环境风险治理的制度化与“制度化自反”

向玉琼 李清

摘      要：制度化是环境风险治理的有效路径，但制度化也会因为“制度化自反”而成为新的环境风险源。环境风险治理制度化体现在认知理性化、行为规范化和组织系统化等方面，获得了科学认知并开展有序的治理行动。但面对高度复杂性和高速流动性的环境风险时，制度化路径失效了，反而在应用中出现制度化的自反，制度化的路径成了新的环境风险的根源。环境风险治理中制度化自反表现为：风险认知理性化引发风险认知偏见，参与程式化带来民主形式化，组织规范运行却出现异化。总体来看，环境风险治理需要从制度主义转向行动主义，在行动主义框架下消除制度化的自反。具体来说，需要确立合作行动的治理理念，健全风险治理规则，构建合作行动组织体系，优化技术治理工具。

关  键  词：环境风险治理；制度化；“制度化自反”

中图分类号：D630；X321    文献标识码：A   文章编号：1007-8207（2024）01-0001-13

习近平总书记指出：“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”［1］制度化是开展现代社会治理的重要路径。在环境风险治理中，采取制度化方式防范化解环境风险是实现环境可持续发展、保障公众环境权益的重要举措。然而，面对成因高度复杂、爆发无法预期和影响后果不确定的环境风险，制度化难以做出有效应对，固守制度化的路径反而成为风险放大的原因。“现代国家建立的各种制度为人类的安全提供了保护。但是无论是冒险取向还是安全取向的制度，其自身带来了另外一种风险，即运转失灵的风险，从而使风险的‘制度化’转变成‘制度化’风险。”［2］制度化是环境风险治理中的重要变量，但制度化并不一定带来风险治理有效的结果。因此，探讨环境风险治理的制度化与制度化的风险，对于厘清制度化与风险治理的关系，提升风险治理效能具有重要的理论和现实意义。

一、文献综述与问题提出

风险治理与制度化的关联肇始于现代化进程中，随着概率数学和保险学的发展推动风险概念的量化与符号化，风险开始被视为可预见可认知的事件。“现代人通过发明‘风险’一词已经消除了真正的非决定性或者‘不确定性’。他们已经学着通过可计算的神话把一个彻底的非确定性的宇宙改造成一个可管理的宇宙。”［3］风险一旦可计算和可管理就转化成了确定性，也就不再是风险。将不确定性转化为确定性，成为了工业社会中风险治理的主要思路。到20世纪60年代，美国科普作家蕾切尔·卡逊在《寂静的春天》一书中建议对以使用DDT为代表的化学杀虫剂可能导致环境污染和生态破坏的现象保持警惕，因此引发了人们对环境风险的关注。此后，生态破坏、资源短缺、健康损害、核料污染等环境风险问题受到更多关注，民间环境运动兴起，环境风险治理提上日程，进而落实到治理制度化路径上。环境风险治理制度化的相关研究可以分为“制度优化论”和“制度风险论”两个方面。

其一，制度优化论强调制度对环境风险治理的积极作用，认为制度是促进环境风险治理活动有序开展的重要方式。国外关于环境风险治理的制度化围绕政社互动中的多元主体行动展开。自20世纪70年代以来，美国相继在组织、制度和主体层面推进环境治理的制度化，通过成立联邦管理局、健全环境保护、拓展主体参与途径等形成了多元主体合作行动的治理模式。［4］西欧国家环境风险治理的制度化主要体现在组织政治化和规章制度完善化方面，［5］如绿党的崛起就是将“草根性”民间组织整合成政治团体来实现环境风险治理的规范有序。我国环境风险治理的制度化被纳入到治理现代化体系中，形成了协商治理［6］、协同治理［7］、复合治理［8］等多种治理模式，认为多元主体间的风险沟通［9］能有效引导公众对环境风险的感知，民主协商［10］、环境立法［11］和环境司法的预防性转向［12］等能规范引导主体行为，项目技术升级［13］和风险治理数智化［14］对环境风险治理现代化具有积极作用。

其二，制度风险论强调环境风险治理中制度化的局限性以及消极作用。一方面，制度化过程中的结构性、原生性缺陷会诱发制度性风险。制度性风险将“风险界定在一个由制度性的结构所支撑的风险社会中”［15］，风险源于现代抽象体系的极端化与运转失灵［16］，是诱发现代风险与困境的关键原因［17］。诺斯、亨廷顿、贝克和吉登斯等均关注了现代社会进程中制度化的自反性，指出稳定性和动荡性是现代化的一体两面。［18-20］如现代化在发展资本主义经济、增进民族国家主权、维护世界军事秩序、强化国际劳动分工的同时，也带来经济体系崩溃、极权、核冲突和大规模战争、生态破坏和灾难等现代性风险。［21］另一方面，“知识遮蔽”会造成主体对环境风险复杂性认识不足和经验知识匮乏。如技术专家垄断环境风险知识的生产，将社会公众的环境风险认知视为“非理性”的排斥在政策过程之外。［22］而实际上环境风险的复杂化却使传统以“刚性规制”和“常规科学”为主的治理方式陷入经验匮乏。［23］

