检察环境民事公益诉讼的法理依据与实效提升

李德恩

(九江学院 法学院,江西 九江 332005)

自18世纪工业革命以降,科学技术的发展巨大促进了生产力的发展,同时带来人类历史上第一次大规模的环境污染和生态破坏的问题。大自然提供了人类赖以生存的基本条件,人类社会经济的发展如果继续以毁坏环境资源为代价,将产生灾难性后果。1972年6月5日,第一次联合国人类环境会议召开。会议将6月5日确定为世界环境日,呼吁各国政府为维护和改善人类环境,造福全体人民,造福后代而共同努力。

作为国际社会负责任的一员,中国一直积极参与国际环保公约和行动计划。党的二十大报告提出推动绿色发展,促进人与自然和谐共生。绿色发展既是中国深度参与全球环境治理,履行环境保护国际义务的具体体现,也是推进和拓展中国式现代化的本质要求。绿色发展以协调、环保、可持续为目标,强调生态环境的可持续性,强调资源利用的永续性以及发展的代内公平和代际公平,对中国经济社会的发展方式提出了更高要求。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。绿色发展具体举措包括加快发展方式绿色转型,深入推进环境污染防治,提升生态系统的多样性、稳定性、持续性,积极稳妥推进碳达峰碳中和等。

近年来,全国检察机关加大了对环境违法行为的打击力度,不仅积极开展环境民事公益诉讼,而且大力支持依法享有诉权的社会组织开展环境民事公益诉讼,助力绿色发展、护航绿色发展。环境的司法保护需要整合司法机关、相关行政机关以及社会各方力量,多方协同才能产生良好的效果。2023年9月7日公布的十四届全国人大常委会立法规划中,《检察公益诉讼法》被列入一类项目,《公益诉讼法》也一并考虑。在此背景下,检察环境民事公益诉讼的研究具有了重要的现实意义。

一、检察机关原告资格的法理依据

(一)民事诉讼正当当事人理论的演进

无救济则无权利,诉至法院的能力乃是法治的基石。[1]现代法治国家普遍赋予民事实体权利关系主体的诉讼资格,诉讼主体资格与民事主体资格的统一是民事诉讼最理想的当事人格局。这是因为民事诉讼程序只有在当事人积极参与的基础上,法院才能准确认定案件事实并依法裁判。民事法律关系主体自身与纠纷存在直接的利害关系,最有意愿、最有动力寻求诉讼救济并且提供证据用于证明其主张,说服法官支持其主张。民事法律关系主体参加诉讼是诉权行使的表现,将实体意义的诉权与形式意义的诉权结合在一起,具有保护权利的正当性与推进诉讼的实效性,更能妥当保护民事实体权利,得到了世界各国立法的普遍认可。我国《民事诉讼法》第122条规定的起诉条件首先就对原告提出要求,“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”。立法在普遍承认自然人的民事权利能力和当事人能力后,自然人的两种资格得到了最大限度的统一;在普遍承认法人的目的范围内的民事权利能力和普遍的当事人能力后,法人的两种主体资格也得到了最大限度的统一。[2]假设工厂排污导致鱼塘的鱼大面积死亡,鱼塘主得因对鱼的所有权或对鱼塘的承包经营权提起民事诉讼,鱼塘主集权利主体与诉讼资格于一身无疑应该得到法律的支持。

但是,严格的实体当事人理念对应的是私益诉讼,并不能对所有民事权利尤其是公共利益的司法保护提供理论支持。民事主体与诉讼资格实现完全统一建立在两个前提之上：一是民事权利主体都愿意而且有足够的财力与能力提起诉讼保护自己的权利;二是实体权利和权利主体衡定,并且都得到了立法的确认。[3]遗憾的是,两个前提都难于成立。民事主体缺乏诉讼能力或怠于行使权利的情形比比皆是;新兴权利、权利主体不明确的分散权利不断产生,立法滞后于社会发展成为常态。社会的快速发展一方面使得实体权利不断扩张,另一方面使得个体对社会的依赖性增加,权利主体和权利客体处于变动不居的模糊状态,变得难于准确界定。对分散权利的保护已经对人类进步,也许人类生存变得至关重要。[4]墨守实体当事人的理念,只有实体法律关系人才能行使诉权将使得诉讼解决纠纷、保护权利的功能受到巨大限制。诉讼程序应该走在实体法律之前给予新兴权利、分散权利予以保护。如果工厂排污导致大面积的水体污染、空气污染,破坏环境行为的受害人从具体的类似于鱼塘主之类的个体扩展至抽象的国家、社会公众,环境私益受损可以由鱼塘主提起侵权民事诉讼,环境公益谁来保护?谁是权利主体,谁有资格提起诉讼呢?实体当事人概念的诉讼理论显然无法回答这一问题。

