保障房住户“业主”身份辨正

任 江

（温州大学法学院，浙江温州 325035）

一、问题的提出

党的二十大报告指出，“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。”[1]参见：习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2023-10-13].https://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。这一表述明确了我国住房改革的发展方向，住房正逐渐从“商品”属性走向“居住”属性。为了贯彻落实这一目标，各地大力发展保障房项目建设，解决新市民群体住房困难问题，各地人民政府相继出台了促进保障房建设的政策文件，要求新建商品房项目中须按照一定比例配建相同质量的保障房。经过多年建设努力，我国保障房工作取得了举世瞩目的成就，城乡居民住房条件明显改善。而为避免出现城市贫民区，各地在保障房建设中多采取商品房与保障房建设在同一小区内“混合小区”模式，政府通过为房地产开发提供用地、税收等各项优惠政策，在建设用地使用权转让协议中，约定保障房的比例，从而使城市低收入群体能够享有相对高品质的居住条件，提高城市低收入群体的获得感、幸福感。这一建设模式早在2009年5 月22 日住房城乡建设部、发展改革委、财政部联合发布的《关于印发2009―2011 年廉租住房保障规划的通知》（建保〔2009〕91 号）中，就获得了官方的认可，“新建廉租住房采用统一集中建设和在经济适用住房、普通商品住房、棚户区改造项目中配建两种方式，以配建方式为主”。但随着商品房配建保障房的混合小区建设模式普及，保障房住户的权益保障问题也开始日益凸显，其与商品房业主之间的矛盾不断涌现，甚至在小区内引发了群体冲突，成为当下社区治理中的难点问题。

房地产开发公司、物业服务公司和商品房业主出于“让商品房卖上更高的价格”“商品房业主和保障房住户之间认知、意识、生活习惯差别”[2]参见：“混居小区”人为隔断非良方[EB/OL].[2023-10-13].https://www.sohu.com/a/190312376_161623。“商品房业主购房付出高成本理应享受优质小区公共服务”[3]参见：混合居住小区商品房、保障房业主争资源存隔离墙现象[EB/OL].[2023-10-13].https://www.nbd.com.cn/articles/2018-01-16/1183608.html。等原因，在混合小区中的公共区域设置隔断设施，致使保障房住户不能正常使用小区公共设施。商品房业主普遍认为，这种人为隔断小区行为的合法性在于保障房住户不享有小区“业主”身份，而小区内的公共设施仅供小区业主使用，保障房住户自无权使用[4]相似事件参见：广州一小区私设铁网隔离“贫富区”官方强拆未果[EB/OL].[2023-10-13].http://house.people.com.cn/n/2014/1225/c194441-26273547.html。。保障房住户为此起诉小区开发公司，诉请其拆除隔离设施、赔偿经济损失。但囿于我国保障房制度与商品房制度是两个平行的制度，保障房长期处于没有直接的法律和行政法规调整的状态，主要由中央发布的政策性文件、各相关部委制定的部门规章以及地方性法规和其他规范行为文件调整[5]参见：楼建波.中国住房保障法律制度：路径依赖与创新[M].北京：北京大学出版社，2022。3，导致法官在处理此类案件时存在较大分歧。

有法院认为，尽管隔离设施并非房地产开发公司建设，但隔离设施在事实上妨碍了限价商品住房住户对小区内较好公共设施使用的权利，开发公司作为房屋出卖人对此存在过错，应当承担违约责任[6]参见：北京市第二中级人民法院民事判决书（2021）京02 民终6893 号。同一被告的“同案同判”案件参见：北京市第二中级人民法院民事判决书（2022）京02 民终5727 号、北京市第二中级人民法院民事判决书（2022）京02 民终5730 号。。但本案中保障房住户诉求能够获得法院支持的主要原因在于，开发商在交付保障房时隔离设施就已经存在，法院从保障房购房合同履行角度支持了原告的诉讼请求，而在保障房交付完成后新建的隔离设施是否应当予以拆除，法院则存在不同的看法。有法院认为，原告（拆迁定向安置房住户）在未取得法定数量业主同意的情况下，仅以妨害个人权利为由主张拆除，缺乏法律依据，围栏的设置是否符合全体业主的利益，应当如何保护两边业主的合法利益，小区内共有部分该如何管理，这些问题涉及全体业主利益，原告以个人名义起诉属诉讼主体不适格，故裁定驳回原告起诉[7]参见：北京市石景山区人民法院民事裁定书（2021）京0107 民初15606 号。。这一裁决思路反映出法官意图将小区公共设施的使用、管理问题交还给业主，由业主自治决定。但混合小区内的保障房数量是少于商品房数量的，再考虑到业主大会缺席的情形，即使保障房住户能够参与到小区治理中，也很难通过决议的方式实现对小区公共设施的平等使用，更遑论租赁型保障房住户、产权型保障房住户在产权处分受限期间，是否具有业主身份、是否有权参与小区业主大会也是存疑的。在有些混合小区中，隔断设施是经过业主大会决议设立的[8]参见：成都华侨城滨江壹号“围墙”之争引冲突[EB/OL].[2023-10-13].https://baijiahao.baidu.com/s?id=17624 44900314962573&wfr=spider&for=pc。，如果直接拆除隔断设施反而会激化矛盾，甚至引发群体冲突。