综上所述，相关研究认识到了制度化对于环境风险治理的两面性，有助于理解环境风险治理制度化的优势与局限，厘清环境风险治理与制度化的关系。但是，既有研究多聚焦到环境风险治理制度化的某一特征上，而未能全面分析制度化的作用和影响，对环境风险治理制度化风险的研究不够。因此，笔者拟解决三个问题：第一，界定环境风险治理制度化的理论内涵并分析其实践路径。第二，揭示环境风险治理制度化自反的表现及其带来的风险。第三，探讨环境风险治理制度化风险的防范路径。

二、风险治理制度化：环境风险治理的有序路径

（一）环境风险治理制度化的内涵

制度化是制度主义研究的主题。20世纪70年代，新制度主义分析范式出现，并分为三个流派，分别侧重于制度自身、主体行为和组织层面。历史制度主义流派关注制度自身，“制度是扎根于政体的组织结构或政治经济中的正式或非正式的程序、惯例、规范等，它们包括宪法规则、官僚标准的执行程序等，制度本身就是一个行动主体”［24］。理性选择制度主义流派基于行为主义视角，将制度化视为人与制度的互动。“制度是关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维系系统。制度是对均衡博弈路径显著和固定特征的一种浓缩性表征，该表征被相关领域几乎所有参与人所感知，认为是与他们策略决策相关的。这样，制度就以一种自我实施的方式制约着参与人的策略互动，并反过来又被他们在连续变化的环境下的实际决策不断再生产出来。”［25］社会学制度主义流派则从动态维度关注制度与组织的互动，“组织具有对个体行动者的教育功能，组织可以影响人的偏好，组织代表着一种利益结构，组织具有对政治结果或公共政策的可预期性”［26］。制度化过程与制度规则、主体行为、组织结构等要素相關，体现为一个包含主体认知与行为、规则制度、组织结构等在内的动态实践过程。因此，可以将环境风险治理的制度化定义为：通过完善环境风险治理的制度规范和组织设置，培育引导社会公众对环境风险的理性感知和应对行为，促使环境风险治理在制度化路径上有序开展，以此实现有效的环境风险治理。

（二）环境风险治理制度化的实践路径

制度化建构了当前环境风险治理的方向与路径，环境风险治理制度化的构成要素包括认知理性化、行为规范化、组织系统化三个方面。

⒈环境风险认知理性化。环境风险认知理性化是指社会主体摆脱对环境风险的盲目恐惧，逐渐获得完整的科学知识，能理性分析环境风险的可能后果。一般来说，公众面对环境风险的认知和行动都会经历一个从非理性向理性的过程，这个过程是风险治理中制度化和规范化的体现。

首先，对环境风险的直接感知会使社会主体意识到风险的复杂性与紧迫性，但积极分析和规范应对才是工业社会中的理性行为。在工业社会中，人类将自然环境视为满足生存物质和经济利益的手段，对环境进行大肆的开采与破坏，而忽略自然资源的再生周期与破坏行为的负面性，造成自然资源短缺和环境污染事件，推动人类进入风险社会中。潜在的、复杂的环境风险集聚爆发，风险出现“回旋鏢效应”，人类遭遇环境污染损害和生存可持续威胁，社会主体对生存需求的认知从“我饿”转变到“我怕”，并逐渐用焦虑型团结取代了需求型团结。［27］环境风险的发生使人类认知到环境风险的严峻程度与影响后果，进而采取积极行动修复人类与自然环境的关系，20世纪70、80年代环境保护运动、环境公民权运动与环境正义问题等推动了对环境价值的认知需求和逐渐规范化的治理行为。

其次，通过持续性的知识传播培育社会主体的理性认知和公共利益认同。在环境风险治理事前和事后阶段采取政府动员、媒体宣传、社会培育等方式提高公众的环境风险认知以及风险应对能力，将环境风险治理纳入制度化的框架。如建设垃圾焚烧厂产生的“二噁英”是一种产生不确定后果或未达到剂量的有毒物质，利益相关者通常在“有毒”的恐惧下夸大项目损害并采取反抗行为，而经过专家解释、政府沟通、媒体引导之后，公众的恐惧心理有所缓解，会形成有关垃圾焚烧厂风险的正确认识，选择采取更具有明确预期和公共效益最大化的行动方案。