民事诉讼的当事人应该实现扩展,诉讼担当、形式当事人概念的提出推动了诉讼资格理论的发展,诉讼资格不再完全依附于实体权利而存在。早在19世纪末,德国学者考拉已经对实体的当事人概念提出了异议,并试图以形式当事人的概念取而代之。一方面,考拉肯定了第三人的诉讼担当,另一方面,以“以其名义进行起诉或被诉之人”之定义对当事人的概念进行形式化把握,与实体的当事人概念相对,这就是所谓的形式当事人的概念。[5]208形式当事人不再强调当事人就是实体权利主体,与诉讼代理人不同之处在于以自己而非被代理人的名义起诉或应诉。民事法律关系主体之外的第三人的诉讼担当在很多国家的法律中都有明确规定。日本学者高桥宏志给出了诉讼担当的明确定义,第三人替代诉讼标的之权利义务主体(或与权利义务主体同时)持有当事人资格,并且该当事人承受的判决效力也及于权利义务主体的情形,就被称为第三人的诉讼担当。[5]216日本立法也对诉讼担当的当事人进行了相应规定。《日本民诉法》第115条第1款第2项规定,“当事人为他人利益而做原告或被告的情形下”,判决效力及于“该他人”[6]。

民事诉讼正当当事人理论的演进具有重大的程序法价值,破除了检察机关以及其他机关和有关组织等非权利主体提起环境民事公益诉讼的理论障碍。民事诉讼正当当事人理论的演进与实践还具有发展实体法的功能——在新兴权利得到立法确认之前,首先赋予相关主体的诉讼资格而予以司法保护,司法对新兴权利的普遍保护又为立法确认新兴权利创造条件、产生倒逼。名誉权、采光权等权利的产生都经历了从司法保护再到立法确认的过程,而数据权、环境权等正在经历这一过程。因而可以说,民事主体与诉讼主体的分离不仅是特殊的权利保护机制,而且成了一种权利发展机制,促进国家立法不断扩大民事权利的范围。检察机关提起环境民事公益诉讼同样可以发挥权利保护和权利发展的功能。我们有理由期待,不仅环境私益、环境公益都可以通过诉讼的方式得到保护,环境权在不久的将来也能够进入实体法律规范之中。

当然,形式当事人、诉讼担当的概念并非意味着放开诉讼资格的限制。民事主体都能够为他人利益而成为当事人的诉讼担当必须满足一定条件,否则难免出现滥诉的情况。任意的诉讼担当需要得到实体权利人的授权方可为之。美国的集团诉讼、日本的选定当事人都是任意的诉讼担当。我国《民事诉讼法》则规定了代表人诉讼。如果众多的鱼塘主因为工厂排污受到损害,他们可以推选代表人进行诉讼,代表人代表其他鱼塘主主张权利,是诉讼的当事人而非代理人身份。法定的诉讼担当一般基于对他人权利和法律关系拥有管理权而产生,比如破产管理人、遗嘱执行人等。检察环境公益诉讼可以视为一种特殊类型的法定的诉讼担当,检察机关的诉权需要法律加以规定而不是取得权利人的授权,下文将聚焦检察环境公益诉讼的相关立法以及司法实践进行论证。