盖因无论是依据原《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）还是《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》），我国法上的业主限于建筑物区分所有权人，尽管《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《建筑物区分所有权司法解释》）第1 条第2 款，将业主的范围扩大至“基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人”，但这一界定的前提是建筑物专有部分占有人基于与建设单位之间的一手商品房买卖合同，不包括二手房的购房人以及非商品房的购房人，更遑论房屋的承租人。一言以蔽之，“业主意味着所有权人”[9]参见：王利明.论业主的建筑物区分所有权的概念[J].当代法学，2006（5）：37-46。。也正源于此，商品房业主才认为同一小区的保障房住户并不属于业主，若其与自己能够平等地使用小区公共设施，实属于“‘搭便车’的揩油行为”[10]参见：马特.“租购同权”亟待厘清哪些问题[J].人民论坛，2018（9）：82-83。。

尽管在涉及产权型保障房住户的物业费缴纳诉讼中，司法上存在承认其业主身份的判决[11]参见：辽宁省大连市中级人民法院民事判决书（2022）辽02 民终4350 号、云南省师宗县人民法院民事判决书（2022）云0323 民初237 号。，然而司法上对保障房住户业主身份的确认，并未能有效解决立法上对此问题规定模糊所引发的群体冲突。实践中，商品房业主仍然会坚持以现行法未明确规定保障房住户具有业主身份为由，对小区进行隔离，即使人民法院作出拆除小区隔离设施的判决已经生效并执行完毕，其仍然会反复重建以实现其经济目的，而物业服务公司出于自身经济利益考虑，往往选择以不作为的方式客观上偏向商品房业主。有效化解此类冲突的前提，是在现行法框架下就后者是否具有业主身份作出明确界定，而“业主”一词是否仅能指称房屋的所有权人则是首先需要厘清的问题。

二、“业主”涵义的历时态考察与共时态比较

我国法律意义上“业主”一词是舶来品[12]参见：陈枫，王克非.物业管理[M].北京：北京大学出版社，2007：91。，肇始于香港地区《建筑物管理条例》第2 条。依据该条，业主（owner）是已经登记的土地所有者。深圳市房地产管理局借鉴香港物业管理模式，成立了内地第一家物业公司，即深圳物业管理公司[13]参见：朱爱华，张彦，陈佩华.物业管理[M].北京：社会科学文献出版社，2002：5-6。，自此“业主”“物业”的用语习惯开始为民众所熟知。后又经原《物权法》的确认，“业主”“物业”开始具有了规范意义，使其正式成为法律概念。但是通过资料收集发现，业主一词在历史中具有超越房屋所有权人的涵义。

（一）“业主”涵义的历时态本土考察

现代汉语习惯将业主定义为“产业的所有者”[14]参见：辞海编辑委员会.辞海[M].6 版.上海：上海辞书出版社，2009：2677。，在我国古代，业主却不单是不动产所有权人的称谓。自明朝以后，用于土地赋税管理的登记册，即鱼麟册中，曾出现将当世之人的姓名与祖宗名合写为业主的案例，如浙江开化县《丈量图号联单》记载的第114 号土地业主“方蒙稷”为“方一蒙”与“方公稷”两个名字合写而成，方公稷就是上林方氏家族的始迁祖，而在世之人方一蒙所持产业均为族产[15]参见：胡铁球，徐伟，赵婷婷.清代鱼鳞册所见业主姓名、地权分配及相关问题研究：以雍正开化县《丈量图号联单》为例[J].史林，2019（4）：100-114，220。。在我国传统宗族财产制度中，宗族财产的名义所有权人是祖先，登记在鱼麟册上的业主对祖产并不享有所有权，祖产的所有权由全宗族成员集体共有，但这并不妨碍鱼鳞册上记载的业主在日常生活中管领祖产，即所谓“宗族公产之‘公’，并不是自然人共同所有，而是祖先‘私产’”[16]参见：林济.长江中游宗族社会及其变迁：黄州个案研究（明清－1949 年）[M].北京：中国社会科学出版社，1999：76。。

再如清代吴趼人《二十年目睹之怪现状》中还曾出现不享有处分权的业主，“那业主慌道：‘这不是我一个人的事，这是合族的祠堂，就是卖，也要和我族人父老商量妥了，才卖得啊。’”[17]参见：吴趼人.二十年目睹之怪现状[M].北京：华文出版社，2018：678。该文中所称祠堂之业主，由于缺乏对族产的处分权，不能认定为祠堂所有权人，但因其对祠堂具有管领力，仍可将其视为宗族财产的业主。可见，我国古代业主一词用以指代的对象不限于房屋的所有权人，而是包括了对房屋实际占有、使用、管领的住户，是“住有所产者”和“住有所居者”的统称，“住有所产者”基于所有权而对房屋享有业主身份，“住有所居者”则是对房屋享有现实管领力之人。

