新形势下基层财政预算管理路径探索

王琦

财政预算管理是政府的一项重要职能，对经济的健康运行至关重要，也是政府政策的直接体现，关系到整个社会经济的运行发展，是基层财政系统的重要组成部分，更是国家财政体系中的基石，其健康运行对经济社会发展和基层政权运转具有极为重要的作用。全面、科学、规范、公开的财政预算管理体系能够提高财政资金的使用效率，增强地方政府防范化解风险的能力，更加合理地配置公共资源。本文就目前基层财政预算管理的现存问题进行了探讨，并提出了相关建议，希望能推动基层财政预算管理高质量发展。

新形势下财政平稳增长压力进一步加大的同时，刚性支出增长压力进一步加大，财政在今后较长一个时期将处于“紧平衡”状态。针对新形势下基层财政预算管理面临的新要求、面对的新问题，本文从“五个维度”切入，研究优化基层财政预算管理的效率与质量的方式方法，从而更好地推动基层财政预算管理工作的精细化、科学化。

财政预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。”党的二十大报告从战略和全局的高度，明确了进一步深化财税体制改革的重点举措，提出“健全现代预算制度”，为做好新形势下的财政预算工作指明了方向、提供了遵循。

一、新形势对基层财政预算管理工作提出新要求

隨着经济发展进入新常态，财政收入难以持续高速增长。特别是2018年减税降费政策实施以来，中央和地方收入增速均明显回落。加之国际局势动荡，外部环境更趋复杂严峻，经济全面复苏基础还不稳固。同时，刚性支出有增无减，收支矛盾持续突出，财政可持续性面临诸多挑战。综合看，财政在今后较长一个时期仍将处于“紧平衡”状态。

（一）要求构建全面统筹的财政调控机制

坚持财政收支县级统筹“一盘棋”，将系统观念贯穿预算管理全过程。集中财力办大事，部门单位所有收支全面、完整纳入预算管理，收入统一管理，支出统筹安排，实行全口径预算管理，充分挖掘各类资源潜力。集中财力优先保障重大战略、重大部署、重大政策和重大项目实施，进一步强化财政对落实党委、政府重大决策部署的保障能力。

（二）要求构建高效有序的政策协同机制

完善财政预算绩效管理、事前评估、定期评估和到期退出机制，提高资源配置效率，形成资金与政策合力。重点加强财政专项资金管理，利用好绩效评价这把利剑，推进预算绩效管理改革，积极开展事前绩效评估，坚决“砍掉”不必要的开支，同时要探索出财政政策奖补资金制度化、规范化、绩效化的管理新途径。

（三）要求构建稳妥安全的分配管理机制

要运用零基预算理念，打破基数概念和预算支出固化格局，要全面实施零基预算管理。以党委、政府决策部署为指引，以实际支出需求为导向，围绕年度目标任务，做好财政预算管理。同时，要强化预算执行管控，严控各类预算追加，在日常运行中，严控预算调整调剂事项。健全库款风险预警机制，加强风险评估和重点监测，统筹协调国库库款管理。

二、新形势下财政预算管理工作面临的问题

（一）财政收入方面，平稳增长压力进一步加大

当前，外部环境不稳定、不确定、难预料成为常态，国内需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，经济运行不确定不稳定因素增多，经济恢复基础尚不稳固，财政收支矛盾依然突出，收入可持续增长进一步承压。国有土地使用权出让收入持续下降，基层财政运行压力不断加大。

（二）财政支出方面，刚性支出增长压力进一步加大

新形势下一般公共财政可利用空间不断缩小，在维持支出盘子不变的情况下需相应核减其他部门项目支出，但部门利益难协调，支出固化难压减。并且由于未建立统一支出标准，预算支出缺少刚性约束，部门预算编制相对粗放，在预算执行中调整变动也较大。

（三）理念认识方面，各地尚未过好“紧日子”

基层未完全树立“无预算不开支、有预算不超支、非必须不列支”的理念，未深刻认识厉行节约坚持过紧日子的重要性和严肃性，未建立统一的财政支出标准，部门预算编制相对粗放。基层财政部门在严从紧安排预算和严控预算追加、当好“铁公鸡”方面做得还不够到位。

