突发公共卫生事件中政策工具选择的逻辑及其优化

杜范　李科生

摘   要：突发公共卫生事件中的政策工具是政府实现应急管理目标的重要手段，其选择与运用关系着政府的应对处置效率和效能，也是揭示政府应急管理决策偏好、行为特征和价值取向的重要维度。基于对新冠疫情防控措施的分析，政策工具的选择面临“目的理性”和“工具理性”的双重制约和影响。其中，在目的理性层面，疫情不同阶段、具体情境和多重治理目标考验着政策工具的功能，需要精准识别每一项政策工具的基本特征；在工具理性层面，政治环境为工具运用构筑了制度保障，治理结构有助于发挥工具之间优势互补的叠加效应，政府与社会良性互动推动了政策工具的有机嵌入。同时，优化突发公共卫生事件中政策工具的选择，要对政策工具进行创造性组合运用，完善政策工具体系结构，促进政策工具与信息技术的结合，夯实应对突发公共卫生事件的社会基础。

关键词：突发公共卫生事件；政策工具选择；理性

中图分类号：D63       文献标识码：A        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.06.008

文章编号：1009-6922（2023）06-58-08

突发公共卫生事件使政府治理经历了从常态化到非常态化的复杂过程，应急管理的目的是在这种失序状态下有效应对和处置事件，消除危机产生的不利影响，践行政府作为公共价值守护者、公共利益维护者的根本职责。在此过程中，要实现保障公众生命健康安全和经济发展、社会平稳运行的基本目标，就需要政府采取必要的干预手段积极应对突发公共卫生事件。然而，公共卫生事件的不确定性、复杂性、破坏性和不同阶段应急管理目标的多重性，考验着政府在突发事件下应急管理目标的精准定位，以及对治理手段的科学合理选择。

治理手段既是实现政府决策目标的介质，也是窥探政府政策执行的重要维度。一方面，手段创新是良好治理的先决条件，先进、创新、完备的政策工具既是有效应对突发公共卫生事件的前提，也是实现应急管理体系现代化的关键要素。另一方面，从政策工具视角窥探突发公共卫生事件中政府行为特征和政策执行逻辑，有助于明晰不同阶段危机情境演变亟须解决的主要矛盾和问题，寻求政策工具与应急管理目标之间的适配。为此，本文基于新冠疫情防控案例，将政策工具置于工具效用和目标导向的“理性”范畴内，探寻突发公共卫生事件中政策工具选择与运用的逻辑，以期为政府应急管理决策提供一定参考和依据。

一、文献述评与分析框架

随着公共卫生事件复杂程度和应对处置难度的增加，以及政府应急管理方式的变革，政策工具逐渐获得关注。作为政策意图到政策执行的重要介质，政策工具是考察政府行为和能力的重要维度之一。“每一种工具都是一个制度、程序、政治和经济关系方面平衡的复合体，它们塑造了政府行动的特征。”［1］从这个角度讲，突发公共卫生事件应对过程可视为一种采用多种方式实现政府职能的工具范式过程，要求运用一系列政策工具积极应对和处置。在此过程中，政策工具的设计、选择及应用状况是有效应对突发事件的重要变量［2］。既有研究大多运用政策文献量化方法分析突发公共卫生事件中政策工具的使用情况，并遵循政策目标导向和政策工具搭配的均衡性原则提出相关优化措施［3］；或以某一类政策工具为研究对象，论述突发公共卫生事件中该类政策工具的选择偏好［4］。