这种不动产名义所有权人与实际管领人相分离的但均涵盖于业主范围之内的法律传统，对理解当代“业主”一词的内涵仍然具有启示意义。尽管我国现行法对于历史上涵盖了“住有所产者”和“住有所居者”的“业主”范畴进行了限定，“住有所居者”被排除在“业主”规范涵义之外，但这种历史形成的“业主”概念认知并未随着19 世纪末宗族财产制的衰落而消失殆尽，反而依旧影响着我国当代民众对“业主”概念的认知。因为从生活常理看，对房屋享有居住权益的非所有权人（住户），比并未实际居住的所有权人，对该房屋具有更强的管领力。如在保障房法律关系中，政府作为保障房所有权人，对保障房专有部分没有实际居住利益，长期稳定占有、使用保障房的住户基于居住之事实，对保障房具有事实上的管领力，对参与小区日常管理有着更急迫的现实利益需求，在日常生活中，民众也不会将保障房所有权人，即国家，视为业主。

（二）业主涵义的共时态比较

“业主”一词本非传统大陆法系概念[18]参见：于飞.《物权法》第六章“业主的建筑物区分所有权”中“业主”的界定[J].华东政法大学学报，2011（4）：86-97。，盖因在传统大陆民法语境下，使用的是“区分所有权”这一概念。德国《住宅所有权法》第二编将高层建筑区分所有部分的权利人定义为“住宅所有权人”，奥地利《有关住宅和店铺（营业场所）所有权之联邦法》同样采用“住宅所有权人”一词。日本《有关建筑物区分所有等之法律》以“区分所有人”指代享有区分所有权的人，我国台湾地区“公寓大厦条例”中亦使用“区分所有权人”一词指代高层公寓中的“住户”。虽然“住宅所有权人”“住宅区分所有权人”“区分所有权人”的名称不一而足，但其概念内涵相差无几，均是对以建筑物的某一特定部分为客体成立的不动产所有权形态和权利人的抽象概括[19]参见：陈华彬.现代建筑物区分所有权制度研究[M].北京：法律出版社，1995：79-80。。我国民法上的“建筑物区分所有权人”亦采取了此种立法表达与概念涵义。因在传统的大陆法系立法体例中缺乏“业主”的概念，也就不存在业主与建筑物区分所有权人的区分用法。

但我国台湾地区的“公寓大厦管理条例”第3 条第8 项使用了“住户”一词，并对其作出了概念界定，“指公寓大厦之区分所有权人、承租人或其他经区分所有权人同意而为专有部分之使用者或业经取得停车空间建筑物所有权者。”在该条例第二章“住户之权利义务”、第三章“管理组织”、第四章“管理服务人”的各条款中，并没有进一步区分“区分所有权人”与“承租人”在公寓大厦管理中的权利义务差异，除第3 条第8 款外，只有第27 条第4 款再次提及“承租人”，“区分所有权人因故无法出席区分所有权人会议时，得以书面委托配偶、有行为能力之血亲、其他区分所有权人或承租人代理出席”。

因此，在参与公寓大厦管理方面，台湾地区的“公寓大厦管理条例”将承租人纳入了物业日常管理体系之中，并以“住户”指代区分所有权人与承租人。但承租人对专有部分毕竟不具有物权，因此该条例在第4 条“专有部分”条款中，仅表述了区分所有权人的专有权内容而未提及承租人。可能也正是由于存在这种差异，该条例未就住户在管理组织上的地位设定特别规定，“其为区分所有权人时，得参加区分所有权人会议。其为承租人时，得被推选为管理委员会委员，或被指定为管理负责人”[20]参见：王泽鉴.民法物权[M].北京：北京大学出版社，2009：181。。尽管“管理委员会或管理负责人虽有当事人能力，但不具法人地位，无权利能力，其权利主体为全体区分所有权人，由其享受权利、负担义务”，但是不能因此否认在承租人作为管理人时可参与大厦的日常管理，除非区分所有权人会议的决议或大厦规约另有规定[21]参见：台湾地区“公寓大厦管理条例”第29 条第5 款。。从建筑类型上看，保障房的房屋结构均为“公寓大厦”[22]根据台湾地区“公寓大厦管理条例”第3 条第1 项，“公寓大厦：指构造上或使用上或在建筑执照设计图样标有明确界限，得区分为数部分之建筑物及其基地。”，从住户类型上看，混合小区中亦同时存在着区分所有权人住户与非区分所有权人住户，这种事实层面的相似性，使台湾地区“公寓大厦管理条例”中的“住户”，与大陆《民法典》中的“业主”有了共通性。

