综合防灾发展驱动下避难场所与救助设施的协同规划探讨*

张威涛，徐漫辰

(1.北京交通大学 建筑与艺术学院，北京 100091；2.中国城市规划设计研究院 住房与住区研究所，北京 100044)

城市避难场所规划是我国防灾减灾和城市规划工作的重要交叉点。在21世纪初，我国城市避难场所规划实践重在以公园改建为主要方式的空间节点建设。在相关法律法规和政策标准的引领下，到2010年左右，全国各地开始普及避难场所空间系统规划，表现出从空间节点向空间系统的升级。相关科研进展也和规划实践的进步表现出一致性，在2010年以前主要关注避难场所设计的原则和方法[1-2]，之后转入了避难场所规划的体系构建[3-4]、风险评估[5-6]、效用评价[7-9]、选址布局[10-12]、交通可达[13-14]等更加系统的内容。总体来看，我国城市避难场所规划的系统性升级具有狭义和广义的双层内涵。狭义的“系统性”体现在规划空间不再是局限于避难场所本身的点要素建设，而是扩展至与应急交通线要素和防灾分区面要素的一体化统筹；广义上，2011年国家发布综合防灾减灾“十二五”规划，对我国防灾减灾工作提出了细致的综合性目标，贯彻落实到避难场所规划，不仅要求具备多灾种情景下的庇护和收容能力，更要参与到与疏散避难活动密切相关的治安消防、医疗救助、物资供给等灾后多方救助行动中，通过避难场所和救助设施协同布局，与救助单位有效配合，发挥综合救助职能。

当前，已有部分城市的避难场所规划实践涉及了相关成果，例如，杭州市在应急疏散避难场所布局规划编制中，提出了包括防灾救灾指挥、医疗卫生救护、救援物资储运、救援人员中转、消防治安等子系统在内的“城市应急避难支撑系统”规划。另外，住房和城乡建设部于2018年颁布的《城市综合防灾规划标准》[15]，在“应急服务设施”章节中也提出要共同考虑避难和应急指挥、医疗卫生、物资保障等设施的服务和布局。协同规划城市避难场所与应急救助设施，已经成为综合防灾发展驱动下城市避难场所规划的必然要求。然而，当前研究对避难场所如何深入参与到应急救助行动中的探讨比较有限，由此也限制了避难场所与救助设施协同规划策略的制定。为此，本文首先在于厘清避难场所在发挥庇护和收容的传统职能基础上，参与灾后多方救助的行动机制；再据此构建以避难场所为核心空间节点、专业救助设施紧密联结的“避难协同空间系统”，提出避难场所与救助设施的协同规划策略。为切实推动城市避难场所规划响应综合防灾要求、发挥“庇护-收容-救助”综合职能提供参考。

1 避难场所参与多方应急救助的行动机制

1.1 避难场所的传统职能

当地震和洪水等重大自然灾害在城市中发生时，居民需要及时向附近的避难场所疏散，一方面是因为避难场所具备能够抵御灾害破坏的工程结构和物理环境，另一方面，避难场所还拥有比较充分的空间场地，配备有必要的应急设备与物资，由此支撑起了避难场所包括“庇护”和“收容”在内的传统职能。

避难场所会根据庇护和收容能力划分类型和等级，再在灾害不同阶段发挥作用。以地震灾害为例，当前我国国家和地方标准主要将避难场所分为了紧急和固定两级(中心避难场所属于使用时间更长、功能更全、规模更大的固定避难场所)，并选择开敞空间和防灾建筑作为室外和室内避难场所[16]。其中，室外避难场所有利于灾害第一时间紧急集合和风险确认，室内避难场所更有利于灾后开展中长期避难生活。日本还将室内避难场所进一步分为了面向一般民众的区民避难所(原则上以学区为单位，指定耐火、抗震、钢筋结构的建筑，一般为区立学校及其他区有设施，根据情况指定私立学校及民间设施)和面向老年人、残疾人、慢性疾病者的福祉避难所(一般选择养老院、残疾保健中心等能够提供专业护理的福利设施)[17]，这在我国部分城市也被采用。如图1所示，疏散避难总体流程可以概括为：灾害发生第一时间，居民向室外紧急避难场所集合，躲避灾害风险，确认环境安全；当灾害强度较大或有火灾等次生灾害蔓延风险，居民继续向可以保证有效防火面积的大型室外固定避难场所转移；待灾情基本稳定，因住宅或设施损毁暂时无法返家的灾民继续向室内固定避难场所转移，开启中长期集体避难生活，或根据实际情况在室外固定避难场所通过搭建帐篷、临时屋棚等方式就地开展避难生活，待住宅修复后返家。避难场所的庇护收容一般以就近服务本地居民为主，但是位于交通枢纽、区域交通型道路、大型活动设施周边的避难场所，还要承担非本地居住但临时滞留、归家困难者的收容。