然而，相关研究较为关注政策工具在静态层面的使用情况，却忽视了一个动态层面的内容：在突发公共卫生事件应对中，政策工具选择与运用的偏好是如何发生的，这个过程背后呈现出怎样的运行逻辑？事实上，政策工具的选择与运用并不是一个简单的非排他性的管理过程，而且政府决策也不都是柏拉图式的，即理想化的政策效果并不完全能夠实现。根本原因在于，政策工具的选择运用经历了从经验到理性、再从技术理性到政治理性的过程。抛开理性的传统二分法，政策工具可以划分为工具理性、价值理性和制度理性［5］，或目的理性、程序理性和评价理性。然而，就理想状态而言，政策工具的有效选择与成功应用必然离不开工具理性和目的理性的综合考量。其中，作为工具论的基本假设，工具理性表现为对实现政策目标手段的理性选择。以多元主体、多种政策目标和多种类型政策工具为特征的政府突发公共卫生事件应急管理，既强调以提升应急管理效能为核心的目标导向，也注重应急管理情境中的政策环境。因此，工具理性可以从“工具-目标”的基本隐喻、政策工具的应用环境等方面进行考虑。目的理性的内涵则是政策工具围绕政策目标发生改变和作用。突发公共卫生事件的特征决定了政府应急管理的目标主要是统筹疫情防控和经济社会发展。核心问题在于应急管理目标具有权变特征，即政策目标本身会随着突发公共卫生事件发展阶段和情境变化而不断调整，这要求不同阶段政策工具的选择与运用必须与政策目标的优先次序相匹配。

基于此，本文将从政策工具双重“理性”选择的视角揭示突发公共卫生事件应对处置的基本逻辑，揭示政府的决策偏好、行为特征和价值取向，使之在应急管理过程中实现政策工具的科学选择和创新应用。

二、突发公共卫生事件中的政策工具分类

随着突发公共卫生事件逐渐呈现出复杂化、常态化的趋势，仅仅依赖政府难以应对这一形势变化，这就需要政府、社会、个体等多种主体治理能量的聚集，通过优势互补最大程度释放治理效能。同样，受治理浪潮的熏陶，政策工具不再是仅仅涵盖行政命令的手段，其功能逐渐转化为利用行政管理方式、市场机制、社会力量和公民等多种途径探知公共需求，并通过制度供给、资金保障、资源配置、机构调整引导公共力量共同致力于应急管理效能的获得。因此，从治理理论的发展洞悉政策工具的研究趋向有利于窥探多主体协同解决公共问题的治理之道。

由上所述，突发公共卫生事件的应对逻辑与政策工具研究趋势在一定范畴内是高度契合的。为此，本文在借鉴既有研究的基础上，结合我国新冠疫情期间的防控措施，将突发公共卫生事件中的政策工具分为管制型工具、经济型工具、社会型工具和信息型工具四类（见表1）。

三、“情境-阶段”：突发公共卫生事件政策工具选择的目的理性

在突发公共卫生事件中，政府应急管理的目标分别是疫情防控和恢复经济社会发展。如前所述，“目的理性”的核心意旨是突发公共卫生事件应急管理目标具有权变特征，不同时期应急管理目标的侧重点不同。因此，政策工具的选择必须依据突发公共卫生事件不同阶段危机情境的变化，体现“危机情境-应对目标-政策工具”的逻辑脉络，这考量着每一项政策工具的基本功能。

（一）突发公共卫生事件初期对工具功能的考量

在突发公共卫生事件发生与响应阶段、准备与控制阶段，应急管理的主要目标是遏制疫情蔓延，充分保障民众的生命健康安全，因此四种类型政策工具皆被广泛使用，这与工具本身的功能不可分割。具体而言：

一是管制型工具具有较高的强制性，它能够直接应对疫情并产生显著效果。例如，交通管制能够控制人员流动，从根本上抑制疫情传播；有效的社交隔离则成为阻断疫情蔓延的关键因素；通过征用应急物资，并统一调度，有效解决了应急物资的有限性与突发公共事件的突发性之间的矛盾；直接提供医疗设备设施和相关技术、人才、资金等，集中力量开展医疗救治，最大限度地治愈感染患者，降低了病死率。