三、保障房住户具有业主身份的应然性

理论上，所有权人住户基于所有权而享有的业主权利范围理应大于非所有权住户享有的权利，因为后者的权利范围不可能超越所有权。但这一结论显然会加剧混合小区中这两类住户的群体冲突，无益于小区治理。若赋予这两类住户相同或至少不存在显著差异的业主权利，就需要在事实与规范两个层面论证保障房住户何以应当具有业主身份。盖因“任何法律权利都要包含法律规范和事实陈述”[23]威尔曼.真正的权利[M].刘振宇，孟永恒，魏书音，等，译.北京：商务印书馆，2015：18。，探讨对法定（法律）权利的突破，实质是立足权利的事实基础与规范基础探讨权利规范的应然性，即论证权利规范应当如何设置。

（一）事实基础：保障房住户已实际履行了业主义务

严格遵循文义解释，我国现行法上并没有“业主权利”这一概念。《民法典》上的“业主”指建筑物区分所有权人，所谓的“业主权利”包括了业主对建筑物内专有部分的专有权、专有部分以外的公共部分的共有权，以及业主在本小区内所享有的业主大会成员权。无论在混合小区还是保障房小区，保障房住户对专有部分享有占有与居住使用的权利并无争议，即使发生了纠纷，也大多属于相邻关系问题。此种情形下，商品房业主与保障房住户的权利范围并无差异，均需要遵守《民法典》相邻关系规则，其各自的专有部分亦可以通过不动产登记簿或租赁型保障房登记公示内容查询[24]商品房业主专有权需要通过完成不动产登记确权自不待言。对于保障房住户而言，经济适用房等产权型保障房需要完成不动产登记，其登记要求、登记部门均与商品房不动产登记相同；廉租房等租赁型保障房，同样需要进行登记、公示，只是其登记机关为保障房主管部门。。

实践中引发商品房业主与保障房住户纠纷的主要问题是，前者认为后者不享有共有权与成员权。商品房业主认为，保障房住户支付的购房价款远低于自己，甚至认为其支付的物业费也低于自己，自不应当与自己享有平等的共有权与成员权，而廉租房等租赁型保障房的承租人对房屋连“所有”都谈不上，就更遑论业主了。但这种看法与实际情况并不相符。

在混合小区中，保障房住户、商品房业主均与同一物业服务人签订物业服务合同，其物业费的收取标准是相同的，除非保障房与商品房属于不同类型的物业。《深圳市人才住房和保障性住房配建管理办法》（深建规〔2017〕7 号）第20 条就明确规定，“（第1 款）人才住房和保障性住房交付使用后，日常物业管理应当纳入所在小区统一管理，并与所在小区商品住房享受同等物业服务，承担同等义务。（第2 款）开发建设单位不得在人才住房和保障性住房与商品住房之间设置围墙等物理隔离，也不得有其他类似的歧视性措施。”该条文不仅明确了商品房业主与保障房住户享有同等的权利，也同样明确了二者应“承担同等义务”，且建设单位不得有歧视性措施。当下，除少量政府持有且政府自管的租赁型保障房的物业服务定价，采取政府定价或政府指导价，其他类型的保障房物业服务均采取市场化运作[5]342-343。因此，就同一小区同类型物业而言，保障房住户与商品房业主均依据相同的物业服务合同缴纳物业服务费，并不存在后者比前者多履行义务的问题。至于保障房住户是否支付了与商品房业主相同的房屋对价而取得居住权利，属保障房购房人、租赁人与保障房出卖方、出租方的法律关系，与其是否享有小区公共设施的共有权或使用权、成员权并无关联。

此外，在混合小区开发中，开发商须按照当地政府的相关规定，将小区内配建的保障房列入小区建设用地使用规划中，并根据保障房住户数量设计小区公共设施。建设用地使用规划对小区土地开发的影响是全方位的[25]参见：常鹏翱.论规划对产权的影响：以城市房地产为分析对象[J].上海政法学院学报（法治论丛），2022（4）：27-41。，政府部门会根据建设用地使用规划，在土地出让价格、金融支持等方面给予开发商相应的优惠政策，土地开发成本也因此降低，使商品房购房人获益。从这一角度看，与商品房业主相比，保障房住户并非支付了更少的房屋对价，而是国家以住房保障优惠政策的方式间接为保障房住户承担了相应的对价。故，尽管我国《民法典》《物业管理条例》中未对保障房住户是否享有小区共有部分的共有权或使用权、能否参与小区业主大会决策（成员权）作出明确的规定，但保障房住户实际已经履行了这两种权利的相应义务，理应享有相应的权利。

