊。

3.评估性模糊,主要指被评估目标无法说明该目标结果达成与预期治理绩效间的关系。评估性模糊不仅关注目标能否被量化或可观测,而且还进一步追问:被量化或测量的目标是什么?设置量化的具体目标不等于完全脱离了模糊性。如有的地方政府片面使用会议次数、发文记录、检查整治频次及工作台帐等具体可检测的过程性指标来替代结果目标,采取过程性目标予以避责[30]。对此,评估性模糊关注目标的属性特征,考察政府目标缺乏以产出或结果为导向的情形。在文本分析上,当编码句以资金投入、治理过程等表述其目标任务时,上述目标与政府治理绩效存在较长的因果链条,对公共价值、政府使命的正面影响较为模糊。因此,我们将上述过程类目标判定为具有评估性模糊,以产出、结果类指标进行表述的目标则判定为不具有评估性模糊。

(三)目标模糊性构念三维度的逻辑关系

既有研究对目标模糊性测量强调其各维度间的弱关系与区分效度[22],继而对各维度设计出不同的测量工具,分别进行独立测量。本小节将说明,基于政府工作报告目标文本特性,目标模糊的指向性、可测性与评估性维度间呈现出序贯性逻辑,具有依存递进关系(图1),从而构建出一个整体性的目标模糊评估框架。

图1 目标模糊性三维结构间的逻辑关系

地方行政首长通常在每年初召开的“两会”上做政府年度工作报告,其主要内容包括上一年主要工作回顾与当年主要工作安排两部分。在我国地方治理情境下,政府工作报告(当年工作安排部分)作为目标设置文本具有以下特性。

其次,可测性维度是评估性维度的必要条件。评估性维度主要考察能否对目标任务的产出结果给予有效评估。如目标陈述缺乏可测性,没有明确的检测标准,则失去了对其进一步做出准确评估的基础。例如,“办好第十五届省运会”表述在可测性维度上处于模糊状态,缺少明确标准来对该目标完成情况予以验证,更难以对任务的产出结果给予评估,评估性维度也将处于模糊状态。因此,只有当目标表述具有可测性,才可进一步启动对评估性维度的判定。

考虑到汇率转换及财年的统计问题，剔除了苹果、三星等手机制造商，加之手机制造企业本身数量有限，有一些规模比较小的手机制造企业不会公布财务报表，因此本文仅选取了10家注册地在中国的手机制造企业为研究对象，收集了这些企业在2016-2017年的研发费用、广告费用数据以及2017年的主营业务利润数据，进行线性回归。

基于目标模糊指向性、可测性、评估性三维度间存在的逻辑依存关系,目标模糊性程度可被依次设定为不同等级。在三维度中,指向性最为基础。指向性模糊状态下可测性、评估性必然模糊,此时目标处于高度模糊状态。当具有指向性的目标缺乏可测性或评估性时,目标仍具有模糊性,其模糊性处于中度水平。评估性是在可测性基础上的延伸判定,只有当目标具有评估性时,才能最终认定目标陈述是清晰的,处于低度模糊状态。因此,本研究通过建构整体性的评估框架,将三维度置于统一的赋分体系之中,对编码句的目标模糊性水平进行整体判定。

(四)目标模糊性的文本编码类型

为更为精细化统计描述地方政府目标模糊性水平,在同一级地方政府间进行全面横向比较,本研究拟采用文本分析路径作为目标模糊性评估方法。同时,基于我国独特的行政体制与治理结构,本文将一级地方政府的目标模糊性作为研究对象。研究情境与分析层面的转换不仅代表研究对象的变化,还预示目标模糊性的分析文本、维度结构与测量方法均须做出相应的调整适配。

基于逻辑简化,研究最终得到由4种编码类型构成的目标模糊简化赋值表(表2)。根据三维度间的逻辑递进关系,当指向性缺乏时,无须继续对可测性、评估性维度进行判定;当可测性缺乏时,无须再判定评估性维度,统一使用“——”替代无须判定的维度。目标模糊性测量采取三级赋分,依次将高度模糊(编码A)赋分为2,中度模糊(编码B与编码C)赋分为1,低度模糊(编码D)赋分为0。编码类型B与C均赋分为1,虽然类型C具有可测性,但治理目标表述为资源投入或过程性指标,与治理产出结果的关系仍存在一定模糊性;编码C与编码B的模糊性水平差异较小,不宜再单独作为模糊性赋分类型。根据上述方法,政府工作报告中每一编码句均在0、1、2三个数字之间取值。

表2 目标模糊编码类型A—D说明及示范例句