（四）绩效管理方面，预算绩效管理改革不够深入

基层预算部门重资金分配、轻预算绩效的观念根深蒂固。在绩效管理上，基层财政部门缺乏有效的考核指标体系，预算单位间横向比较难，绩效管理难以落地；在结果应用上，绩效评价结果没有强有力推进实际应用，预算绩效管理大多流于形式。预算单位考核指标如何设定、考核结果如何应用、项目资金绩效如何提高仍旧没有找到“标准答案”。

三、把好“五道关”做好财政预算管理工作（以绍兴市越城区为例）

（一）夯实基础管理，全面完善预算项目管控体系

项目是部门和单位预算管理的基本单元。要重点推进财政项目库建设，切实发挥项目库的基础性作用，推动部门牢固树立“先谋事后排钱”理念，做到项目提前申报、提前评审、提前细化、提前入库、提前排序。

1.建立项目全生命周期管理机制。构建统一的项目管理模式，规范项目各项要素和申报时间，以项目性质和用途分类作为主线，明确各阶段项目管理流程和要求，实行全生命周期管理，科学设置前期谋划和储备、预算编制、预算执行（调整）、项目终止四个阶段，全流程动态记录并反映项目信息变化情况，形成顺向可控、逆向可溯的完整管理闭环。

2.实施项目分类管理。根据管理需要，将其他运转类和特定目标类项目进行细化分类，分为一般性项目、专项资金项目、城市建设发展项目，其中：一般性项目为部门履行三定职责发生的工作性支出，根据部门实际，按需安排；专项资金项目为部门为完成特定的工作任务所发生的政策性支出，每项政策制定管理办法，专款专用；城市建设发展项目为部门为完成特定的工作任务所发生与城市建设相关的支出，实行一年一定。

3.健全项目排序机制。在全面梳理预算项目的基础上，按照“三保支出”，政府债务还本付息资金，区委区政府年度重点保障事项支出，部门必须开展的专项性业务支出、一般事业发展支出和其他支出等依次顺序，根据项目轻重缓急合理排序，并建立单位排序-财政审核机制，通过财政审核后的项目排序作为预算安排的必要依据。

（二）强化预算约束，创新预算审核监管体系

近年来，通过不断实践探索，逐步建立了财政内部审核、部門联审、人大监督审核的三重预算审核监管体系，预算审核机制进一步健全。

1.创新财政内部审核。按照“刚性项目应保必保、负面项目不予保障、其他项目讲求轻重缓急”原则，建立刚性支出、负面支出、其他支出三张清单，通过项目前置审核、财政对口处室审核、专班审核、预算汇审等四道流程组成的财政内部审核工序，分类逐项审核项目支出，根据审核结果、财力状况，以及项目轻重缓急，科学合理安排支出预算，做到“凡是负面清单项目，一律不予入库；凡是绩效不高的项目，一律核减；凡是不成熟项目，一律不安排预算资金”。

2.强化部门联动审核。建立党政机关信息化项目决策机制，编制部门年度预算时，会同区县大数据发展管理局，通过现场评审形式，对信息化项目进行全面审核，审核结果经联席会议审议通过，报区县领导审定后予以实施，实现了信息化项目一个口子受理，一条流水线审核，一只笔审批，确保将有限的财政资金发挥出最大的效益。

3.配合做好人大监督审查工作。主动对接、积极配合区县人大做好预算监督工作，每年10月上旬将编制完成57家区级部门预算草案提交财经（预算）工委进行审查，区人大每年选取10个重点部门上报区人大常委会表决，其中 2 个部门进行听证。同时，配合区人大打造在线预算审查系统，将57家部门预算草案数据导入人大代表线上履职平台，以数字和图表形式在平台中予以体现，实现部门预算在线监督审查，提升部门预算编制的精准度、透明度、认可度。

（三）规范预算编制，科学构建预算支出标准体系

按照“人员支出按标准、公用支出按定额、项目支出按轻重缓急”的方法，构建科学的预算支出标准体系，制定预算支出标准汇编，强化实际应用，力求预算编制规范化、科学化、精细化。

1.建立标准分类体系。根据《财政预算支出标准体系建设指导意见》，创建预算支出标准体系整体框架，以项目支出性质和用途为界限，实行分类管理，在 7个二级项目类别下，细化形成47个明细项目类别和179个开支范围，实现开支范围、项目申报、金额测算、项目设置四个“标准化”。

