企业碳排放信息披露制度探析

摘   要：以市场手段控制温室气体排放，推动实现碳达峰、碳中和总体目标已进入国家实践阶段，确保企业碳排放信息的真实性、完整性、准确性是全国碳排放权交易市场有序运行的关键一环。然而，当前企业碳排放信息披露制度受相关立法效力位阶不足、制度建设可操作性不强、企业合规披露意识淡薄等因素的影响，尚存在国家层面法律规制的主法缺位、违法成本小于守法成本的惩罚失效、信息披露寻租空间巨大的监管失灵问题。为加强碳排放信息质量管理，提振碳市场信用信心，促进碳市场健康发展，应当加快明确碳排放信息披露法律规定、完善配套制度、创新激励机制，明晰重点排放单位、相关政府监管部门、第三方技术服务机构等主体的法律责任，形成内部管理和外部监督协同发展的多方监管体系。

关键词：企业；碳排放；信息披露

中图分类号：F32        文献标识码：A        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2023.06.005

文章编号：1009-6922（2023）06-34-07

全国碳排放权交易是我国实现碳达峰、碳中和的重要手段，是重点排放单位对国家分配的碳排放配额进行交易的活动。究其本质，全国碳排放权交易市场是一个建立在碳排放信息基础上的虚拟市场，碳排放信息的真实性、完整性、准确性是保障全国碳排放权交易市场平稳运行、交易价格稳中有升的关键要素。从全国首例公开披露的碳排放报告造假案件，到中碳能投、中创碳投、青岛希诺、辽宁东煤篡改伪造检测报告、制作虚假煤样、报告结论失真失实等突出问题，充分说明碳排放信息质量问题显然已成为制约碳市场发展的痛点。本文从法治视角出发，通过分析我国现有法律法规对规范企业碳排放信息披露行为的相关规定，揭示企业碳排放信息披露制度存在国家层面法律规制的主法缺位问题、违法成本小于守法成本的惩罚失效问题、信息披露寻租空间巨大的监管失灵问题，并从相关立法效力位阶、信息披露配套制度、企业合规披露意识等角度分析上述问題产生的原因，并提出构建企业碳排放信息披露制度的顶层设计、明晰企业碳排放信息披露制度的法律责任、建立企业碳排放信息披露制度的多方监管等建议，以期对规范企业碳排放信息披露行为和保障全国碳排放权交易市场健康平稳运行有所裨益。

一、问题的提出

企业碳排放信息披露制度事关全国碳排放权交易市场运行态势，事关“双碳”目标实现程度，事关生态文明建设状况，事关应对气候变化国际履约能力，必须以最严密的制度、最严格的法治确保企业碳排放信息的真实性、完整性、准确性。为此，应当深入思考企业碳排放信息披露制度在国家立法层面的主法缺位问题，在执行过程中企业违法成本小于守法成本的惩罚失效问题，在监督管理中信息披露寻租空间巨大的监管失灵问题。

（一）国家层面法律规制的主法缺位

我国碳排放权交易市场从试点先行到全面推开，各地积累了丰富的试点经验，但对于碳排放信息披露的探索经验均有不足，披露要求各有不同，无法满足全国碳排放权交易市场的发展趋势。同样，单一的部门规章受限于法律层级，对保证企业碳排放信息披露制度的实施效力欠缺。“双碳”目标下，国家层面碳排放信息披露制度的顶层设计亟待明确。

在地方规范性文件层面，我国碳排放权交易率先在北京、上海、天津等七省市开展试点，各试点地区制定的碳市场管理规定为试点阶段碳市场建设提供了基本的法律遵循，但对于企业碳排放信息披露制度鲜有规定且较为局限。截至2021年，我国已有陕西、四川、江西、吉林、浙江五省正式印发了关于企业温室气体排放信息披露的管理文件［1］。但是上述规范性文件的效力具有地域性，各地区对披露主体、披露内容、披露平台等规定不尽相同，难以指导全国碳排放权交易市场中的重点排放单位进行碳排放信息披露。在部门规章层面，2021年2月1日起施行的《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）效力层级过低。在行政法规层面，《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（以下简称《暂行条例》）重申了《管理办法》的规定，其立法层级高于《管理办法》，但其出台仍在期待之中。在法律层面，我国尚未针对企业碳排放信息披露制度作出专门性立法规定。《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等法律中关于“环境信息公开”的一般性规定不适用于碳市场信息质量监管，现行立法也未将二氧化碳等温室气体划归为大气污染物，这导致上述立法规定中有关“企业污染物信息公开”的规定无法在碳市场领域适用［2］。