二是经济型工具的作用机理是通过对医疗物资生产企业的经济补贴和兜底保障，动员市场力量参与疫情防控，增加应急物资生产和供应。运用经济型政策工具建立经济补偿和补贴机制，引导企业将资源配置到突发公共卫生事件应急管理目标中的经济领域，能够有效提升政府应对突发事件的效率。例如，对重点物资生产企业给予税费优惠，增加医疗物资生产供应；对防疫补助收入免征个人所得税等。这些都能在很大程度上促进相关企业复工转产，解决疫情防控初期医疗物资生产效能低下和供应不足的问题。

三是随着社会的发展，社会型工具逐渐成为应急管理的重要手段。社区层面，社区自治推动疫情防控的措施、力量和资源下沉，凝聚广大居民共同应对疫情的共识；社区的精细化、网格化管理不仅实现了疫情排查的“群防群控”，而且打通了应急物资配送的“最后一公里”，保障了居民基本生活和防疫安全［6］。社会组织层面，一些非营利性组织借助自身优势动员民众进行物资捐赠，并交由红十字会等慈善机构进行调拨分配。志愿者层面，由医护人员和后勤服务人员组成的自发性志愿者团队能提供一定的医疗救助和后勤保障。

四是借助信息型工具，多措并举构建政府与公众之间的良性沟通机制，形成疫情防控的强大社会共识。信息型工具的作用不仅在于实现自上而下的应急响应，而且还推动着自下而上的信息反馈。在及时公开疫情信息方面，各级政府建立日常新闻发布机制，启动疫情数据日报制度。在普及科学防控知识方面，国家卫生健康委员会和中国疾控中心发布防控指南，发挥权威专家“意见领袖”的作用，引导公民科学应对疫情。在加强舆论引导方面，借助官方媒体向公民传达政府决策部署，增强民众对防控措施的认知和接纳。

（二）突發公共卫生事件缓解阶段对工具特性的识别

在突发公共卫生事件缓解与恢复阶段，统筹疫情防控和经济社会发展成为主要目的。政府更侧重于恢复经济建设和保持社会稳定，相关政策工具涉及支持中小企业发展、优化公共服务、加大民生保障力度等。首先，管制型工具的主要用途是强化中小企业帮扶制度规范、加大民生资金保障和监管等；经济型工具助力个体工商户和中小企业的降本减负，丰富信贷资源与融资支持方式，还通过发放消费券等方式刺激居民消费。其次，管制型工具能够优化行政审批事项，提供维护中小企业权益的法律咨询和援助；经济型工具在优化公共服务环境方面的措施包括保障中小企业复工复产所需的生产要素等。最后，经济型工具通过就业补助和稳岗补贴，扩大低保、救助、失业保险范围等，强化对困难群体的生活保障。

后疫情时代恢复经济社会发展，需要政府以特有的方式回应中小企业发展所面临的具体问题和需求，保障和改善基本民生也依赖法律法规和公共服务供给，保证相关措施在现有制度框架和良好的社会环境内运行。从政策工具特性看，经济型工具减少了企业生产成本和减轻了企业发展负担，为困难群众提供了兜底保障，因而具有公平性、有偿性和间接性等特征。管制型工具主要体现为运用法律手段保障企业发展权益，具有行政性、强制性、直接性等特征。社会型工具具有较强的政治合法性和社会支持特征，充分依托社会力量提供相关公共服务，使得社会建设的功能、价值和意义回归到居民正常生活秩序中。因此，三种类型政策工具的选择运用，体现了政府保障民众尤其是弱势群体在生活、就业、公共服务等方面基本权益的再分配公平。需要说明的是，相较于其他三类工具，信息型工具（如宣传教育、防疫知识普及、舆情引导等）对该阶段应急管理目标的作用有限，因此相应的政策工具则较少涉及。