（二）规范基础：司法解释中业主范围的类推

虽然我国立法对“业主”作出了明确的界定，但这种立法体例并非没有例外，即《建筑物区分所有权司法解释》第1 条第2 款。在我国《物权法》立法之时，主张“业主”与“所有权人”属同义语的学者也指出，只购买了车库而未购买房屋的人也属于“业主”，“但是他的表决权是受到限制的”[10]。有学者在对《民法典》第271 条建筑物区分所有权条款的注释中指出，该司法解释会出现专有部分的所有权人一定是业主，而业主并不一定是专有部分的所有权人的荒谬现象，故应当认定司法解释该条款与《民法典》第214 条不动产物权登记生效条款抵触而无效[26]参见：孙宪忠，朱广新.民法典评注·物权编[M].北京：中国法制出版社，2020：17-18。。但在全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院以及学者对《民法典》第271 条作出的释义中，其对业主范围的认定均仍然遵循了上述司法解释的规定，审判实务当然也采纳了这一立场。故我国现行法上的业主包括两类：一是建筑物区分所有权人，二是已从建设单位购得房屋并合法占有却尚未办理不动产登记的买受人[27]参见：黄薇.中华人民共和国民法典物权编·解读[M].北京：中国法制出版社，2020：179；最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组.中华人民共和国民法典物权编理解与适用（上）[M].北京：人民法院出版社，2020：331；崔建远.中国民法典释评·物权编（上卷）[M].北京：中国人民大学出版社，2020：351；徐涤宇，张家勇.《中华人民共和国民法典》评注[M].（精要版）.北京：中国人民大学出版社，2022：263。。司法解释突破了立法对“业主”范围的限定。因此，若对“业主”范围作进一步扩张，就有必要探明该司法解释的技术路径与制定目标。

依据《民法典》第271 条，业主是对建筑物内的专有部分享有所有权的人，而依据《民法典》第240 条，所有权人对标的物依法享有占有、使用、收益和处分的权利。基于体系解释，我国法上的“业主”可定义为对建筑物内专有部分（M1）享有占有（M2）、使用（M3）、收益（M4）和处分（M5）权利的人。在事实层面，从建设单位购得商品房的买受人，当建设单位完成商品房（M1）交付时，即使购房人未完成不动产登记，但购房人就已经可以合法占有（M2）、使用（M3）该房屋了；并且在现实生活中，购房人未完成房屋不动产登记并不影响其对外出租房屋，获得法定孳息，故其对房屋具有了收益权（M4）；甚至购房人可以通过承诺配合办理商品房首次不动产登记与不动产产权变更，在未办理商品房首次登记时，以概括让与购房合同中的权利、义务方式，“出卖”该商品房，只是这种“出卖”实质上为合同权利义务的有偿概括让与，形成了对该房屋事实上的处分（M5’）。虽然这种处分存在一定的交易风险，但这并不妨碍其时有发生。因此，从建设单位购得房屋并合法占有却尚未办理不动产登记的买受人，其事实要件已经具备了法定业主构成要件中的M1、M2、M3、M4，且其具有的事实要件M5’与法定业主构成要件中的M5 是较为相似的，故其可以类推适用《民法典》中的业主相关条款。有观点认为，《建筑物区分所有权司法解释》第1 条第2 款是“对业主作出了扩张解释”[28]参见：高富平.物权法原论[M].2 版.北京：法律出版社，2014：640。。但扩张解释的结论不能超越概念的基本文义。而我国民法上对于“业主”一词的界定一直定位于所有权人，无论对所有权人的基本文义作出何种扩张解释，均无法指向未完成不动产物权登记的房屋买受人，作为房屋债权人的买受人是无法涵摄于所有权人概念下的，否则将导致“物债二分”效力的混同，而采取类推解释则可避免这一解释论上的问题。

最高人民法院也给出了作出此种解释的原因：“在现实生活中，基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为，房屋买受人在已经合法占有使用专有部门的情况下，仍未依法办理所有权登记的情形大量存在……在此情况下，如果仅以是否已经依法登记取得所有权作为界定业主身份的标准，将与现实生活产生冲突，并有可能对前述人群应当享有的权利造成损害。”[29]参见：最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组.中华人民共和国民法典物权编理解与适用（上）[M].北京：人民法院出版社，2020：331。“这部分人对共有部分的利用以及共同管理权的行使需求更为强烈，与其他业主之间的联系程度也更为直接和紧密，因此有必要对其业主身份问题进行特别规定。”[30]参见：最高人民法院民事审判第一庭编.最高人民法院物权法司法解释（一）关联适用指引[M].北京：中国法制出版社，2016。96可见，《建筑物区分所有权司法解释》第1 条第2 款的起草逻辑在于，若现实生活中大量出现了与现行法业主范围冲突的现象，并且这种冲突对相关人群应当享有的权利造成损害，就有必要通过科学地运用法律解释方法，实现对业主范围的扩张；其制定目的意在解决《民法典》中业主范围一元主体的现实局限，通过业主范围的多元化，促进小区内形成“一个相对稳定的生活和利益共同体”，基于这种共同体，不应“过分强调区分所有者个人权利的立场”，而应“强调对区分所有者个人权利的制约及对于全体利益的重视”[30]97。也就是说，从司法实践的角度考察，建立一个由区分所有权人、合法占有但未办理房屋登记的买受人构成的生活利益共同体（小区）之前提，是这两种住户的法律地位平等，进而平等地参与小区建设、治理。一言以蔽之，该司法解释的路径与目标可总结为，运用法律技术赋予同小区内不同住户以平等身份，促进小区形成相对稳定的生活和利益共同体。进一步的问题是，保障房住户权利的事实要件是否符合类推适用《民法典》业主权利规范之条件。