⒉环境风险治理行为规范化。环境风险治理行为规范化是指通过环境风险治理制度体系建设引导多元主体有序参与，实现规范民主的环境风险治理。随着环境风险的发生，风险治理也逐步规范化，制度化体系也经历了一个从无到有、从非正式到正式的发展过程。20世纪60年代，草根性环境运动的集聚式爆发引发了公众对环境风险的关注，为了缓解压力，政府制定出一系列制度规则和法律规范对环境问题做出应对并对环境运动划出边界，制度成为环境风险治理的重要工具。“这个过程蕴含着运动制度化的某种趋势（增加的常规活动、职业化和全国层次上增加的协调）。一方面，这一趋势受到了运动获得介入政体条件的影响。环境作为一个决策领域在形式上而不是实质上的制度化，使环境运动组织的介入取决于它们使冲突社会化的能力。因此，对常规行动模式的诉诸不是取代对抗性模式而是变成补充性的。另一方面，环境运动的特点尤其是它们对集权化的敏感削弱了集权化的趋势。”［28］环境治理逐渐常规化，形成了稳定的治理模式，环境治理的制度资源得到强化，行动网络形成，并在环境政策的完善中逐步制度化。环保主义运动加速了环境政策制定的进程，而政策的出台也对多元主体参与环境风险治理的行为进行规制，使得治理更为有序。如在环境邻避项目选址中，制度规则对政府、企业和公众的参与行动做出规范，具体表现为，制度约束政府权力滥用并防止政府职能“缺位”，促使政府在邻避项目决策中遵守程序和规则标准。制度对企业的趋利行为进行规范，明确企业负有降低邻避项目负面影响的责任，促进企业采取有限度的环境利用行为。制度也对公众参与环境决策的权利做出保障，为公众参与提供多种规范化的渠道，规避非理性表达与环境冲突的发生。

⒊环境风险应对组织系统化。环境风险应对组织系统化是指风险治理组织适应性、系统性、自治性与规范性的提高，环境风险治理有了组织基础。组织适应性、系统性、自治性和规范性的增长是衡量治理制度化水平提升的重要指标［29］，现代社会通过官僚制组织为社会风险提供理性的解决方案，基于官僚制的劳动分工、层级节制、权责划分、正式规章和命令服从结构形成了高效运作、行动规范的风险治理组织，风险治理的效率得到极大提升。然而，高速流动和高度复杂的社会风险使以政府为主导的官僚组织难以应对，进而转向与社会力量的协同合作。换言之，风险治理中社会自发性力量加强并呈现出组织化规模化的趋向，政府与社会组织形成了合作行动体系。如在环境风险治理中，政府与自然之友、绿家园等社会组织开展合作，实现了多元组织之间的紧密关联和系统化，提高了环境风险治理组织的适应性。政府通过宏观政策制定、执行监督评估、环保信息宣传、民意回应反馈等架构起政府与社会之间互动的桥梁，实现规范稳定的群体沟通与组织间合作，将可能发生的冲突和矛盾都纳入到规范化的解决路径上，进而使得环境治理在制度化运作中有序开展。

通过感知体验、知识传播促进环境风险认知的理性化，制度发展与完善对环境风险治理中的行为作出规范，协作行动提高环境风险治理组织的系统化，环境风险治理实现了制度化，并在制度化运作中开展规范有序的治理。治理的制度化体现了工业社会中社会治理的一般思路，通过制度化可以将不确定性转化为确定性，将无序随机转化为有序规范，进而实现治理的规模化与高效，制度也因此成为工业社会中社会治理的主要工具。

三、“制度化自反”：环境风险治理的制度化风险

20世纪后半叶，全球化、网络化进程推动社会进入高度复杂性与高度不确定性的历史阶段，工业社会一味追求经济高速增长和工具优化的发展模式带来的弊端显现出来，社会进入德国社会学家贝克和英国社会理论家吉登斯所说的“风险社会”与“失控的世界”中。在《现代性的后果》中，吉登斯关注到工业社会发展所带来的环境污染、个体禁锢、制度匮乏等问题，并将其归为现代社会中的制度性风险。工业社会建立的科学与技术联盟在利用自然界获取物质资源的同时制造出了众多的人工制品和污秽不堪的工厂，使人类生活在“人化环境”和环境污染中，而这些正是在制度化进程中发生，可以视为是制度化所带来的后果，这就是“制度化自反”。制度化本来是环境风险治理的路径，但却反过来成为了环境风险的来源。资本主义、工业社会、监督体系、军事力量等作为现代性制度性体系的构成内容，在促进经济、文明、技术和工具发展的同时也破坏了人类美好生活的条件。环境风险治理制度化体现在认知、制度、组织三个维度，制度化自反也出现在同样的维度上，表现为风险认知偏见、民主参与形式化和组织运作异化三个方面。

（一）风险认知技术偏见

风险认知技术偏见包括风险知识匮乏和风险归因固化两个方面，源于环境风险治理认知中科学理性与经验理性的分化。现代社会在科学化技术化进程中不断祛除价值、伦理等因素，这就是马克斯·韦伯所说的“祛魅”。人类知识原本并无明确的理性知识与经验知识的划分，但在科学化技术化进程中，一部分知识符合科学的认知规律并来自于科学的分析框架，这一部分知识被赋予了理性化的指称并与其他知识分离开来。“拟人的、精神的特质被剥除，并且被简化为毫无意义的机械装置。在这种安排下，科学获得了相当大的、相对与其他社会制度的独立性。”［30］科学理性主宰了思维认知和制度生产的方式，并带来一个可预见和可知的肯定性世界。肯定性思维通过语言分析对普通行为领域自我强加限制，以及实证主义对认识源于事实、确定性和精确性模型的认知，击败了否定性思维的抗议，形成現代社会“单向度的人”。［31］理性化影响到社会的各个领域，包括环境风险治理也是一个不断技术理性化的过程。环境风险治理通过科学计算和制度规则实现了对不确定环境风险的精确预测与统一表述，但也过滤了现实中具有模糊性和情感性的成分，造成环境风险认知中科学理性与社会经验的断裂，并强化了风险归因的片面性。