（三）突发公共卫生事件不同阶段的政策工具组合运用

上文关于突发公共卫生事件不同阶段目标价值对政策工具功能考量的分析，得出一个重要的启示就是应在突发公共卫生事件应对决策方案的设计和执行中合理搭配不同类型的政策工具，尽可能地避免工具之间产生排斥和摩擦，发挥工具组合使用的效果。在对政策工具进行组合运用时，需要考虑两个方面的问题：一是政策工具组合的偏好是创造性使用、以往成功经验的路径依赖还是其他［7］。二是如何建立政策工具功能与效果之间的联系，即政策工具之间组合需要满足何种条件才能实现最佳的政策效果？为此，基于上文分析内容，绘制突发公共卫生事件应对中政策工具的组合运用图（见图1），探讨政策工具组合的规律、偏好及效果。

首先，政策工具之间呈现出的是顺序性组合规律，即根据应急管理目标价值的优先次序调整四种类型政策工具的使用顺序。例如，危机发生阶段管制型工具占据主导，而缓解阶段经济型工具则成为优先考虑。其次，政策工具的运用既吸收了以往突发公共卫生事件应对的经验，又创造性地对不同类型的政策工具进行组合使用。这反映出政策工具组合使用的偏好取决于政策工具特性与工具效果之间的关系，即不同情境下政策工具对应急管理目标实现的作用效果。显然，在突发公共卫生事件初期，强制性、可见性程度较高的政策工具效果有利于政策目标的实现；而在缓解与恢复阶段，政策工具效果的灵活性、自主性则成为工具组合的重要依据。最后，政策工具优化组合的前提在于依托不同主体的资源禀赋和治理能力，产生突发公共卫生事件应急管理绩效。政策工具涉及“自上而下”的指令、“自下而上”的自主性和横纵相间的合作［8］，各类主体的优势决定了政策工具效能的最大化。

四、“目标-环境”：突发公共卫生事件政策工具选择的工具理性

工具理性是政策工具理论的基本假设，即对实现政策目标手段的理性选择。从政策工具视角论述具体公共问题时不可避免地要对工具效应进行探讨，即政府如何在减少成本的前提下产出更多效益。基于工具理性原则，突发公共卫生事件中的政策工具选择可以从“工具-目标”基本隐喻和政策工具的应用环境两方面进行分析。

（一）突发公共卫生事件中政策工具对应急目标的实现

政策主导者要综合考虑工具与目标的关系选择，同时将工具与目标纳入政策制定范围内，以此保证目的的合理性。如前所述，考虑到突发公共卫生事件具体情境及其目标权变特征对政策工具选择的影响，理应在应急管理方案的设计和执行中，合理搭配不同类型的政策工具，以此促进政策工具之间协同和应对处置措施的合力，这也是“工具-目标”基本隐喻的应有之义。

结合新冠疫情防控措施，不同类型政策工具之间的优化组合对突发公共卫生事件应急管理目标的实现产生了积极有效的影响。例如，通过直接提供财政资金和医疗资源，组织医疗志愿者加入到重灾区的医疗救治工作中，同时借助网络媒体平台宣传疫情防控措施，创造有利于管制型工具、社会型工具实施的政策环境。由此可以看出，提升突发公共卫生事件应急管理能力需要通过政策工具之间的有效融合和协同运用，实现疫情防控的多重目标。

（二）突发公共卫生事件中“工具-环境”的耦合

政策工具同政治文化、经济体制、社会特征等环境的互动耦合成为政策工具理论构建和研究的关键考量，探讨突发公共卫生事件应对处置行为偏好和特征不可忽略政策环境的影响。当前已然形成了以政府为主导，企业、医疗机构和社会力量参与的突发公共卫生事件应急管理结构体系，多元主体形成的政策网络可视为影响政策工具选择最主要的政策环境，不同主体间的互动和政策工具选择如图2所示。本文主要从政策工具与政治体制、治理结构和社会特征三个层面的互动过程阐述突发公共卫生事件中政策工具选择的基本逻辑。

