福厦泉自创区科技创新政策评价与对策研究

庄灵习, 许艺苹, 陈 舒

(福建省科技发展研究中心, 福州 350001)

在国际国内上循环的大背景下,以国内循环为主的高质量发展成为当前经济社会发展的新主流。国家自主创新示范区立足于通过一系列先行先试科技创新政策,不断推动中国自主创新能力的提升和高新技术产业的发展。福厦泉国家自主创新示范区(以下简称“福厦泉自创区”)自2016年获批以来,紧扣机制活的关键要求,大胆改革创新,构建相对完善的科技创新政策体系,但还存在科技管理体制不够活、成果转化不快、创新链条不畅等问题,这些问题归根结底都要从体制机制来破题,这也是国务院赋予福厦泉自创区改革创新先行先试的重要任务之一。因此,亟须开展福厦泉自创区先行先试政策评价研究,以期更有效地研究制定和落实福厦泉自创区科技创新政策。

1 文献综述

20世纪30年代以来,国外学者们开始关注公共政策评估,随着政策科学的发展,政策评估经历关注效率、使用取向、批判、建构主义取向四个发展阶段后已经成为重要的研究领域,侧重评估公共政策的价值取向、可信度以及是否适合服务对象的需求。例如,Vinicius和Benedito评估可再生能源分布式发电和能源存储系统公共政策,认为该政策最大化社会经济福利确保所有市场参与者公平而具有高价值性,并加强监管机构对分布式能源资源整合的控制;Blair[2]认为提供建议的有效的科学和技术(S&T)评估能力必须是既可信又适合国会的需要,可信和合适是基于即将使用建议的群体的视角出发,相关建议必须是权威、客观、独立或相关、有用、及时。

国内学界围绕政策评估的标准、指标体系、方法、绩效等开展研究。例如,高秀娟和彭春燕[3]对31份人工智能政策文件综合运用文本挖掘、内容分析和PMC指数模型等方法开展政策特征分析以及政策整体性评估;邓翔等[4]基于2010-2018年中国家庭追踪调查(CFPS)数据,运用双重差分(difference in difference,DID)方法评估区域扶贫政策对贫困地区城乡居民收入的影响;汪晓梦[5]运用主成分分析法构建指标体系开展合肥综合性国家科学中心科技政策绩效评估;卜令通等[6]基于2015-2020年各级政府出台的76项众创空间政策,通过政策样本分析、文本挖掘、结合政策内容构建P MC指数模型开展众创空间政策量化评价及对比分析。此外,国内学术界对自创区的研究成果也很丰富,主要从发展定位、发展模式、人才政策、资源配置效率以及自创区创新政策对地区经济影响等方面开展研究。例如,郑桂龙和赵梦娟利用542家国家自主创新示范区上市公司数据,采用双重差分法从时间和地区两个维度分析国家自主创新示范区的设立所产生的示范效应;张在旭等[8]构建超效率数据包络分析(data envelopment analysis,DEA)模型测算19个国家自主创新示范区2017-2018年的技术创新资源配置整体效率、创新研发和转化阶段效率,并运用Tobit模型分析影响效率的关键因素;张秀峰等[9]根据2007-2017年中国52家国家高新区的面板数据,采用倍差分析法(DID)和倾向得分匹配与倍差分析法(propensity score matching-differences-in-differences,PSM-DID),基于研发质量视角分析国家自主创新示范区政策试点对国家高新区研发绩效的影响;解佳龙等[10]基于颁布年度、适用范畴、政策工具和执行效力四个维度,选取关键指标并运用文本计量分析法分析中关村、光谷和张江三家代表性国家自主创新示范区的科技人才政策实施效果;吴华刚和苏馨雨[11]基于科技创新政策全过程评价流程理论,从“准备-实施-总结”三阶段对福厦泉国家自主创新示范区科技创新政策进行内容分析、执行与执行效果评估。

综上分析,国内外学术界对于政策评估的方法日益完善,国内基于自创区相关视角的研究也在逐步扩展,但在政策评估方面的研究主要集中于自创区的人才政策评价,对于自创区科技创新政策文本的系统梳理则比较缺乏。因此,综合运用定性定量相结合的方法,构建PMC指数模型,对福夏泉自创区出台的科技创新政策进行综合评价,对于福夏泉自创区后续出台政策提供相关参考资料。

2 实证研究

2.1 数据来源

通过在福建省科技厅官网以及其他政府机构官网搜索与福厦泉自创区相关的文本政策,共收集2016-2021年福厦泉自创区科技创新政策文本129份,其中,福厦泉自创区与“双创”类政策文本29份,其他配套类政策100份。