图1 避难场所发挥庇护和收容职能机制

当面对洪水灾害，一般将位于浸水风险地区内的、满足防水高度与洪浪强度的钢筋混凝土结构或钢骨钢筋混凝土结构公共建筑(也包括灾前签订协议的私营建筑)和高台构筑物指定为紧急避难场所，提供居民就近“竖向”避难；若洪水强度较大，需要居民等待机会继续向远离浸水风险地区的固定避难场所“横向”转移，再开展中长期避难生活[5]。

有效保障避难场所庇护和收容职能的发挥，一直以来都是避难场所规划的核心。与此同时，避难场所的应急救助职能也越来越受到决策者的重视。灾害情景下，居民不仅要以避难场所为目的地进行疏散避难活动，相关单位和部门还要围绕避难场所为关键节点实施多方救助行动。与避难疏散活动关联最紧密的应急救助行动，可以分为应急管理、公安、医疗、物资等方面，根据国内外经验，主要在灾害爆发期(一般为灾害发生后的72 h，需要应急行动快速响应，及时控制灾害进一步发展和蔓延，此时由于部分生命线设施损坏且灾区外部资源未到，主要依靠本地单位提供就地和紧急救援)和缓解期(可能延迟至数月，由于灾情逐步稳定、生命线设施修复、内外资源陆续就位，逐渐降低应急行动强度，尽快回归正常秩序)2个阶段发挥作用。以下分别对避难场所参与各项应急救助行动机制展开梳理和概括。

1.2 与应急管理、公安的协同

重大自然灾害不仅会导致建筑倒塌、设施损毁和道路破坏，引起火灾、爆炸及危险品泄漏等次生灾害，还会造成道路阻塞、人群拥挤、冲突混乱等严重的交通和治安问题，这些都会成为居民疏散避难的严重阻碍。地方应急管理和公安等部门通过紧密的分工合作，对保障疏散避难起到重要作用。从合作的角度，以民众生命安全确保为第一要务，共同执行受灾现场的伤员搜救和疏散引导任务；从专业分工的角度，应急管理部门向居民发布灾害信息和避难指示、统筹协调多方应急行动，消防部队检查和消除消防隐患，进行道路和建筑清障，公安部门维持秩序、疏导交通、防范治安风险。如图2所示，概括应急管理和公安等部门围绕避难场所展开的灾后救助行动，总体分为：灾害暴发期，迅速向受灾现场派出行动小队，开展多项救助行动的同时将居民向避难场所引导；进入缓解期，在固定避难场所中开展中长期的巡回或驻地工作，维护避难场所内部避难生活(和避难场所周边居家生活)的灾后管理、社会秩序和消防安全。

图2 避难场所参与应急管理和公安行动机制

1.3 与医疗救护的协同

应急医疗救护行动不仅包括灾后迅速对伤员进行救治，还要包括灾后中长期为灾民提供持续的医疗援助。公立医院、私立医院、药房药店、民间医疗团体等都应该以政府指定或灾前协议的方式，积极加入到应急医疗体系的建设中，并且根据规模和能力，承担伤患的分级分类收治。其中，避难场所因为有灾民的集中避难，并且具备充分的空间场地和必要的应急设备，所以常结合设有医疗救护所，由此在应急医疗体系中占有重要分工。如图3所示，灾害暴发期，受灾现场会对伤员进行伤情等级鉴定，然后送往相应级别医院；当伤员数量过大，会在医院附近、往往结合避难场所设置紧急医疗救护所，先一步进行伤情鉴别和应急处理，再被分类送往医院；进入缓解期，固定避难场所中会设常态医疗救护所，为内部避难灾民和周边居家灾民提供中长期医疗护理、卫生指导和心理援助。另外，当医院无条件救治伤员需要转院，设有医疗救护所的避难场所会在转院途中提供可靠的中转支持。避难场所还要根据实际情况设置临时遗体收容所，应对灾区受损严重导致遗体无法及时收容的可能。