1.政策工具与政治因素的互动。政策工具背后的权力及其价值逐渐超越政策工具技术性特征的探讨，这种趋势随着治理时代的民主回归而愈加清晰［9］。因此，政策工具研究深受政治因素的影响，政治结构在很大程度上也决定着政策工具的成败，其意旨在于政治化的、意识形态化的和认知性的过程导致了对某种政策工具的选定［10］。但是随着社会的发展，国家与社会要素的融合对政策工具产生了逆向的建构作用。在新冠疫情防控过程中，国家与社会形成的疫情防控价值共识促使民众对国家意志和政府措施的接受和认可，为不同类型政策工具的实施创造了有利的环境。而且我国特有的政治体制为管制型政策工具中命令控制型的措施提供了强大的政治保障和制度保障，也强化了对社会型工具的积极引导，向多种行动主体提供应对突发公共卫生事件的社会建制。

2.政策工具与治理结构的结合。如图2所示，突发公共卫生事件应急管理结构呈现出层级式行政管理机构与网络式社会自治组织并存的特征，不同主体间的良性互动进一步增强了社会整体应对突发事件的韧性。此时，政府从依赖管制型工具到适度放权给市场和社会，借助非强制性政策工具搭建其他主体有序参与应急管理的平台。例如，应急物资保障结构由政府单一主体转变为政府主导、私人部门和社会力量协同参与［11］，在政策工具层面表现为：运用管制型工具征用应急物资、直接提供医疗物资或通过资金购买物资；借助经济型工具对生产企业进行补贴补偿激励；发挥社会型工具中慈善组织物资筹集分配、社区物流配送服务的作用；依托信息型工具的新媒体平台动员公民进行社会捐赠等。从更深层次的角度看，这反映出政府角色逐渐转变为“社会力量动员者”和“应急资源协调者”，进而促进了政策工具效果与治理结构的高度结合。

3.政策工具对社会特征的嵌入。尽管社会组织在突发公共卫生事件应对过程中的社会动员、快速获取和调配社会资源的能力显著提升，但仍然存在基层社区应急管理能力低下、社会组织发展较为滞后、公民风险意识较为淡薄和危机素养欠缺等问题。例如，社区因自身基础设施条件、资源有限难以有效应对重大突发事件；部分社会组织在应急物资分配上存在不及时、不到位问题，引起社会广泛关注和批评性舆论；网络空间中的消极因素导致社会恐慌和民众非理性行为等。因此，政府开始强化对不同类型政策工具的创新运用。例如，借助管制型工具，通过信息监督平台收集政府防疫责任缺失信息，以相关制度为依据加强对社会组织的监管，直接提供相关资源作为社区应急处置的坚强保障；依靠信息型工具构建权威信息传播机制，及时回应公众信息需求，提高公众信息辨别能力和风险素养，并通过正能量内容供给输出，减少“信息疫情”的危害。

五、突发公共卫生事件政策工具选择的优化路径

（一）依据事件情境演变特征，注重政策工具的组合运用和配置

一方面，在突发公共卫生事件应对中，需要依据政策工具的特性、功能和效果合理选择每一项政策工具；另一方面，政策目的的多样性、复杂性特征影响着政策工具的使用顺序，所以要对不同类型政策工具进行有效组合和科学配置。其原因在于突发公共卫生事件应对目标的属性特征，同时也能够避免单一政策工具的使用偏差。“政策效果递减规律”假定了每一项政策工具的生命周期都是有限的，但是工具运用后的影响并不会随着应急管理结束而立即消失，工具本身的中立性并不意味着工具效果的价值中立，对一些难以预见的不良后果处置不当则容易产生社会风险或演变为新的公共危机。例如，在疫情常态化防控阶段，不合理或过度的管制措施可能会影响民众合法权益，因此對管制型工具的选择不能简单化，要结合疫情形势变化进行调整运用，减少对民众生活和经济发展的影响。同时，可以考虑运用非管制型政策工具，消除这些既有管制措施的负面效应，增强民众支持度和政治合法性。