2.2 政策梳理

以129份福厦泉自创区科技创新政策文本为研究对象,基于数量发展、区域分布和文种结构3个维度开展定性分析。

2.2.1 政策数量发展

福厦泉自创区科技创新政策数量发展呈现一定的规律性,即年度颁布数量在2017年达到最高,其次是2018年,分别达到39份和33份。发文数量呈现“先增后减”规律,主要原因是福厦泉自创区获批于2016年,根据《福厦泉国家自主创新示范区建设实施方案》,2017-2018年处于出台第一批和第二批可复制改革创新政策举措及相应配套举措的高峰期,随后2019年和2021年处于复制推广与消化吸收阶段,政策需求量逐渐饱和,政策数量平缓减少。

2.2.2 政策区域分布

福厦泉自创区科技创新政策域分布,省级层面颁布的政策数量29份,占比为22.5%,其次依次为福州27份、泉州35份、厦门38份,福厦泉三片区颁布的市级政策数量占比达77.5%,远超过省级层面,表明福厦泉自创区已经初步形成了自主创新合力,能根据三片区的实际情况颁布相应政策。在省级层面颁布的政策中,省委、省政府、省委办公厅、省政府办公厅等出台的政策占比为44.8%,表明省委省政府重视福厦泉自创区的建设和发展,在先行先试科技创新政策的制定上起到主导作用,是省级层面最主要的权威部门;省科技厅单独或牵头制定颁布的政策占比为55.2%,表明省科技厅作为政府主管科技创新的职能部门,同时作为福厦泉国家自主创新示范区建设工作领导小组办公室,充分履行相应职责,在推进先行先试科技创新政策的引导和落地方面起到主体作用,是省直部门中最核心的权威部门。

2.3.3 政策文种结构

根据对129份政策的文种主题词开展统计分析,福厦泉自创区先行先试科技创新政策主要是以决定、规定、通知、意见、办法、方案、措施等形式出现,其中意见包括指导意见、实施意见、试行意见、暂行意见等,办法包括管理办法、实施办法、考评办法、评估办法、认定办法、暂行办法、试行办法等,方案包括实施方案、建设计划、工作要点、实施细则等(表1)。统计结果显示,福厦泉自创区129份科技创新政策中,“意见”“办法”类政策数量最多,均为28份(占比21.7%),表明福厦泉自创区注重战略规划和规范工作管理;“方案”“措施”“通知”类政策数量分别为27份(20.9%)、23份(17.8%)、16份(12.4%),表明福厦泉自创区注重以务实举措和具体实施方案来完成对政策的有效落地。

表1 福厦泉自创区省级政策样本

2.3 政策量化

2.3.1 高频词提取和共词分析

以8份省级福厦泉自创区科技创新政策为政策量化对象(表2),运用ROSTCM6软件进行高频词提取和共词分析,结果显示,““创新”“发展”“建设”“科技”“技术”“企业”“服务”是共词最强的7个高频词汇,其次是“改革”“人才”“平台”“创业”“福厦泉”“政策”“举措”“推广”8个,第三是“领导”“示范”“项目”3个,第四是“国家自主创新示范区”“机制”“交流”“模式”“知识产权”“机构”6个,第五是“合作”“自贸试验区”“成果”“奖励”“研发”“培育”“厦门”“福州”8个。

表2 福厦泉自创区政策量化分析变量

2.3.2 变量选取和说明

PMC指数模型作为一种政策量化评价的实证分析方法,是由学者Ruiz Estrada提出,认为不应放过任何一个可能影响模型搭建过程的影响要素。构造多要素输入输出关系,统计相关参数的动态变化和静态变化呈现的不同特性,输入参数得分,达到要求的记数为1,未达到要求的记数为0;每个一级影响参数的总分是二级影响参数得分综合的平均值,进而计算出研究对象的PMC值。借助Ruiz Estrada提出的变量确定方式、结合相关政策意见评价标准及张永安有关PMC指数模型应用于政策评价的指标体系[12],通过对福厦泉自创区与“双创”类政策内容进行详细阅读和分析,参考高频词和共词分析结果,运用PMC指数模型,结合福厦泉自创区对相关政策的实际推进情况以及现有研究基础上,遵循客观性、科学性、可操作性原则完成52个变量的选取、建立和调整,其中主变量9个(X1,X2,X3,X4,X5,X6,X7,X8,X9),每个主变量下分别选取6、3、3、5、5、7、5、5、4个子变量(表2)。为保证子变量具有相同的重要程度和权重,需要对每个子变量采用二进制0或1赋值,即若省级福厦泉自创区政策的内容符合子变量的描述说明,则该子变量的赋值为1,否则为0。

2.3.3 政策量化数据处理

将8份省级福厦泉自创区政策进行编码,首先根据公式(1)为P1,P2,…,P8政策内容进行子变量赋值,接着根据公式(2)测算8项政策的PMC值,并参考Ruiz Estrada关于政策文本的评级标准,把省级福厦泉自创区政策划分为4个等级(PMC值7～10分为优秀,PMC值6～6.99分为良好,PMC值4～5.99分为可接受,PMC值0～3.99分为不合格),如表3所示。