图3 避难场所参与应急医疗救护行动机制

1.4 与物资供给的协同

灾害发生后，饮用水、食品、生活必需品等物资的供给会因生命线设施受损而存在瘫痪风险，必须建立包括运输、集中、存储、分发在内的应急物资供应体系，保障灾后物资供应的迅速响应。避难场所(尤其是固定避难场所)既是面向内部避难灾民的物资供给终端，又是面向周边居家灾民的物资分发据点，所以在应急物资供应体系中也占有关键位置。如图4所示，避难场所参与物资供应的运作流程可以概括为：在灾害暴发期，在避难场所集中避难的灾民会首先利用避难场所中预先储备的应急物资，也会直接从附近专用应急储备仓库获得快速补给；当物资仍旧紧缺，灾前签订合作协议的超市和商场等私营仓库也会成为物资供给的有力补充；当进入缓解期，外部救援物资源源不断输入灾区，原则上会先经灾区内外交通枢纽或大型物流配送据点统一集中，再向固定避难场所运送，但也会根据实际需要直接发往固定避难场所。其中，建立并健全以固定避难场所为据点向周边居家灾民分发物资制度，最大程度保证非集中避难人员的必要生活物资供应，也是避难场所承担物资供应的关键职能。

图4 避难场所参与应急物资供给行动机制

2 避难场所与应急救助设施的协同规划

2.1 协同规划路径

通过梳理城市避难场所参与应急管理、公安、医疗、物资等应急救助的行动机制，可知若要确保避难场所深入参与到多方应急救助中，就需要与相关救助单位形成不仅在行动上的、还要在空间上的密切配合，保证人力和物资在避难场所和救助单位之间安全有效流转。所以，避难场所需要与相关专业救助设施协同规划，构建形成以避难场所为核心空间节点、专业救助设施紧密联结的“避难协同空间系统”，才能在避难场所发挥庇护和收容传统职能的基础上，进一步强化避难场所的灾后多方救助职能。那么，如何开展避难场所与相关专业救助设施的协同规划？可以沿“灾害风险评估-空间规划决策-规划实施保障”3段式路径展开(图5)。

图5 避难场所和救助设施的协同规划路径

第一段，评估灾害风险、制定风险地图，以风险事实导向空间决策。

第二段，空间决策分为规模配置、空间布局、交通确保3个部分依次展开。首先，地区灾害风险强弱将影响本地避难场所和救助设施配置规模的调整；然后，在规模控制下将各类设施根据“分圈-分级-分工”划入避难协同空间系统，进行一体化和精细化布局；最后，通过对连接各类设施之间道路系统的防灾整备，配合灾后清障和交通管制，确保设施之间的交通可达性。

第三段，通过行动预案编制、合作规划机制和智慧平台建设，为规划实施提供多重保障。

2.2 灾害风险评估

根据联合国政府间气候变化专门委员会(Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC)对灾害风险构成的定义，灾害风险是自然物理致灾风险和社会经济脆弱风险交互形成的综合性概念[18]。在疏散避难问题导向下，致灾风险是从“致灾”的角度，衡量灾害导致的物理性破坏(主要涉及原生和次生灾害，以及由此导致的建筑倒塌和设施损毁的可能、强度、持续时间等)对人口伤亡和疏散避难的影响；脆弱风险则是从“承灾”的角度，从人口的暴露规模、聚集密度和弱势群体比重等因素来考虑人口伤亡的可能和疏散避难的需要。所以，在开展避难场所与相关专业救助设施协同规划布局的前期，首先要根据历史数据和未来预测，确定地方的主要灾害类型和强度；然后根据灾害机理特征和社会经济人口条件，制定灾害风险评估指标体系；最后通过广泛获取空间数据和空间统计分析，制作致灾、脆弱和聚类风险地图，为空间规划策略的制定提供可视化和矢量化依据(图6)。