(二)检察机关原告资格的立法演进

如果说正当当事人理论演进奠定了检察环境民事公益诉讼的理论基础,那么,我国法律的相关规定则成为检察环境民事公益诉讼的基本依据以及现实逻辑。2012年修订的《民事诉讼法》第55条确立了公益诉讼制度,赋予与案件不存在直接利害关系的法律规定的机关和有关组织对环境污染、侵害众多消费者合法权益的损害社会公共利益的行为提起民事诉讼的资格。该规定并没有明确机关和有关组织的具体指向,而是相当于一个授权性规范,授权全国人大及其常委会以法律的形式赋予机关和有关组织提起公益诉讼的权力,标志着我国在诉讼法层面首次实现了对传统原告起诉资格制度的历史性突破。[7]随后,《消费者权益保护法》《环境保护法》相继修订,符合条件的消费者协会以及环保组织提起公益诉讼的资格被确认,成为《民事诉讼法》第55条中的法律规定的机关和有关组织。2014年12月,最高人民法院、民政部、环境保护部联合发布了《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》,专门针对审理社会组织提起的环境民事公益诉讼进行了安排布置。这一时期,虽然司法实践中检察机关提起公益诉讼的破冰和尝试早已开启,但是,检察机关作为公益诉讼原告的资格仍然没有得到立法的明确规定。

党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,这不仅是检察制度改革,也是诉讼制度改革的一个重要信号——《民事诉讼法》中“法律规定的机关和有关组织”将有望扩容,检察机关在民事诉讼中除了履行法律监督的职责外,还要以当事人或支持起诉人等其他诉讼参与人的身份出现。不出意料,2017 年修订的《民事诉讼法》专门针对检察机关提起民事公益诉讼的问题作出了规定,即在第55条内增加一款,人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。该规定在2021年修订的《民事诉讼法》第58条中得以保留。2018年《英雄烈士保护法》出台,检察机关提起公益诉讼的范围扩展至英雄烈士姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权的保护,起诉条件是英雄烈士没有近亲属或近亲属不提起诉讼。此后5年,全国检察机关办理的公益诉讼案件逐年大幅增加,2018年为10万件,2019年为11万余件,2020年为15万余件,2021年为16.9万件,2022年为19.5万件。在检察机关办理的公益诉讼案件中,很多是生态环境和资源保护领域的案件,最近5年共计39.5万件,2022年已经达到 9.5 万件。

检察机关提起环境民事公益诉讼,既可以通过民事诉讼的形式单独提起,也可以通过刑事附带民事诉讼的方式提起。司法实践中,检察环境民事公益诉讼更多以刑事附带民事诉讼的方式提起,这是由检察机关同时作为国家公诉机关的地位决定的。不论何种诉讼形式,在检察机关和其他环保组织同时拥有诉权的情况下,检察机关提起诉讼具有补充性质,即只有在没有法律规定的机关和有关组织起诉的条件下,检察机关才能向人民法院提起诉讼。如果不止一个法律规定的机关和有关组织提起诉讼,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第285条的规定其可以作为共同原告。

二、检察环境民事公益诉讼的省思与完善

(一)检察环境民事公益诉讼兜底地位的维系

虽然《民事诉讼法》已经明确规定了法律规定的机关和有关组织有权提起公益诉讼,但符合条件的社会组织提起诉讼的积极性并不高。原因主要在于中国的社会组织发展不成熟,人员配置专业性不强,经济实力弱小,导致证据收集能力不足,无力承担诉讼费用等。在环境破坏、环境污染行为发生后,如果没有符合条件的机关和组织或者符合条件的机关和有关组织不提起诉讼,检察机关仍然不介入的话,就意味着环境公共利益得不到保护。因此,《民事诉讼法》规定在此种情形下,检察机关可以向人民法院提起诉讼。法律拟制的程序利益主体获得原告资格,打破了实体当事人理念下原告资格制度的局限性,明确了检察院适合作原告,以发挥检察机关在调查取证和参与诉讼方面的优势。[8]“可以”一词蕴含检察机关提起诉讼并非必须承担的法定职责,而只是允许处分的权利之意,可能导致环境公共利益遭受损害而无人保护的局面,客观上导致对损害环境行为的纵容。