四、保障房住户业主身份的类型化认定

以保障房住户能否最终取得房屋所有权为标准，我国保障房分为产权型与租赁型两大类，这两种类型又长期处于发展变化中。1978 年至今，我国保障房制度历经了多个阶段，不同阶段的保障房制度存在着明显差异[5]40-41，尤其表现在保障房的类型从20 世纪90 年代中后期的以产权型为主体，走向了2015 年至今的“租购并举”。有学者将其总结为“经历了‘只售不租’到‘只租不售’的急转弯”，而在转型中，“产权界定不清，相关政策条例对房屋增值部分的利益归属规定模糊，经常引发争议。”[31]参见：朱亚鹏.中国共有产权房政策的创新与争议[J].社会保障评论，2018（3）：112-122。这一动态发展时期与我国物权法律制度立法时期是基本重合的，客观上制约了保障房上的权利写入《物权法》《民法典》。故，探讨保障房住户能否适用《民法典》业主条款，需要立足于不同类型的保障房住户所实际享有的权利，据此归纳其是否可享有业主身份。

（一）产权型保障房住户的业主身份认定

我国产权型保障房包括经济适用住房、限价商品住房、棚改安置住房和共有产权房等形式，其中共有产权房是主体[32]参见：《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22 号）。。前三类保障房在申购资格、优惠政策、价格管理等方面均存在一定的差异，各地出台的相关政策与管理办法亦存在不同，但就住户对房屋所享有的权利而言，其存在高度的相似性。已经完成不动产登记的住户取得该房屋的建筑物区分所有权，在法律上自属于业主，未完成不动产登记但已经合法占有该住房的，依据《建筑物区分所有权司法解释》第1 条第2 款，同样取得业主身份。但由于国家以及各地对这三类住房的使用、租赁、转让往往作出不同程度的限制[33]如《经济适用住房管理办法》（建住房〔2007〕258 号）第30 条第2 款规定，“购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易”；《北京市经济适用住房管理办法（试行）》（京政发〔2007〕27 号）第21 条规定，经济适用住房不得从事出租、出借以及居住以外的任何活动等。，因此这类住房在性质上被界定为“有限产权”[34]参见：《经济适用住房管理办法》第30 条第1 款。。尽管“有限产权”表述语义含混，亦有违反物权法定原则之虞，但不妨碍民众对这种限制已经达成了共识。这三类保障房住户对房屋具有占有的权能，但其使用权能受到居住目的之限制，其收益、处分权能受到时间、处分方式等多方面的限制[5]167-169。而住户对小区公共设施的使用权、参与小区治理的成员权与住户对房屋的占有、使用权密切相关，是住户长期居住房屋的必备条件，收益、处分权反而与住户能否长期居住房屋的关联性不大。故对住户收益、处分权的限制不应影响其共有权、成员权的行使。

共有产权房指政府与购房者按投资比例拥有房屋的所有权，并对增值收益进行分配的保障性住房，由此达到降低居民安置住宅的成本、杜绝住房投机之目的。2017 年9 月，住房和城乡建设部出台《关于支持北京市、上海市开展共有产权住房试点的意见》（建保〔2017〕210 号），强调要建立完善共有产权住房管理机制，包括产权转让规则，“确保共有产权住房是用来住的，不是用来炒的。同时，要明确相关主体在共有产权住房使用、维护等方面的权利和义务。”从北京、上海、杭州、宁波等地发布的共有产权房管理办法看，各地亦遵循这一意见，将规制的重点放在了对购房人共有产权份额的处分上，通常要求满5 年才能上市交易。此外，对共有份额的抵押、房屋的出租亦作出了规定，北京允许购房人抵押份额且未对抵押目的作出限制，亦允许房屋用于出租，租金收益按购房合同约定分配[35]参见：《北京市共有产权住房管理暂行办法》（京建法〔2017〕16 号）第28、34 条。，杭州、宁波、兰州则仅允许设定购房贷款抵押[36]参见：《杭州市共有产权保障住房管理办法》（杭政办函〔2021〕58 号）第24 条、《宁波市共有产权住房管理办法（试行）》（甬政办发〔2022〕2 号）第23 条、《兰州市共有产权住房管理暂行办法》（兰政发〔2022〕19号）第21 条。，广州、宁波、兰州对出租也作出了更为严格的限制[37]参见：《广州市共有产权住房管理办法》（穗建规字〔2020〕8 号）第27 条第3 款、《宁波市共有产权住房管理办法（试行）》第32 条、《兰州市共有产权住房管理暂行办法》第21 条。。在业主的成员权方面，杭州明确规定，购房人缴纳整套住房专有部分与共有部分物业服务费，并承担使用中的全部职责与义务，全额缴纳房屋维修基金，“行使物业管理的表决权”[38]参见：《杭州市共有产权保障住房管理办法》第34 条。；北京、上海、无锡、宁波、兰州规定了物业服务费由购房人承担，兰州同时明确“执行所在住宅小区的物业服务收费标准”，但均未对物业管理的表决权作出明确规定[39]参见：《北京市共有产权住房管理暂行办法》第30 条、《上海市共有产权保障住房管理办法》（2016 年3 月16 日上海市人民政府令第39 号公布）第41 条、《无锡市市区共有产权保障房管理暂行办法》（锡政规〔2020〕1号）第26 条、《宁波市共有产权住房管理办法（试行）》第34 条、《兰州市共有产权住房管理暂行办法》第27 条。；广州则规定表决权由购房人与政府份额代持机构共同行使[40]参见：《广州市共有产权住房管理办法》第31 条。。共有产权房住户是否有权参与小区治理的特殊性在于，若当地管理办法未就此作出明确规定，那么应由共有人共同行使还是住户可单独行使，则可能在实践中产生争议。基于权利义务相一致原则，鉴于各地均规定了物业服务费、房屋维修基金由购房人全额缴纳，购房人也因此理应享有完全的成员权，除非购房合同中或当地管理办法中对此另作规定。未来，部门规章或共有产权房买卖示范合同文本中宜对此作出规定或约定，明确共有产权房的业主成员权由购房人行使。