表3 主变量分值测算

(1)

(2)

2.3.4 结果分析

由表3可知,P1政策的PMC值为7.66,等级为优秀,各主变量分值均高于均值。《福厦泉国家自主创新示范区建设实施方案》作为福建省委省政府出台的关于自创区建设与发展的长期性和指导性文件,首次提出福厦泉三片区的主要目标、建设定位和示范重点,方案内容涵盖政治、经济、社会、环境和科技等全领域的包括企业创新主体、科研机构主力、创新创业潜能、产业核心竞争力、体制机制改革以及协同创新等6个方面的科学规划布局,并明确各布局的责任单位,为后续开展自创区建设与发展提供较好的目标依据。

P2、P3、P4政策的PMC值分别为6.16、6.84、6.64,等级均为良好。P2的主变量X5政策客体、X8政策周期、X9政策评价分值均高于均值,《福厦泉国家自主创新示范区建设专项资金管理办法》作为一份专项资金使用和管理的规范性文件,既明确了省级各职能部门以及福厦泉三市职能部门的职责范围,又规范了专项资金的支持范围与方式,将专项资金较好地分配到产业、企业、园区、人才和机构等政策客体上,且覆盖到全过程政策周期,为福厦泉自创区建设发展提供了资金保障。P3、P4的主变量X1政策性质、X4政策领域、X5政策客体、X6政策领域、X7政策功能的分值均高于均值,《福厦泉国家自主创新示范区第一批可复制改革创新政策举措》和《福厦泉国家自主创新示范区第二批可复制改革创新政策举措》作为具体的实践性文件,明确任务分工、推广范围以及责任单位,具有较强的可操作性。

P5、P6、P7、P8政策的PMC值分别为4.86、5.30、5.16、5.99,等级均为可接受。P5的主变量X7政策激励、X8政策周期分值均明显低于均值,《福厦泉国家自主创新示范区与中国(福建)自由贸易试验区联动发展第一批可复制改革创新政策举措》作为首批自创区和自贸区联动发展的具体实践性文件,侧重制度机制建设与试点,因此在政策激励方面明显弱化,在政策周期方面主要仍处于创建阶段,尽管具有可推广性,但可能还存在着积极性不高、联动发展机制不灵活等制约因素。P6的主变量X5政策客体分值均明显低于均值,但X7政策激励分值高于均值并达最大值,《福厦泉国家自主创新示范区第三批可复制改革创新政策举措》侧重对企业、人才和机构的奖励性支持。P7的主变量X7政策激励分值为0,《福厦泉国家自主创新示范区与中国(福建)自由贸易试验区等联动发展第二批可复制改革创新政策举措》针对P5联动发展机制不灵活等制约因素,强调重点推广“双自联动”举措。P8的主变量X5政策客体、X9政策评价均达最大值,X4政策领域、X7政策激励均为0.8,《提升大众创业万众创新示范基地带动作用进一步促改革稳就业强动能若干措施》的出台着重强调创新创业的大众性、普及性,也进一步强化激励举措的应用。

3 对策与建议

第一,持续完善研发经费投入机制。针对专项资金可以有效保障福厦泉自创区建设发展,建议深入实施全社会研发投入提升行动,复制推广省自然科学基金卫生联合资助和省属公益类科研院所专项资助等模式,探索对高校、科研院所、高层次领军人才的长期稳定支持机制,激励社会力量加大基础研究投入;全面落实国家和省减税降费政策,完善企业研发经费投入分段补助机制,激励企业加大研发投入,推动规模以上工业企业研发活动全覆盖;综合运用项目支持、基金引导等方式,进一步提升企业研发机构的覆盖面,带动全社会研发投入增长。

第二,完善开放协同创新机制。针对联动发展机制不灵活问题,建议建立协同创新共同体,推动各类要素自由流动和无缝衔接,基础设施互联互通、区域环境联防联治、产业协同发展等是基本条件,聚集一流创新创业人才、优美的自然环境和完善的生活配套、良好的金融环境、产学研有机结合和健全的创新政策体系是创新共同体成功的关键;合理安排并积极融合区域产业对区域经济建设有着关键的作用,基于区域一体化的视角而言,科学合理的进行产业布局、创新、经济一体化的模式是新的发展方向。

第三,健全区域创新主体网络。针对积极性不高问题,建议完善科技创业从业者、创新创业管理者、创新机构运营者等群体创新创业激励机制,不断释放国家自主创新示范区的创新创业活力。坚持鼓励创业原则,大力支持创业者探索新技术、新产业、新业态、新模式;坚持包容审慎监管原则,加强对新生事物发展规律的研究,对新事物要留足“试错空间”,给予企业充分自主权进行试错以推动创新发展,避免简单封杀或放任不管。