第一，科学理性能够对复杂环境风险进行量化与转译，但无法完整界定复杂环境风险并解释其生成。“囿于现代科学的思维和方法来认识问题，对社会风险只进行技术性解读，这会带来片面的认知。”［32］面对具有高度不确定性和高度复杂性的环境风险，大多数人倾向从专家理性、权威知识、官方言说中获得对环境风险的认知，而这种认知往往将复杂、未知的环境风险译解成易识别的数字符号和安全警告，用专业知识将其改造成符号可言说的内容，进而遮蔽了环境风险的复杂性与不确定性。“当科学面对越来越多的无法透过表象去把握同一性的事物时，片面的、单向度的现代科学承受了越来越强大的挑战。”［33］环境风险是复杂开放社会因素互动耦合的结果，所具有的人为建构、要素关联和升级转化等特征超越了科学理性可解释的范围。而技术专家通过量化工具为环境邻避项目设置“极限值”，将项目影响的综合不确定性、公众的价值诉求、利益分配的复杂性等化约为对邻避项目安全阈值和补偿额度的确定，同时却忽略了信息的完整性以及与公众沟通协商的重要性，这会引发社会不满和环境群体性事件。很多时候，所谓科学的认知是有意造成的偏误，制度却遮蔽了这一真相。“风险不仅预设着决策而且最终还个别地且在根本意义上解放决策。风险问题不可能转换成秩序问题，因为后者为风险问题所固有的多元性窒息，在统计数据的表面之下暗中变形为道德问题、权力问题和纯粹的决策主义。”［34］无论是公式推理还是模型建构，无论是成本-收益分析还是结果主义导向，都可以看到，科学很多时候只是用来制造出某种话题或者形象，实证主义方法往往被用于某一方面控制的目的。

第二，环境风险治理在技术理性思维中形成了程式化处理路径并以此达成风险治理共识，风险治理陷入制度定势中。科学技术的发展诱发了风险治理中的技术依赖，科学模式不断自我强化，风险治理被限定在科学的固定思维和方法中，治理能力也就被禁锢在偏狭的路径上了。风险问题虽然来自于社会中，认知也分布在经验常识与技术模型中，但当它作为技术复制和传播的对象并得到普遍化治理时，往往只保留了被纳入系统的科学框架的那一部分，也就是经过了抽象化与明晰化的那一部分。环境风险被抽象化，也更适合于进行技术化处理，这样，技术专家通过技术上的发展和工具上的优化来寻求环境风险的解决，并形成了风险治理中的制度化实践，以此来提升治理效率和有效性。制度成为风险治理的平台与背景，但也对人的行为加以约束和规范。“如果人的条件在于它是一个被条件规定的存在，任何东西无论是自然给定的还是人为的，一经他接触，就立刻变成他下一步存在的条件，那么，人在设计机器的同时也就让自己‘适应’了一个机器环境。”［35］制度作为人类生存的条件，会隐蔽地建构人类认识和处理环境风险的思维方式，使公众对环境风险出现朝向固定趋势的归因。制度源于主体社会行动的重复性实践，但制度一旦形成也会成为一种固化框架，难以察觉突发性和隐匿性的环境风险，因此风险治理固化框架容易贻误风险治理的最佳时机。同时，制度的固化的一面也会导致风险归因中出现颠倒的因果关系。当环境风险发生时，人们简单将风险归因为制度问题，经常放弃寻找风险的真正源头，出现风险认知偏误。例如，由自然资源开发造成的次生环境灾害就常被归因为制度体系不健全导致的灾害预警能力和应急响应能力不足。在此，因果关系颠倒了，制度成为了多样化风险诱因的替罪羊，妨碍了环境风险的根本性治理。

（二）民主参与形式化

环境风险治理需要公众的实质性参与来提供经验知识，但是制度化路径可能使得参与停留于形式化。制度的完善扩大了公众参与的渠道和路径，促进了公众参与行为的规范有序，但制度化并不一定推动实质性的参与。当参与是基于一定的程序和步骤，服从于各种流程和形式上的规定，那么参与的影响最为直接地体现在形式上，也可能停留在形式上了。参与服从于各种项目环评程序上的需要，成为了环境项目获得合法性的依据，但对于环境风险的治理却无实质性作用。一则参与成为走过场，并没有实质性发生，经验知识仍然无法进入决策系统并发挥作用；二则参与者并没有获得与决策者平等的地位，在不平等关系下的参与只能是服从决策者的目标。“由专家和相关制度不经意地强加给人们的风险基本意义及模型会对人们产生客观社会威胁，因此加剧了他们感觉的任何风险。这是一个合理的回应，它是由于专业制度以及他们主导的风险论因缺乏批判的反思意识造成的。”［36］环境风险一旦发生，如果公众表现出社会焦虑和恐慌，那么就会被专家解读为无知、非理性，甚至从道义上加以诋毁，此后公众参与与否也就更加无关紧要了。确实，公众不习惯广泛而抽象地考虑问题，“但是，如果公民在提出广泛的政策议题时不考虑日常实践中面对的细节问题的话，那么，他们在形成有意义的政策方案时就会遇到麻烦”［37］。如果风险治理中公民不能实质性地参与，那么理性的决策就无从谈起。