（二）违法成本小于守法成本的惩罚失效

《管理办法》专章设立“罚则”，但未能有效制止碳排放信息披露造假行为，主要原因在于其有违过罚相当原则。一是惩罚力度畸轻。碳排放信息造假可得利益空间巨大，但企业实施造假行为所需承担的罚款金额却远远小于违法可得收益。二是被惩罚主体不全面。碳排放信息披露造假行为人不仅仅是企业还可以是咨询机构、检测机构、核查机构等，任何一方造假行为人未切实承担其造假行为所负的法律责任都会进一步助长其侥幸心理和违法行为。

1.惩罚力度轻，处罚金额远远小于违法可得收益。处罚方式重在罚款且罚款力度不大，不足以形成威慑力，极易造成重点排放单位无视立法规定。《管理办法》第三十九条规定：“重点排放单位虚报、瞒报温室气体排放报告，或者拒绝履行温室气体排放报告义务的，由其生产经营场所所在地的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处一万元以上三万元以下的罚款。逾期未改正的，由重点排放单位生产经营场所所在地的省级生态环境主管部门测算其温室气体实际排放量，并将该排放量作为碳排放配额清缴的依据；对虚报、瞒报部分，等量核减其下一年度碳排放配额。”以全国碳市场2021年12月31日收盘价54.22元/吨的价格计算［3］，重点排放单位通过篡改数据、伪造报告等途径，每减少1万吨碳排放量可避免54.22万元支出。对于年排放量上千万吨的重点排放单位，其可规避的碳排放交易成本更是一笔庞大的金额。对比违法状态下的罚款数额和守法状态下的企业成本，企业的逐利本能更天然地诱使其一边缴纳罚款，一边继续尝试以更加隐蔽的方式虚报、瞒报碳排放信息。在此情形下，“等量核减其下一年度碳排放配额”的法律约束力也几近丧失。《暂行条例》第二十四条、第二十五条在上述基础上提高了重点排放单位的罚款金额，但是在巨大的利益面前，五万元以上二十万元以下、十万元以上五十万元以下的罚款仍显得微不足道。在全国碳市场交易价格稳中有升的良好态势下，重点排放单位可规避的碳排放交易成本将逐渐提高，若重点排放单位的违法成本不足以震慑其违法行为，全国碳市场的交易秩序必会受到威胁。

2.被惩罚主体少，部分责任主体并未受到处罚。企业碳排放信息披露制度涉及多方主体，不仅包括重点排放单位，还包括各级生态环境主管部门、受省级生态环境主管部门委托的第三方技术服务机构（以下简称核查技术服务机构）、受重点排放单位委托的第三方技术服务机构（包括咨询机构和检测机构）。《管理办法》规定，重点排放单位和核查技术服务机构分别对温室气体排放报告、核查结果的真实性、完整性、准确性负责。“罚则”对各级生态环境主管部门的有关工作人员、重点排放单位的违法行为的处罚予以规定，但并未提及对核查技术服务机构、咨询机构、检测机构违法行为的处罚。《暂行办法》对此进行了改进，在《管理办法》的基础上对实施弄虚作假行为的核查技术服务机构进行一定程度的追责，但对于咨询机构和检测机构数据造假、伪造报告等违法责任尚无具体规定，对其处罚一般根据《中华人民共和国行政处罚法》相关内容，且极大可能并不进行处罚［4］，這无疑助长了企业碳排放信息造假之风。

（三）信息披露寻租空间巨大的监管失灵

碳排放权交易的本质是碳排放配额交易，重点排放单位等相关主体可以通过碳排放信息造假行为轻易躲避本应承担的大额碳排放费用。在暴利诱惑下，重视不够、监管不足，碳排放信息披露有了寻租空间。一是监管意识薄弱，还有一些地方政府未能正确认识碳排放权交易这一新兴事物，未能重视环境治理监管，对重点排放单位碳排放信息披露监管不足。二是监管主体单一，企业碳排放信息披露的监管责任大多归于政府部门，企业自身、第三方核查服务机构、社会公众等力量未能有效利用。