2.完善预算支出标准。按照“统筹规划，分类推进”原则，逐步推进预算支出标准制定工作，优先制定部门通用预算支出标准，对专业性强、资金量大、实施期限长、适合标准化管理的项目，联合专业部门，制定预算支出专用标准。目前，已制定了460项预算支出标准，其中通用标准 58项，基本满足部门的通用支出预算管理需要，专用标准402项，涉及农林水、卫生、教育等 13大类，基本覆盖重点支出领域。

3.实施支出标准动态调整。根据政策方针、经济发展情况、物价水平、财力状况等要素，以及预算支出标准执行的实际效果，对标准的可行性进行分析研究，对不适用的预算支出标准及时进行调整完善。今年，通过前期研究合理测算，将实有人数少于 30 人的预算单位日常业务经费支出定额系数进行适当提高，解决了因单位人数少，公用经费不足，造成项目经费挤占公用经费的问题，切实保证预算单位公用经费定额标准的科学性和合理性。

（四）深化绩效理念，迭代升级预算绩效管理体系

牢固树立“花钱必问效，无效必问责”理念，将绩效理念和方法融入预算管理全过程，做到事前有评估、预算有目标、执行有监控、结果有评价、评价有运用。

1.强化绩效目标实质性审核。建立预算评审工作组，并委托第三方机构实施绩效评审，将500万元以上项目全部纳入绩效评审范围，其中对老百姓关注程度高、对地区发展具有重要影响的重点项目，邀请专家学者、人大代表等参与现场评审，近两年共对239个重点项目实施预算绩效评审，预算资金核减率达10.2%。

2.加强过程监控和评价结果应用。强化绩效目标过程监控，充分掌握项目实施进程和资金使用情况，对预算管理一体化系统中出现红黄蓝灯预警的项目及纳入重点监控的项目予以重点关注，督促单位及时纠正目标偏离的项目。全面梳理历年来绩效评价结果为“中”及以下项目，建立项目清单，进行深入分析，对部门预算安排不合理的项目进行核减。3年来，通过过程监控和绩效评价结果的精准应用，节约本级财政资金超5亿元。

3.推进部门整体绩效预算改革。按照“试点先行、稳步扩面”要求，健全全过程预算绩效管理运行机制，逐步推进部门整体绩效预算改革，目前已实现区本级58家上会审查部门全覆盖，并按照“一部门一方案”的原则制定具体实施方案，逐步构建更加科学的部门整体绩效指标体系，完善部门整体绩效评价体系和结果应用机制。

（五）强化数字赋能，着力构建零基预算智管体系

扎实推进数字化改革，数字赋能预算编制、执行、监督各环节，推动业务与技术紧密融合，切实提升预算管理现代化水平。

1.推进预算管理一体化系统建设。严格按照财政部预算管理一体化规范要求，不断推进预算管理一体化系统建设，重塑项目库审核流程，将政府投资项目、专项资金项目流转至项目管理处室，与单位归口审核流程双线并行。对部门预算中需严格控制的“三公”经费、会议费、培训费支出实施数字智控，在系统中生成年度预算控制数，只能在控制数内编制预算，有效强化部门预算约束力。

2.打造数字财政分析系统。建立全区统一的预算支出标准库框架，并将标准库框架嵌入预算管理一体化系统。自主开发数字财政 2.0分析系统，衔接预算指标管理系统，强化部门预算执行分析，实现项目支出、年终结余情况“一键查”。建立专项支出和一般公共事务支出预警模块，对年度分项支出进度大于 70%的预算单位自动进行短信提醒，有效遏制“三公”经费超预算及增长过快现象。

3.创新数字化改革项目管理系统。探索完善数字化项目管理模式，联合大数据局研发区数字化改革项目全生命周期管理系统，通过识别预算管理一体化系统中信息化项目类型，自动获取信息化项目，协同推进信息化项目审核，有效破解了信息化项目重复申报、数据信息不对称等问题，实现“项目申报-预算编制-预算审核-预算执行-绩效评价”全链条闭环管理。

综上所述，基层财政预算管理工作的开展有着极其重要的意义，是优化我国财政管理体系的基础途径，也是提升财政资金使用效率，促进基层政府与单位管理规范化、科学化的重要举措。因此，基层政府与单位必须正确认识财政预算管理中存在的问题，通过夯实基础管理、硬化预算约束、规范预算编制、深化绩效理念、强化数字赋能，不断优化基层财政预算管理的效率与质量，高质量推动基层财政预算管理工作的精细化、科学化发展进程。

（作者单位：绍兴市越城区非税收入管理中心）