当环境风险治理中公众参与沦为形式上的流程时，制度化的参与渠道也就无法发挥真正的作用，而公众会因为行为成本与收益不平衡、制度化水平与参与需求不适配等开展非制度化的表达，甚至引发环境群体性事件。公众作为“理性经济人”，会基于“成本-收益”分析做出行为选择，当制度化参与行为成本大于收益时，公众会选择消极行为或寻找替代方案，替代方案集中表现为非制度化的参与和表达。当然，非制度化参与行为和表达也是在“成本-收益”分析之后做出的选择，由于参与成本的不确定性与行为的破坏性可能会受到制度规训和惩罚，公众基于环境利益损害与制度参与成本的比较而选择依法上诉或暴力抗争，前者通常发生在利益损害较小的环境风险感知型事件中，所生成的是可控的社会问题；后者通常发生在治理成本较高的环境污染威胁生存安全的事件中，会产生暴力冲突事件。亨廷顿对于政治制度化与政治稳定性关系做出阐释：当参与需求大于政治制度化水平，政治趋向不稳定。［38］从逻辑上看，经济发展和社会动员提升了人们对政府的期望和要求，以及参政需求的增加，如果政府缺乏有效的矛盾协调机制，那么政治参与的增加就会导致不稳定和暴力，进而生成非制度化的参与行为。［39］也就是说，公众的参与需求无法通过制度化方式得到解决时，就会成为社会不稳定的诱发因素。例如，当前环境群体性事件的很大一部分原因与公众参与决策通道受阻，自上而下沟通效果欠佳、依法上诉回应低效密切相关。可见，制度化所专注的形式化与程式化并不能承载有效的参与行为，反而可能成为新的环境风险的诱因。

（三）组织在规范运行中异化

环境风险治理组织的系统化有助于弥合不同主体的认知差距开展统一行动，但制度化运行的组织都有异化的风险，体现为组织规范化运行却产生了偏离组织目标的结果。官僚组织是一个正式制度的载体，组织运行规范化、理性化，但所导致的结果是官僚制不仅无法实现治理目标，相反成为了新的风险源。“韦伯和今天的我们一样对官僚制抱有既爱又恨的矛盾态度。他把官僚制看作已使我们身陷其中的‘铁笼’的组成部分。”［40］官僚制组织提升了环境风险治理行动的有效性与有序性，但也在层级支配与程序运转中出现了组织僵化与灵活性不足。在环境风险治理中，组织的结构分层提高了完整信息传递的难度，也使得组织对风险的感知钝化，组织在单向度执行中会出现行动偏差，进而使风险治理陷入效率与公平、形式合理性与实质合理性的悖论中。

第一，组织通过层级节制与职能分工将环境风险治理纳入了制度化的应对范围，提高了组织运行的效率，但却在程序化运行中忽视了对环境风险的直接感知，甚至没有找到真实的风险问题。组织的层级节制加快了命令的执行速度有利于提升组织运作的效率，但也带来了组织系统中“中心—边缘”的结构，组织下层努力完成上级交办的任务，而对与之密切关联的社会问题视而不见；组织上级获得的信息都是经由下级过滤过的，因而往往是有所遗漏和偏颇的。政府、社会团体、公众个人都参与到环境风险治理中，但由于所掌握的权力资源不同而享有不同的话语权，置于环境风险治理行动的不同层级上。例如，在环境邻避项目选址中，技术专家团体凭借专业知識进入项目决策的中心地带，而公众大多位于决策边缘其想法和需求都被忽视，成为消极的被执行的对象。环境决策自上而下地开展，边缘群体的参与需求与利益诉求难以得到关注，这也成为了新的冲突事件的心理因素。

第二，官僚组织推动了治理行动的标准化和程序化，但也忽视了成员偏好以及可能带来的执行偏差。基于技术理性搭建的行动网络具有规范性和统一性，组织在制度规则的流程中忽视了个体情感倾向与偏好，整个风险治理体现为技术流程的运行。但是，官僚制组织并不能消除主观偏好，行政官僚作为“复杂人”，在完成组织任务时隐藏着自己的个人偏好，但实际上个人偏好仍然会无意识地影响到行动选择。组织理性与官僚自主性同时存在并在一定程度上糅合，形成复杂的治理网络与执行过程。具体到基层治理中，在“行政发包制”和“绩效锦标赛”的双重压力下，基层政府重点关注绩效考核中的明确指标，如程序合理、数据达标，在规范化和标准化的流程中规避个人责任。如在环境风险精细化治理中，“面对短期内无法评测的环境精细化治理效果，转而关注其执行细节与过程也不失为一种策略，从而使‘痕迹主义’演变为一种‘精明’方式，甚至成为体制惯性”［41］。规范化的流程仍然在运作，但掩盖了治理主体的复杂性与风险问题以及利益相关者的社会性，这只能使得治理效果流于形式。规范运行的官僚组织演变为理性的“铁笼”，将不确定性和冲突性纳入其中，但是面对高度复杂性的环境风险时，制度化运作却只能带来行动迟缓与感知钝化，一切常规化的处理都因为无法关注到风险的特殊性和具体性而失效了，组织正常运行却无法达到治理目标，陷入异化的困境。