1.监管意识薄弱，环境治理绩效管理考核失范。低碳发展在大部分地区都尚未被纳入政府绩效考核，一些地方政府仍秉持唯经济增长至上的陈旧观念，采用传统的粗放型经济增长模式，没有权衡好经济发展与环境保护之间的关系［5］。地方政府将有限的注意力集中在经济发展上，未能把人、财、物的优先配置投放于环境保护，也未能将碳排放信息监管工作安排分解到各个部门，把责任细化到具体岗位［6］。特别是产业结构层次较低地区的地方政府基于保护当地经济发展的考虑，不免会做出监督企业提交排放报告不力等行为，甚至受巨大利益驱动发生权力寻租和腐败等现象，最终使报告制度沦为空谈，无法实现其重要价值。

2.监管主体单一，尚未构建全面的监管体系。企业碳排放信息披露的监管具有跨部门性，需要政府、企业、第三方核查服务机构、社会公众等各方力量的相互协作［7］。《管理办法》对企业碳排放信息披露监督管理职责的分配主要落实在各级生态环境主管部门，鼓励公众、新闻媒体等参与监督。《暂行条例》同样将监督管理职责归于各级生态环境主管部门，但未提及公众、新闻媒体等社会监督。2021年12月11日，生态环境部印发的《企业环境信息依法披露管理办法》将碳排放信息纳入企业年度环境信息依法披露报告，并积极引导社会公众、新闻媒体对披露活动进行监督。综上，在对企业碳排放信息披露活动的监管过程中，政府监管的作用尤为重要且始终占主导地位，公众、新闻媒体等社会监督也开始受到重视，但是企业自身的监管作用、第三方核查服务机构的监督作用仍未受到关注。

二、企业碳排放信息披露制度的法治探析

我国碳市场建设政策先于立法，这导致企业碳排放信息披露制度缺少明确的法律依据，给各主体实施碳排放信息披露弄虚作假行为留下了空间。一是相关立法效力位阶不足，难以达到矫正违法行为的效果。二是碳排放信息披露配套制度建设不完善，难以指导企业有效披露碳排放信息。三是企业自身法治意识不强，尚未树立合规披露意识，极易产生从碳排放信息弄虚作假行为中获益的心理。

（一）相关立法效力位阶有待提高

现行有效的指导企业披露碳排放信息的效力位阶最高的法律文件是生态环境部出台的《碳排放权交易管理办法（试行）》。该《管理办法》要求重点排放单位报告碳排放数据，定期公开年度温室气体排放报告，对温室气体排放报告的真实性、完整性、准确性负责，及时公开有关全国碳排放权交易及相关活动信息；要求生态环境部和省级生态环境主管部门定期公开重点排放单位年度碳排放配额清缴情况等信息；要求全国碳排放权注册登记机构和全国碳排放权交易机构建立信息披露制度，为企业碳排放信息披露制度提供了基本的法律支撑。但是囿于部门规章的限制，《管理办法》对碳排放信息披露造假行为的行政处罚限于警告、通报批评或者一定数额罚款，不能完全符合行政监管要求，惩罚力度较轻、惩罚主体遗漏等问题面临上位法缺失的窘境［8］。此外，当其与地方性法规相冲突时，也将面临适用上的困境。

（二）信息披露制度建设不够完善

我国建立全国碳排放权交易市场为时尚短，在企业碳排放信息披露制度建设方面存在较大缺陷。其一，全国碳排放数据检测和报告的标准不够稳定，各重点排放单位在实际执行过程中的可操作性有所欠缺。其二，国内第三方核查机构的能力参差不齐，技术水平总体较低，碳排放核查市场长期被外方企业占据，缺乏本土专业的第三方核查机构和人员。其三，各省对碳排放核查的尺度有所不同，缺乏全国统一的碳排放核查标准，严重影响核查的效率性、精准度和认可度，第三方核查机构往往出现操作上的困惑。其四，碳信息披露具体要求不明确，现有规定对披露义务主体行为的指导性不强、可操作性较差，后续的配套细则也没有及时出台。其五，缺乏信息披露激励机制，企业自觉、主动披露碳排放信息的动力不足，信息披露质量不高。