一般而言,诉权既然是民事主体的权利而非义务,当然应该允许权利人选择放弃。但是,民事诉讼的处分原则在公益诉讼中的适用应该受到一定限制,尤其是对代表国家利益、社会公共利益的检察机关而言。原因在于公益诉讼的原告并非实体权利的主体,享有完整的实体权利处分权以及直接影响实体权利实现的程序权利处分权可能损害公共利益。笔者建议将《民事诉讼法》第58条规定中的“可以”修改为“应该”,使得检察机关在履行督促和建议的职责后,在仍然没有机关和组织起诉的情况下,必须作为环境民事公益诉讼的兜底起诉人,担负起民事诉讼中维护公共利益最后防线的重任。

(二)检察环境民事公益诉讼的实践反思

检察环境公益诉讼已经得到立法确认,但其实施仍然存在一些问题,需要在制度以及实践层面加以改进,以彰显检察环境公益诉讼的预设功能。

第一,能够提起环境民事公益诉讼的检察机关范围过窄。2020年修正的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条规定,市(分、州)人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件,由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。该规定将基层检察机关排除在有权提起环境民事公益诉讼的主体之外。对于基层检察院而言,如果在其办案过程中发现损害环境公共利益的行为需要提起公益诉讼的,只能报请上级人民检察院办理。上级检察院认为应该提起公益诉讼,还要依法公告30日,在没有法定的机关和有关组织提起诉讼的条件下,才能向法院提起诉讼。在经历漫长的上报、审核以及公告时间后,证据的收集固定受到影响,损害环境行为的危害程度可能进一步加大,非常不利于保护环境公共利益。当前赋予基层人民检察机关环境民事公益诉讼权利迫在眉睫。[9]民事公益诉讼案件由中级人民法院一审,或许是考虑到公益诉讼案件社会影响大而且数量不多的特点。但是,近年来检察公益诉讼案件范围和数量急剧增长,全国中级人民法院以及市级检察机关分别只有三百多个,办案压力越来越大,很有必要做出改变了。改革应该从法院对案件的级别管辖开始,或许尝试允许公益诉讼数量多、人员配备充足的基层法院受理公益诉讼的案件,对口设置的区县级检察院则相应具有公益诉讼的原告资格。

第二,检察环境公益诉讼对当事人平等的民事诉讼结构产生影响。学界对于检察机关在公益诉讼中的原告资格最为担忧的是其“多重身份”的问题。[10]检察机关依法独立行使检察权,既包括刑事诉讼公诉权,也包括法律监督权。在检察环境民事公益诉讼中,检察机关又增加了原告身份。多重身份交织在一起会一定程度破坏当事人地位平等的诉讼结构。我国立法规定起诉优先权的是法律规定的机关和有关组织,同时赋予检察机关提起诉讼的权利是为了保证检察机关承担起尽量督促机关、建议社会组织提起公益诉讼,并且在别无选择的情况下以当事人身份参加民事诉讼的职责,确保环境公共利益的保护一定能够得到落实。也就是说,在环境公益诉讼中,检察机关最适宜的身份是支持起诉人,而不是原告。另外,在检察机关提起环境民事公益诉讼的情况下,检察机关应该谨慎行使提出检察建议、提起抗诉等法律监督权,以避免对法院公正裁判形成不当压力。此时,检察机关的法律监督权应该更多体现在监督企业承担环保义务、督促相关行政机关依法履行自身职责上,甚至可以针对拒不履行职责的行政机关提起行政公益诉讼。