（二）深度把握社会发展规律，进一步优化政策工具体系结构

多元主体协同合作是应急管理现代化的重要特征。目标的一致性、不同主体拥有的异质性资源、共享的价值观和共建的行为制度规范，构成了不同主体互动式、协同式治理的基本要素。经验表明，政府向社会适当放权可以减少信息过载，使公共部门更有效率，其决策也更为接近公众的特定需求［12］。为此，政策工具体系结构必须做出相应调整，不仅表现为不同类型政策工具使用比重的优化，而且也应加强对非政府组织运用政策工具能力的培育。例如，发挥社区在突发事件应对中实现应急物流“最后一公里”配送的关键作用，并提升其使用信息型工具的水平，利用社区文化形成民众共同遵守的行为规范；提升社会组织利用社会资本和资源应对突发公共卫生事件的能力；支持和鼓励“意见领袖”依托网络媒体平台宣传疫情防控措施，强化民众的政策认知和提高危机应对素养。以此，构建政府依法管治、企业技术赋能、医疗机构医疗服务供给和社区自治的治理格局。

（三）促进政策工具与信息技术的结合，提升应急管理效能

突发公共卫生事件下，信息质量、内容结构和交往选择等方面的供求矛盾尤为突出［13］。信息资源是突发公共卫生事件应急管理决策的前提和基础，同时信息技术的发展促进了应急管理的精细化、系统化，这必然成为政策工具选择和运用的重要保障。大数据、区块链技术为突发公共卫生事件的预测与监测、根源回溯、数据统计、损失测量、物资需求等提供了科学方法，也为不同行动主体有效的协同治理提供了坚实的技术支撑。因此，可借助大数据技术实现现有物资储存量和需求量之间的对比分析，更为科学地确定物资供给数量、供给方式和不同地区物资分配比重等；对网络信息进行识别、分析、过滤，提升信息危机管理能力；在卫生信息化建设方面，运用区块链技术建立数据模块、医疗机构联盟模块、技术资源模块、应用模块组成的医疗健康信息平台［14］。

（四）防范化解社会风险，多措并举夯实应急管理的社会基础

尽管在整个突发公共卫生事件过程中，多重政策工具的运用可以有效控制疫情蔓延，但不能完全满足防范化解由此产生的社会风险的需要。着眼于应急管理机制与效能的转化融合，需要进一步夯实社会保障尤其是卫生医疗的保障基础。尽管我国民生保障体系更加完备，但部分制度仍不健全。例如基本医疗保险制度的碎片化现象较为严重；基本医疗保险制度在特殊时期与应急响应和公共服务衔接不紧密［15］。因此要通过创新政策工具进一步完善社会保障制度，例如：依靠经济型工具丰富保险产品供给，增加灾难性风险致贫高发人群商业健康保险购买；调整使用津贴补助的方式，将其作为困难人群参加商业保险的费用；借助社会型工具调动社会慈善医疗救助力量，建立针对困难人群救助需求与慈善资源精准对接帮扶机制；运用管制型工具破除社会力量提供医疗服务的资源要素约束，加强多层次医疗保障制度供给等［16］。

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责任编辑：康   璇

［收稿日期］2023-09-18

［作者简介］杜范（1996—），女，辽宁大连人，广州华商学院教师教育学院团委副书记，主要研究方向：应急管理；李科生（1982—），男，湖南涟源人，贵州民族大学民族文化与认知科学学院副教授、硕士研究生导师，主要研究方向：行为公共管理。

［基金项目］2022年度贵州省哲学社会科学规划项目“重大突发公共卫生事件视域下贵州公众的风险感知、行为规律及情绪引导研究”（项目编号：22GZYB52）。