（三）企业合规披露意识较为淡薄

企业是环境信息依法披露的责任主体，是碳排放信息披露的责任主体。保障碳排放信息质量不仅需要外部的严格监管，更需要内部的自我管理。然而不少重点排放单位尚未树立低碳发展理念，忽视经济发展和环境保护协同共存的长远价值，自我管理意识薄弱，认为准确报告碳排放信息既限制了自身的发展，又没有相应的政府补贴。受碳排放权交易背后的巨大经济利益影响，重点排放单位在监测和报告排放数据时，少报、瞒报排放数据，对碳排放信息的公开有所保留，导致碳排放清单报告的结果不科学。咨询机构、检测机构、核查机构也极易与重点排放单位恶意串通，弄虚作假碳排放信息以牟取违法暴利。

三、企业碳排放信息披露制度的法治应对

真实、完整、准确的碳排放信息是合理分配碳排放配额和衡量重点排放单位是否遵循约定的重要依据，规制重点排放单位碳排放信息披露行为是全国碳排放权交易市场建设过程中的首要任务之一。推动企业碳排放信息披露制度走向法治化，是推动全国碳市场建设、实现“双碳”目标、应对气候变化的必由之路。为此，应当构建企业碳排放信息披露制度的顶层设计，明确法律规定、完善配套制度、创新激励机制；应当明晰企业碳排放信息披露制度的法律责任，加快出台《暂行条例》，加大惩罚力度、细化罚款标准、明确多元主体责任；应当建立企业碳排放信息披露制度的多方监管，推动企业内部管理和政府部门、第三方核查服务机构、社会公众等外部监督协同发力。

（一）构建企业碳排放信息披露制度的顶层设计

企业碳排放信息披露制度是顺利开展碳排放权交易，推动经济绿色低碳发展的重要前提和根本保障，必须在立法层面予以确定。首先，应当明确碳排放信息披露法律规定，在法律层面制定《气候变化应對法》，在行政法规层面出台《暂行条例》。其次，应当完善碳排放信息披露配套制度，指导企业碳排放信息披露制度的具体操作规范，在碳排放信息披露和企业商业秘密之间寻求利益平衡。最后，应当创新碳排放信息披露激励机制，利用考核指标、传统激励工具等鼓励企业树立低碳发展意识，抓住低碳发展契机，化被动要求为主动披露。

1.明确碳排放信息披露法律规定。在法律层面，关于“双碳”立法主要有四种观点：一是制定《碳中和促进法》；二是碳中和立法分三步走；三是制定《气候变化应对法》；四是制定或修订绿色低碳发展相关法律［9］。企业碳排放信息披露是保证全国碳市场平稳有序运行的核心要素，全国碳市场的建立是实现“双碳”目标的关键举措，实现“双碳”目标的最终目的在于应对气候变化，故从全局性考虑应制定《气候变化应对法》，在该法中设置条款对企业碳排放信息披露制度作出指导性规定，明确其地位。同时，在修订《中华人民共和国环境保护法》的过程中加入碳排放信息披露制度相关的内容［10］。在环境法规层面加快推动《暂行条例》的出台，明确规定各级主管部门、重点排放单位、登记和交易机构等主体的碳排放信息披露义务。

2.完善碳排放信息披露配套制度。《管理办法》对政府主管部门、重点排放单位的碳排放信息披露作出了一般性规定，把公开原则作为全国碳排放权交易及相关活动应当遵守的基本法律原则，但其内容比较抽象，过于原则性、可操作性不够。因此，应抓住《暂行条例》的制定契机，进一步细化碳排放信息披露的具体要求，注重实质性信息的披露，明确碳排放信息披露的时间、时限、方式、平台等内容，方便碳排放市场相关主体和社会公众获取所需信息［11］。同时，坚持“以公开为原则，非公开为例外”的制度导向，兼顾经济效益和生态效益，将抽象性和具体性相结合，规范碳信息披露的具体范围，增加有关信息披露强制性规定的条款［12］，协同保护披露主体和其他相关主体的利益。