现代社会中环境风险治理需要制度化，但高度复杂性的环境风险却要警惕制度化自反。制度化作为现代社会中的重要治理工具，在面对高度复杂性与高度不确定性的环境问题时，如果不能对制度本身进行调节和修正，那么制度化只能带来自反的结局。一切都有条不紊地发生，但最后却无法实现有效的风险治理，相反在形式化的运作中可能加速了风险的进程。

四、破解环境风险治理中的“制度化风险”

面对高度复杂性的环境风险，贝克和吉登斯认为其根源在于现代性，并提出“亚政治”和“生活政治”两条道路。在一定程度上可以说，环境风险的发生是现代社会治理制度化的必然结果。但是，风险治理并不是不要制度，相反制度是风险治理的重要工具，但需要规避制度化自反。“亚政治”与“生活政治”的道路所提出的是“政治民主化”与“积极生活”的思想，需要“脱离或‘超越’现代性的各种制度的一系列内在转变”［42］，以及“激进地卷入到一切寻求完备和令人满意的生活可能性的过程中”［43］。走出制度化自反的困境需要对制度本身做出优化，调整制度体系结构，提升制度化治理效能，具体实践包括政治的去中心化、公众参与、道德回归、理性知识与经验知识的融合等，体现在更新风险治理理念、健全风险治理规则、构建合作行动组织、优化风险治理工具四个方面。总体来看，环境风险治理需要从制度主义转向行动主义，在行动主义框架下消除制度化自反。

（一）确立合作行动的治理理念

环境风险治理制度化自反是由主体认知惯性、制度更新滞后、官僚制组织运作僵化而导致的负面后果，需要转变制度依赖的思想，树立批判审思、开放包容的治理理念，确立合作行动的框架。一方面，要反思制度化实践中的僵化与回应思路，采取预防性的风险治理行动。习近平总书记在关于防范化解重大风险的论述中指出：“既要高度警惕‘黑天鹅’事件，也要防范‘灰犀牛’事件；既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招；既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。”［44］因此，需要提升制度化运作中的敏锐性与防范意识，避免思维固化导致风险治理的滞后行为。另一方面，树立开放包容的治理理念，建立多主体行动网络。应对环境风险治理中决策封闭、参与不足的问题，需要加大政策系统开放性，通过环境决策信息公开以及多元参与渠道的建立，吸纳多元主体参与到环境决策中，建立环境风险治理的行动网络。

（二）健全风险治理规则

环境风险治理的制度化可能存在滞后与空白，难以应对具有突发性、高复杂性和时空叠加性的环境风险，因此，需要灵活处置和适应性行动来弥补规范性治理的不足。环境风险治理可融合正式制度与非正式制度，实现法治与德治的结合，通过道德化的制度激发主体的“自律”。一方面，建立良好的道德文化土壤，推动法律规则的完善与落实。无论使用什么制度或者规范，环境风险治理的最终目标在于实现环境正义、环境可持续等价值目标。但是，价值目标的实现无法通过强制性手段达成，即使制度具有权威性，也需要价值、道德等文化使其得到实施。可通过德化教育和价值引导使环境风险治理内化为各主体的实际行动，实现他治与自治的融合，规避环境风险治理的失序行为。例如，增进环境污染型企业的责任意识，推动其减少负外部性的生产，从源头上降低环境风险的发生。另一方面，实现法律制度的道德化。制度的道德化是用道德引领制度，同时将制度融入柔性的道德中。在环境风险治理的事前、事中、事后阶段，应采取不同的制度化措施。在事前健全风险预防制度，如环境风险评估、社會影响评价制度等；在事中健全政府与多元主体合作共治的制度，如优化环境风险沟通制度、环境风险治理的学习机制等；在事后明确各主体的责任边界，及时规制不同主体在环境风险治理中的非制度性行为。通过制度的道德化，一方面在制度中注入了价值，另一方面提高了制度的弹性与敏锐度，有利于应对复杂环境风险。