第三,检察环境民事公益诉讼的补充性出现变异。依照《民事诉讼法》的规定,只有在没有法定的机关和组织或法定的机关和组织不提起诉讼时,人民检察院才可以提起公益诉讼。换言之,检察机关提起环境民事公益诉讼具有补充性。这种补充性要求检察机关提起环境民事公益诉讼必须经历诉前程序。2015 年通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第13条规定了检察机关提起环境民事公益诉讼必经的两道诉前程序,即依法督促法律规定的机关和建议辖区内符合法律规定条件的有关组织提起民事公益诉讼。诉前程序的设立增强了行政机关纠正违法行为或者履行环境监督管理职责的自觉性和主动性,更好地发挥了诉前程序的分流作用。[11]诉前程序的设立还可以激发社会组织公益保护的热情。经过诉前程序后,法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的,检察院才可以提起民事公益诉讼。2020年《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第13条将诉前的督促和建议程序改为了公告形式,使程序更有效率,更加公平。人民检察院拟提起公益诉讼的,“应当依法公告,公告期间为三十日。公告期满,法律规定的机关和有关组织、英雄烈士等的近亲属不提起诉讼的,人民检察院可以向人民法院提起诉讼”。对于环境公益诉讼而言,我国《环境保护法》第58条明确规定依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织方可提起环境民事公益诉讼。但在司法实践中,环境保护组织提起民事公益诉讼的案例很少,检察机关承担了绝大多数的案件。《2023年最高人民检察院工作报告》披露,最近5年,全国检察机关办理生态环境和资源保护领域公益诉讼39.5万件,年均上升12.5%。按照我国《民事诉讼法》的规定,机关和有关组织具有提起公益诉讼的优先权,检察机关的原告资格具有补充性。一个本应“补位”的原告主体资格却成了最主要的原告主体资格,其合理性值得思考。[12]只有充分发挥相关行政机关以及社会组织的力量,检察机关才有可能在环境公益诉讼中真正退居补位位置,切实发挥环境司法保护补位、兜底的功能。在现行法律框架下,可以采取两项措施以鼓励检察机关之外的机关和组织提起诉讼。首先,应该允许社会组织提起诉讼所产生的合理费用从环境损害赔偿金中得到弥补;其次,检察机关应主动加大支持起诉的力度和广度,增强检察机关支持起诉职能的效能[13],贯彻环境保护中的多元共治理念。

三、检察环境公益诉讼中的检行协同

(一)审判程序中的检行协同

生态环境保护的整体性、系统性特征使得跨部门、跨区域的协同成为必然要求。诉讼程序对于生态环境损害程度、范围等事实的认定往往需要具备一定的专业知识和技术手段。环保、农业等相关行政机关拥有比司法机关更为专业的人力资源配置和更为先进的技术装备,有能力为司法机关提供专业帮助。检察机关在提起环境民事公益诉讼的过程中,在收集证据、起诉和举证环节要加强与相关行政机关展开合作,以准确认定事实、判断法律责任。在环境民事公益诉讼中,被告行为的违法性、主观过错程度、损害赔偿的幅度以及生态环境修复效果等的认定都具有很强的专业性,都会影响被告最终承担的法律责任。相关行政机关在行政执法过程中形成的材料对诉讼程序的运行非常重要,有责任参与到诉讼之中,协助检察机关完成诉讼程序。

行政执法以及公益诉讼都需要确实充分的证据。检行协同的一个重要内容就是加强证据收集与运用的衔接。一般而言,民事诉讼的举证责任由当事人承担,当事人不能自行收集的证据才能申请法院调取或者法院依职权调取。《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》第4条规定,人民法院因审理案件的需要可以调取涉及被告的环境影响评价文件及其批复、环境许可和监管、污染物排放情况、行政处罚及处罚依据等证据材料。除法律法规规定不得对外提供的材料外,环境保护部门应该向人民法院提交。检察环境公益诉讼制度乃是基于检察机关法律监督职能拓展而产生,其诉前程序设计是为了贯彻环境保护中的行政优先原则,提高环境保护、环境纠纷解决的效率。检察机关在获取相关行政机关的支持上比社会组织更具有优势,不存在不能自行收集证据而需要法院调取的情况。检察机关应该在诉前调取需要的证据,以准确判断案情,依法提出诉讼请求,顺利推进诉讼。检察机关如果认为相关行政机关没有履行监管职责,放任环境违法行为发生的,可以制发检察建议,跟进监督执法行为,争取在诉前解决环境纠纷或为诉讼收集证据,以实现公益诉讼的最终目的。

近年来,中国高度重视环境保护中行政执法与司法协同机制的建立。2020年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,其中第16条要求,建立生态环境保护综合行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。2021年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,再次提出加强生态环境修复与损害赔偿的执行和监督,完善生态环境损害行政执法与司法衔接机制。这些规定将检察机关置于国家的环境治理体系之中加以定位,为检察机关在环境公益诉讼中加强与相关行政部门的协同提供了保障。