3.创新碳排放信息披露激励机制。企业具有逐利本性，重点排放单位天然地具有高碳排放量的特征，对生态环境会产生负面影响。碳排放信息的披露将企业对生态环境的影响间接地暴露在公众面前，引导企业为树立良好的社会形象有选择地披露正面的碳信息和隐瞒负面的碳信息［13］。综合考量碳信息披露现状，为鼓励重点排放单位及相关机构自愿公开碳排放信息，可以将信息披露程度、信息披露真实性、信息披露及时性等纳入考核指标，通过传统的激励工具如降低银行贷款利率、增加初始碳配额等，对达到相应指标的重点排放单位予以激励，在一定程度上提高重点排放单位信息披露和积极减排的主动性。

（二）明晰企业碳排放信息披露制度的法律责任

基于企业碳排放信息披露弄虚作假等问题，重点排放单位、相关政府监管部门、第三方技术服务机构等主体在确保企业碳排放信息真实性、完整性、准确性方面的法律责任必须进一步明确。首先，应当加快出台《暂行条例》，满足行政监管的需求。其次，应当设计严格的追责机制，加大惩罚力度，区分虚报、瞒报、不报等扰乱碳排放信息监管等不同情形，细化罚款标准。最后，应当考虑各单位的不同性质和在碳信息披露中的不同角色，创新违法惩戒机制，明确多元主体责任，形成“不敢假、不能假、不想假”的有效机制。

1.加快出台《暂行条例》。《管理办法》由生态环境部发布，仅为部门规章，无论在处罚种类还是在处罚力度上均受到其效力等级的限制，直接导致监管碳排放信息质量的权威性、稳定性和透明度不足，不利于碳排放权交易制度的运行和整体功能的发挥［14］。为确保全国碳排放权交易市场长期、稳定、向好发展，必须提供层级较高、系统规范、可操作性较强的法律法规作为保障；同时，提高立法水平，引入更为严格的问责机制和追责机制势在必行。因此，应当推动《暂行条例》尽快出台，以行政法规的形式完善对碳排放信息质量的监管机制，明确违法主体的法律责任，协调好信息质量规制过程中国家各部委之间以及中央和地方之间的关系，避免在实践中的适用冲突［15］。

2.加大惩罚力度，细化罚款标准。碳排放权交易试点的成功经验表明将重点排放单位的违约惩罚和碳价挂钩，这样更加严格且具有可操作性，惩罚力度也更大，对碳市场更加具有约束力。设定罚款数额应当体现多元性，根据不同情况确定独用、并用或复用处罚方式；应当体现区分性，根据不同情况适用不同级别的罚款，区分初次违法和多次违法的不同罚款设置，细化不同危害后果下的不同罚款金额的划分标准，实现对违法行为的全方位、差异化规制，在达到惩戒目的的同时，限制行政机关的自由裁量权，以免给重点排放单位造成无法承担的后果［16］。

3.明确多元主体责任。对于不报、虚报、瞒报等影响碳排放信息的各种违法行为，应综合考量重点排放单位、政府监管部门和第三方核查机构的法律责任，创新惩罚机制。对于重点排放单位而言，罚款并非是唯一的、最优的法律制裁手段，但能够对企业产生最为直接的威慑力，故应采用“罚款+责任不可免除”的双重惩罚机制，在罚款金额设定方面，与碳价挂钩，处以市场均价的倍数罚款；在责任不可免除方面，视情况选择对下一年度排放配额分配进行等额核减或双倍扣除，倒逼重点排放单位高效完成当年的配额清缴任务，促进产业转型升级和生产能效提高［17］。对于政府监管部门而言，监管水平的高低关系着碳排放权交易市场的稳健运行，因此可以成立绩效评估委员会，定期或者事后评估监管部门的职能绩效，并将其纳入具体工作人员的政绩考核，加强对贪污腐败的惩处力度，严肃追究受贿工作人员的刑事责任，增加其违法成本，迫使其主动减少寻租行为。对于核查技术服务机构和咨询机构、检测机构而言，应当采用“行政处罚+信用惩戒”的双重管理模式，将其违法行为计入信用记录，通过全国信用信息共享平台向社会公布，同时限制其在一定期限内与原重点排放单位合作；情节严重的，禁止其三年内从事碳排放核查技术服务。若其通过帮助重点排放单位弄虚作假碳排放信息以获取委托合同以外的不法利益，应当上缴不法利益并进行一定比例罚款。