（三）构建合作行动组织体系

官僚制组织在高度复杂性的风险社会中演变为“理性的铁笼”，带来社会不平等和治理执行偏差的风险。“高度复杂性和高度不确定性条件下的环境风险治理需要合作治理，这种治理因为拥有了道德属性而具有灵活性，从而可以矫正既往治理体系中客观责任设置上的僵化。”［45］合作治理是指政府和其他社会主体在公共管理和服务上结成合作伙伴关系，就共同关心的问题采取集体行动，合作治理的最大特点是多元主体基于特定的互惠目标在自主、平等的结构上展开合作行动。［46］政府、市场、社会力量基于自治机制、参与机制和组织网络形成网络化的合作治理组织体系，组织内部仍然存在上级与下级、中央与地方的结构之分，但这种结构不再是对线性支配格局的从属与服务，而是以风险事件、主体权利、去科层化为前提。多元主体基于平等、信任、互惠的理念在网络结构上开展行动成为具有创造性的环境风险治理行动者。具体来说，党成为风险治理的领导者，为环境风险治理行动提供政策引导和行动指南；政府不再是“全能型”角色，而是扮演环境风险治理的“规划者”和“培育者”，通过完善制度、提供信息等引导社会力量积极参与风险治理；企业自觉承担环境社会责任，主动规避经济活动的负外部性；公众发挥自身基本权利，积极参与环境风险决策、风险治理、风险监督的全过程。社会组织发挥辅助作用，在环境风险治理中协助政府与公众之间开展沟通，推动风险知识传播，培育公众形成理性的风险认知。多元主体的合作网络打破了官僚制组织的不平等结构，提升了组织应对环境风险治理的能力。

（四）优化技术治理工具

环境风险治理并非不要科学技术，反而对科学技术提出了更高的要求，环境风险治理需要优化技术工具。一方面，使用数字技术提升环境风险治理行动的效率。数字时代互联网、大数据、区块链、人工智能等新兴技术有效提升了人类识别高复杂性环境风险的能力，大数据技术能够对数据进行深度分析，允许不精确、混杂性信息的存在，当数据足够庞大和真实就能掌握事件的发展趋势。此外，数字技术的可溯源性和可追踪性能够实现对流动性风险的动态监测和情景化治理，有助于提升环境风险识别、防范、治理的能力。另一方面，基于相似性思维发挥价值工具、社会经验的积极作用，弥补技术治理工具的不足。面对具有高度复杂性和高度不确定性的风险，以模式化行动为主要内容的科学理性日渐式微，而用相似性思维防范化解风险的经验理性则愈显重要。［47］在此过程中“实践知识、非正式过程和在不可预见的偶发事件面前的随机行动的作用是不可替代的”［48］。环境风险治理需要推动经验理性复归，关注环境风险治理中公众参与、利益分配、个体情感的积极作用，实现工具理性和价值理性的融合，使之成为环境风险治理的重要动力。［49］

结  语

制度化是现代社会中开展环境风险治理、实现社会治理现代化的重要路径。环境风险治理的制度化体现在风险认知理性化、治理行为规范化、组织系统化等方面，推动环境风险治理形成理性认知、有序行动和规模效应。但是，在风险社会中环境风险具有了高度复杂性与高度不确定性的特征，制度所带来的规范化、稳定化等优势转变成了僵化与封闭，制度化陷入了自反困境。在环境风险治理中，制度化也会带来主体风险认知偏见、民主参与形式化和组织规范运行异化，使得环境风险治理中制度运行并不能生成有效治理的结果。制度作为抽象的治理工具，适应于工业社会中低度复杂性的社会情境，制度化也是技术理性的体现，能带来治理的有序和有效。而当社会风险表现出高度复杂性和高度不确定性的特征时，制度化自反的现象出现，这时需要完善制度本身，但更为根本的是从制度主义转向行动主义，通过合作行动来实现有效的治理。

【参考文献】

［1］中共中央文献研究室.习近平关于全面深化改革论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2014：28.

［2］杨雪冬.风险社会理论述评［J］.国家行政学院学报，2005（1）：87-90.

［3］S.G.Reddy.Claims to Expert Knowledge and the Subversion of Democracy：The Triumph of Risk over Uncertainty［J］.Economy and Society，1996（25），pp.222-254.

［4］赵琦，朱常海.社会参与及治理转型：美国环境运动的发展特点及其启示［J］.暨南学报（哲学社会科学版），2020（3）：57-66.

［5］（英）马丁·冯，彼得·杨.公共部门的风险管理［M］.陈通，等，译.天津：天津大学出版社，2003：85.

［6］张紧跟，叶旭.邻避冲突何以协商治理——以广东茂名PX事件为例［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2018（5）：113-123.

［7］王璐璐，董正爱.乡村振兴视域下我国农村环境风险治理的规范路径——基于城乡分治与协同共治演进视角的反思［J］.农村经济，2021（5）：82-90.

［8］刘超.邻避冲突复合治理：理论特征与实现途径［J］.中国行政管理，2020（1）：158-159.

［9］孙壮珍.风险感知视角下邻避冲突中公众行为演化及化解策略——以浙江余杭垃圾焚烧项目为例［J］.吉首大学学报（社会科学版），2020（4）：55-64.

［10］许波荣，金林南.协商民主视角下邻避冲突风险的应对——基于无锡锡东垃圾焚烧发电厂复工项目的个案分析［J］.地方治理研究，2022（2）：29-40+79.

［11］张宝.从危害防止到风险预防：环境治理的风险转身与制度调适［J］.法學论坛，2020（1）：22-30.

［12］陈海嵩.环境风险的司法治理：内在机理与规范进路［J］.南京师大学报（社会科学版），2022（2）：14-24.

［13］张益.我国生活垃圾焚烧处理技术回顾与展望［J］.环境保护，2016（13）：20-26.