由此可见，无论哪一种产权型保障房住户，其对保障房专有部分均享有合法的占有、使用权和有限的收益、处分权，亦承担了完全的物业服务费缴纳义务与相应职责，故其理应享有小区公共设施使用权并有权参与小区治理。对产权型保障房住户收益、处分权的限制亦解释了《经济适用住房管理办法》第30 条第1 款中“有限产权”的涵义，且这一涵义未超越“所有权”的基本文义，即将建筑物区分所有权分为“完全产权”与“有限产权”两类，享有“有限产权”的保障房住户自可基于此而归入“业主”之中。

（二）租赁型保障房住户的业主身份认定

租赁型保障房主要包括廉租住房、公共租赁住房和保障性租赁住房三种。虽然不同类型的租赁型保障房在申请条件、房屋来源等方面均存在差异，但就承租人享有的权利与承担的义务而言，差异不大。

承租人的申请材料均需要经主管部门审核、公示，租赁房屋仅限承租人居住使用，承租人缴纳物业服务费用，只是廉租房的租赁期由租赁合同约定，公租房的租赁期则通常不超过5 年。此外，廉租房与公共租赁住房均采取配套建设与相对集中建设相结合的方式，廉租住房以政府投资为主，但可采取其他渠道筹集，公共租赁住房可由政府投资，也可以由政府提供政策支持、社会力量投资。这种建设方式决定了廉租住房、公共租赁住房很可能与商品房处于同一小区。此外，保障性租赁住房对于申请人的财产收入状况亦通常不设限额，建设渠道也更广，如在北京的实施方案中明确写明，“鼓励在保障性租赁住房项目中将居住、商业、办公、研发等功能混合兼容，建设宜居宜业社区”[41]参见：《北京市关于加快发展保障性租赁住房的实施方案》（京政办发〔2022〕9 号）。，这意味着保障性租赁住房会更多地与商业住房形成混合小区。

总体上看，我国保障性租赁住房制度属于新近产物，国家层面尚未出台统一的管理办法，各地主要依据《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》制定本地区的实施意见或暂行办法，但制度差异较大。如上海规定，出租单位不得在租金以外向承租人强制收取其他任何费用，承租人不另支付物业服务费[42]参见：《上海市保障性租赁住房租赁管理办法（试行）》（沪住建规范联〔2022〕3 号）第10 条第3 款。；成都、贵阳则规定，独立的保障性租赁住房小区，应当在租赁合同中约定物业服务标准和收费标准，与商品住房混建的小区或个人自有住房，物业服务标准和收费标准按照物业服务合同约定执行[43]参见：《成都市保障性租赁住房运营管理暂行办法》（成办规〔2022〕8 号）第19 条；《贵阳市保障性租赁住房管理办法（试行）》（筑府办发〔2022〕24 号）第10 条。；中山则未予以规定[44]参见：《中山市保障性租赁住房管理暂行办法》（中建通〔2022〕154 号、中建规字〔2022〕7 号）。。从各地现有规定看，保障性租赁住房的管理方式更接近于商业长租公寓，只是在申请条件和租金设置上体现出社会保障性。

由上观之，尽管不同的租赁型保障房制度存在差异，但其仍具有共性特征：首先，通过政府定价租金，降低承租人租赁成本，实现对承租人居住利益的相对长期保障；其次，采取配套建设与相对集中建设结合、并以配套建设为主的建设方式；再次，承租人的申请材料须经过保障房主管部门审核、公示、登记，审核方式多采取形式审查与实地走访相结合；第四，承租人对租赁住房仅享有居住的权利，不得转租或用作其他用途；第五，相比于商品房住宅租赁合同，租赁型保障房的租赁期较为确定，以维系租赁关系稳定；最后，承租人通常需要另行承担物业服务费[45]租赁型保障房的这六点共性特征可参见《廉租住房保障办法》《公共租赁住房管理办法》《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》，以及前文列举的地方性相关条例。限于篇幅，此处不再逐一列举相关条文。。