(二)执行程序中的检行协同

检察环境公益诉讼的实效性不仅体现在是否获得了胜诉的结果,更体现在生态环境的修复效果上。案件胜诉只是救济合法利益之路的开始,倘若裁判得不到执行,即使获得胜诉,也是一场尴尬的胜利。[14]在执行阶段司法机关明显存在专业性缺陷、整体性考量不足以及人员配备不充分等问题,无法有效组织生态环境修复。[15]如果缺乏各方合作,生态环境的破坏没有因为胜诉得到改观,环境公益诉讼的胜诉真有可能成为尴尬的胜利。司法实践表明,生态环境修复监督主体不明、生态环境修复后续跟踪不力、监督机制缺乏,最终导致了生态环境修复的成效差。[16]政府主导的生态环境修复存在效率不高和违规使用的问题。修复费用进入财政账户后,资金使用申请程序烦琐、易进难出,绝大多数都是“沉睡”在账户上。[17]沉睡账户的生态环境修复资金被挤占、挪用的现象更是屡见不鲜。采用信托管理的生态环境修复方式则因为信托公司的经营性和盈利性,存在职业道德失守和资金滥用风险。作为国家利益和公共利益的代表,检察机关需要加强生态环境修复资金使用及时性、合规性、有效性的监管,重视与行政机关在执行环节的合作。

生态环境修复是一个长期而复杂的过程,任何一个机关都无法单独完成。由于生态环境修复所具有的专业性以及生态环境的系统性,使得生效裁判中有关生态环境修复责任的执行往往需要依赖行政权。[18]环境等相关行政机关在能动性、灵活性、效率性以及专业性方面具有优势,介入裁判执行阶段可以保证环境修复的最佳效果。2022年4月,生态环境部、最高人民法院、最高人民检察院等十四部门联合印发《生态环境损害赔偿管理规定》,第6条明确了生态环境损害赔偿权利人是国务院授权的省级、市地级政府(包括直辖市所辖的区县级政府),生态环境损害赔偿权利人可以指定有关部门或机构负责具体工作;并在其中第13条和第14条对有关行政机关在生态环境损害赔偿领域的任务分工作了安排,确立了多部门共同参与、分工指导的生态环境损害赔偿制度体系。该规定虽然并非专门针对环境民事公益诉讼而出台,但其对相关行政机关的任务分工,尤其是关于生态环境损害调查、鉴定评估、修复方案编制等任务分配的规定,依然能够为环境民事公益诉讼中处理类似事项提供依据。检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼,不仅要追求胜诉的结果,还有责任积极参与判决的执行,发挥诉讼对环境损害的补救修复功能,防止判决成为法律白条。由于环境修复的方案制定、效果评估等具有很强的专业性,检察机关在判决执行阶段同样应该加强与人民法院、相关行政机构的合作,必要时可以通过政府协调或通过人民法院商请相关行政机构介入判决执行程序。

各地执行程序中的检行协同方式不一,对修复生态环境发挥了积极作用。江西省的检行合作多以检察机关、相关行政机关共同作为环境修复监察人的形式出现。2022年6月,江西省高级人民法院发布了六起环境公益诉讼涉生态环境修复执行典型案例。在这些案例中,法院委托江西思华生态环境保护基金会等生态环境修复专业机构承担环境修复工作成为常态化模式,检察机关与环保、林业、农业农村等相关行政机关共同作为监察人,对环境修复以及修复资金的使用、管理进行监督。相关行政机关负责环境修复、检察机关承担监督职责的检行合作方式也很常见。安徽淮南市潘集区检察院在当地人大常委会、政府的支持下,设立了生态环境专项账户,将收缴的公益诉讼环境赔偿金上缴财政,专款用于生态环境的修复。检察院则负责全程监督环保局、水利局等相关行政机关对环境修复资金的使用。实践证明,检察机关加强与相关行政机关、社会组织的密切协作,环境修复工作更能取得良好效果。

但是,执行程序中的检行协同仍然需要进一步规范。由于《民事诉讼法》等相关法律并没有明确规定生态环境修复资金的监管,致使司法实践中对于修复费用的管理和监督使用呈现多种监管主体乱象。[19]当前,环境公益诉讼案件生态环境修复资金越来越庞大,其使用以及监管主体需要从国家层面进行统一规定,以明确各方职责,发挥协同效力,避免出现推诿扯皮、资金滥用甚至中饱私囊的情况。