［14］董海军.“互联网+”环境风险治理：背景、理念及展望［J］.南京工业大学学报（社会科学版），2019（5）：57-66+112.

［15］张广利，赵云亭，王伯承.抽象体系的危机与吉登斯的制度性风险研究［J］.北京理工大学学报（社会科学版），2017（4）：129-134.

［16］杨永伟，夏玉珍.风险社会的理论阐释——兼论风险治理［J］.学习与探索，2016（5）：35-40.

［17］张广利，许丽娜.当代西方风险社会理论的三个研究维度探析［J］.华东理工大学学报（社会科学版），2014（2）：1-8+16.

［18］（美）道格拉斯·诺斯.经济史中的结构与变迁［M］.陈郁，等，译.上海：上海人民出版社，1994：20.

［19］［29］［38］［39］（美）塞缪尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等，译.上海：上海人民出版社，2008：31，10，42，38-40.

［20］［27］（德）乌尔里希·贝克.风险社会［M］.张文杰，何博文，译.南京：译林出版社，2018：154-169，47-48.

［21］［42］［43］（英）安东尼·吉登斯.现代性的后果［M］.田禾，译.南京：译林出版社，2000：143-151，46，137.

［22］杨建国.从知识遮蔽到认知民主：环境风险治理的知识生产［J］.科学学研究，2020（10）：1735-1742.

［23］钭晓东.从“刚性规制”迈向“韧性治理”：环境风险治理体系与治理能力现代化变革［J］.中国高校社会科学，2022（5）：96-109+159.

［24］朱德米.新制度主义政治学的兴起［J］.复旦学报（社会科学版），2001（3）：107-113.

［25］（日）青木昌彦.比较制度分析［M］.周黎安，译.上海：上海远东出版社，2016：28.

［26］祝灵君.政治学的新制度主义：背景、观点及评论［J］.浙江学刊，2003（4）：83-89.

［28］（英）克里斯托弗·卢茨.西方环境运动：地方、国家和全球向度［M］.徐凯，译.济南：山东大学出版社，2012：142.

［30］（加）安德鲁·芬伯格.在理性与经验之间［M］.高海青，译.北京：金城出版社，2015：201.

［31］（美）赫伯特·马尔库塞.单向度的人［M］.刘继，译.上海：上海译文出版社，2008：137.

［32］向玉琼.论技术治理的民主化：基于对风险治理技术化的反思［J］.学术界，2020（12）：88-96.

［33］张康之.论科学技术进步与风险社会［J］.江汉论坛，2020（6）：29-37.

［34］（德）乌尔里希·贝克，（英）安东尼·吉登斯，斯科特·拉什.自反性现代化［M］.赵文书，译.北京：商务印书馆，2001：14.

［35］（美）汉娜·阿伦特.人的境况［M］.王寅丽，译.上海：上海人民出版社，2021：112-113.

［36］（英）谢尔顿·克里姆斯基，多米尼克·戈尔丁.风险的社会理论学说［M］.徐元玲，孟毓焕，徐玲，译.北京：北京出版社，2005：320.

［37］（美）理查德·博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区［M］.孙柏瑛，等，译.北京：中国人民大学出版社，2014：80.

［40］（德）马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义［M］.阎克文，译.上海：上海人民出版社，2010：50.

［41］余敏江.复合碎片化：环境精细化治理为何难以推进？——基于整体性治理视角的分析［J］.中国行政管理，2022（9）：89-96.

［44］习近平谈治国理政［M］.北京：外文出版社，2020：219-220.

［45］张康之.走向合作的社会［M］.北京：中国人民大学出版社，2015：40-41.

［46］张康之.合作治理是社会治理变革的归宿［J］.社会科学研究，2012（3）：35-42.

［47］张康之.论从科学理性到经验理性的转变［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2019（3）：1-9.

［48］（美）詹姆斯·斯科特.国家的视角［M］.王晓毅，译.北京：社会科学文献出版社，2019：7.

［49］向玉琼.超越理性知识：论环境治理的知识更新［J］.人文杂志，2020（3）：97-104.

The Institutionalization of Environmental Risk Governance

and “Institutional Self-reflection”

Xiang Yuqiong，Li Qing

Abstract：Institutionalization is an effective approach to environmental risk governance，but it can also become a new source of environmental risks due to“institutional self-reflection ”.The institutionalization of environmental risk governance is reflected in aspects such as cognitive rationalization，behavioral standardization，and organizational systematization，which have gained scientific understanding and conducted orderly governance actions.However，when facing highly complex and rapidly changing environmental risks，the institutionalization approach may fail and instead lead to institutional self-reflection，becoming a new source of environmental risks. Institutional self-reflection in environmental risk governance manifests as cognitive biases arising from rationalized risk perception， formalization resulting from procedural participation，and organizational alienation despite normative operations.Overall，environmental risk governance needs to shift from institutionalism to activism to eliminate institutional self-reflection within an activism framework.Specifically，it is necessary to establish a governance philosophy based on collaborative actions，improve risk governance rules，build collaborative action organizational systems，and optimize technological governance tools.

Key words：environmental risk governance；institutionalization；“institutional self-reflection”

（責任编辑：刘剑明）