从这六点共性特征可得出以下结论。一是保障房与商品房配建的混合小区是我国未来保障房发展的主要方向，这很可能意味着混合小区内商品房业主与保障房住户的冲突并不会成为个别现象。二是租赁型保障房的租赁合同具有一定的公示性。三是租赁型保障房的租赁合同内容更多体现了出租人（政府）的意志，承租人只能选择接受出租人提供的全部条款并遵守相关租赁管理规定，或不接受合同，而无权就合同的内容进行磋商。产权型保障房的买卖合同同样体现了这一特点。从这一角度看，无论是产权型保障房买卖合同还是租赁型保障房的租赁合同，其合同内容更多地体现了法定性，而非当事人的意定。四是租赁型保障房住户对租赁住宅仅享有合法占有与居住使用的权利。五是混合小区内，相同物业类型的保障房住户与商品房业主缴纳的物业服务费是相同的。由是观之，租赁型保障房的租赁关系具有一定的法定性、公示性、稳定性，依法与商品房业主享有相同的住宅占有与居住使用权能，并在同一小区内承担相同的物业服务义务与职责。法定性、公示性、稳定性显然属于物权的法律属性，依法对住宅享有占有与居住权能体现的同样是物权的用益性，只是此处的“法”应解释为广义的法，泛指具有约束力的各类规范。因此，这种租赁关系具有了物权化的特征。这可能也是我国台湾地区“公寓大厦管理条例”将承租人、区分所有权人均纳入“住户”范围的原因之一，即房屋租赁合同具有的物权化特性，使其能够与建筑物区分所有权在特定领域实现制度融合，作出相同的规制。

有鉴于此，尽管租赁型保障房住户对房屋享有的权利是基于租赁关系，但这种租赁关系具有明显的物权化特征，在权利内容上与产权型保障房住户享有的权利高度相似，只是权利期限与权能受到更为严格的限制。故基于前文论述，以类推解释将租赁型保障房住户纳入以区分所有权为权利基础的“业主”范畴，在法律适用上是符合适法性要求的。这一类推解释结论亦符合前文对“业主”一词的涵义分析，并未超出民众对“业主”范围的认知，其结论具有合理性。考虑到租赁期的期限性，在未来有关保障房管理条例的制定或修正中，可对租赁型保障房承租人的业主权利作进一步明确与限制，在相关租赁合同的范本中，亦可对其业主权利的范围与行使方式作出更为细致的约定。

五、结 语

对保障房住户业主身份的认定问题不单是《民法典》第271 条与《建筑物区分所有权司法解释》第1 条的理解适用问题，而是关系到我国新时期保障性住房改革的推进与深化问题。自党的十八大以来，“满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居”[46]参见：习近平.加快推进住房保障和供应体系建设 不断实现全体人民住有所居的目标[N].人民日报，2013-10-31（1）。成为我国新时期住房制度改革的根本目标。在2016 年12 月的中央经济工作会议上，习近平总书记立足我国国情，深刻分析以往住房制度改革的实践教训，提出要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”住房定位[47]参见：习近平.习近平谈治国理政（第二卷）[M].北京：外文出版社，2017：367。，要求住房回归居住属性。党的十九大报告明确指出，要“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”[48]参见：习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2023-10-13].https://www.gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.htm。，直到党的二十大报告中再次强调了这一住房改革目标。从近十年来的党中央新时期住房改革发展方向中可以看出，我国住房属性正经历着从“商品”房到“居住”房的深刻变革，“居者有其屋”不等于“居者有产权”。可就实践而言，虽然我国保障房制度已经推行了近30 年，但城镇低收入人群、新市民、青年人群的住房难问题甚至在这30年间反而变得日益严峻。党和国家也为此多次调整保障房发展方向，从以产权型为主到租购并举，保障房制度呈现出愈发明显地弱化房屋所有权色彩，强化房屋居住功能的特点，以期让全体人民住有所居。这既需要国家在保障房供给方面作出不断的制度完善，同时也需要在民事权利层面不断地强化对保障房住户居住权益的保障。

民法是公平正义之法，“民法存在的目的，从宏观的观点说，在于安排人类社会生活中，人人需要的生活资源”[49]参见：曾世雄.资源本位论：民法设计和民法运作[M].台北：元照出版公司，2013。20-22，“民法的实际轴心在生活资源”[49]314，对生活资源的配置是民法规范的核心。尽管保障房制度与商品房制度分属于社会法与私法，但民法不能因保障房制度的社会法属性而回避保障房资源配置中的民法问题。从这一角度看，保障房住户的业主身份应当在民法上予以确认，这是其与建筑物区分所有权人享有平等的小区公共设施使用权、参与小区治理、防范其他业主借助业主决议侵害其合法权益的基础，是从纠纷源头化解混合小区商品房业主与保障房住户建筑物区分所有纠纷的前提。考虑到我国现行《物业管理条例》施行于《民法典》颁布以前，未来存在依据《民法典》作出修正的可能，故可通过《物业管理条例》的完善来实现这一目标。