（三）建立企业碳排放信息披露制度的多方监管

企业碳排放信息披露制度涉及主体众多，应当从内部管理和外部监督两方面联合发力、多措并举、紧密结合，形成内外联动的多方监管体系。首先，应当加强企业内部管理，由重点排放单位自身规范其碳监测行为和碳排放报告行为，提升其碳排放信息披露的可信度。其次，应当加强政府部门、第三方核查服务机构、社会公众等外部监督，敦促重点排放单位依法履行碳信息披露义务，准确、及时、完整地公布碳排放信息。

1.加强企业内部管理。企业是碳排放的主体，有责任和义务确保碳排放信息的真实性、完整性、准确性。尤其是排放规模大、在产业链中占主导地位、有重要影响力的重点排放单位更应该主动承担碳排放信息披露的主体责任［18］。重点排放单位应当自觉增强法律意识和责任意识，在企业原有治理框架和内部控制等制度中加入碳排放信息披露的相关要求和纠察方案，由企业内部管理层或监督部门开展碳排放信息审计，对碳排放问题信息进行自我纠察［19］。

2.加强政府部门、第三方核查服务机构、社会公众等外部监督。一是强化政府部门监督责任。各级生态环境主管部门采取“双随机、一公开”的监管模式定期和不定期地审查重点排放单位碳排放信息披露情况，其他相关政府部门协同推进，尽快搭建全国统一的碳排放信息披露平台，建立碳排放信息披露评价体系。二是培育和发展第三方核查服务机构。第三方核查服务机构负责核查重点排放单位披露的碳排放信息的真实性、完整性、准确性。国家应制定第三方核查服务管理制度，加快研究制定机构准入资质标准、资质认定管理制度，明确统一的认定标准条件、统一的认定评审程序、统一的资质证书格式、统一的监管要求，对第三方核查服务机构实施规范化管理。在借鉴国外健全的碳排放MRV制度的基础之上，参考国内各试点省市的成功核查实践，尽快培育一批适应我国碳排放权交易市场发展节奏的，既与国际接轨又具备中国特色的优质第三方核查服务机构。三是引导社会公众参与监督。企业碳排放信息质量既关乎全国碳市场交易秩序，又关乎生态环境质量改善。社会公众享有环境知情权、参与权、监督权，应当引导社会公众对企业碳排放信息披露进行有效监督。

四、结语

碳排放信息既可以作为碳排放许可的重要依据，又可以使碳排放配额的分配更具科学性。及时、全面、真实的碳排放信息是碳排放权交易市场建设的重要支撑，是实现碳达峰和碳中和目标的关键要素。在我国“试点先行”政策的指引下，各省市在碳排放信息披露方面积累了一定的经验，同时也发现了企业碳排放信息披露制度存在国家层面法律规制的主法缺位、违法成本小于守法成本的惩罚失效、信息披露寻租空间巨大的监管失灵等问题。对此应当分析相关立法效力位阶有待提高、信息披露制度建设不够完善、企业合规披露意识较为淡薄等原因，深入研究认识到碳排放信息披露须尽快构建包括法律规定、配套制度、激励机制在内的顶层设计；尽快明晰严密、严格、行之有效的法律责任追究机制，加大惩罚力度、细化罚款标准、明确多元主体责任，进而倒逼企业自主减排；尽快建立企业内部管理和政府部门、第三方核查服务机构、社会公众等外部监督协同推进的多方监管。全国碳排放权交易市场仍处在起步阶段，碳排放权交易未来发展潜力巨大，应坚持以问题为导向，在不断摸索的过程中弥补企业碳排放信息披露制度的缺陷，推进生态文明建设工作稳步向前，推动构建人类命运共同体。

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责任编辑：秦利民

[收稿日期]2023-10-13

[作者简介]陈昱洁（1999—），女，浙江台州人，浙江农林大学文法学院2021级硕士研究生，主要研究方向：生态保护法律与政策。