图6 灾害风险评估

根据城市生态学基本原理，城市中的自然地理条件和社会经济人口的分布并不均衡，所以在灾害风险地图中，会表现出高低风险之间的差异化分布，并且在城市、街道或社区尺度表现出的分异规律不尽相同。所以，对灾害风险的评估一方面必须明确空间尺度，另一方面也要从城市向社区深入，以便更加精细化地识别风险的属性和斑块，为设施的差异化且精准性布局提供科学参考。

2.3 空间规划决策

2.3.1 “差异性”规模配置

当前，国家和地方层面都颁布了城市避难场所包括用地面积、服务人口、服务半径等在内的配置标准。这些标准对规划方案制定的指导往往是“统一性”的，即某一城市常会采用同一套配置标准，即使有提出局部“可以根据特殊情况适当调整”，但是如何调整缺乏明确的指导建议。通过灾害风险评估，可以科学划分风险等级分区，为局部调整避难场所配置标准提供有效的切入点。如图7所示，原则上，针对高致灾风险地区，应该减少固定避难场所和中高级救助设施的配置，避免受到严重灾害破坏；相反，在低致灾风险地区，可以布设比地方通用标准更大规模或更多数量的固定避难场所和中高级救助设施，发挥对高致灾风险地区人口的转移收容和跨区救助。针对高脆弱风险地区，建议增加紧急避难场所和基层救助设施的配置，强化灾害第一时间就地救助能力，还要增加其中福利性设施设备的配置；对低脆弱风险地区，紧急避难场所配置规模或数量可以维持地方通用标准，或在合理条件下略有降低，以减少空间整备的压力。

图7 差异性规模配置

2.3.2 “一体化”空间布局

对城市避难场所参与应急管理、公安、医疗、物资等应急救助的行动机制进行归总(图8)，展示了在“避难协同空间系统”中避难场所和专业救助单位之间的分工合作。可以发现，在该系统中除了避难场所分为紧急和固定两级，其他专业救助单位也都存在从社区级向市区级的分级(在救助单位各自体系内，市区级单位是救助行动据点，对社区级单位起统筹协调作用)。在灾害暴发期，围绕避难场所开展的是紧急救助行动，为了确保行动的即时性，需要更多依靠大量的社区级单位提供就地行动；在灾害缓解期，固定避难场所需要参与灾后中长期更加可靠和稳定的救助行动，需要和等级更高的市区级单位保持密切合作。基于此，位于同一等级的多方救助单位就会和参与相应行动的避难场所共同构成“避难协同圈”，结合单位分级和城市行政管理边界，“避难协同圈”也自下而上形成了从社区级、到街道级、再到市区级的层层嵌套关系。

图8 一体化空间布局

从“避难协同圈”视角出发，避难场所与相关专业救助设施的协同规划要做到“分圈”设计，一方面要明确不同圈之间避难场所和救助设施的服务等级，指定上下联络协调关系；另一方面根据同一圈内避难场所和救助设施之间的分工合作，进行一体化空间布局，提高避难场所和救助设施之间的空间邻近性和交通可达性。

2.3.3 “可达性”交通确保

在避难场所和救助设施一体化空间布局的基础上，通过规划预留和现状整备，将能够有效连接避难场所和多方救助设施的道路指定为防灾道路，并根据避难协同圈划分相应的防灾等级，按照等级确保道路有效宽度、工程设防标准和防灾设施配套，提高防灾道路抵御灾害破坏和机械化通行的能力。为了进一步提高防灾道路的交通可达性，在灾害发生后还要尽快开展道路清障、破损修复和交通管制，确保防灾道路不被建筑倒塌垃圾和非应急车辆(社会普通车辆)占用。根据灾后救助行动的紧急程度，在灾害暴发期需要优先保证生命救助和消防救援的紧急通行，再保障物资供应交通[17]。基于此，要求规划阶段不仅要对防灾道路分级，还要根据防灾道路连接何种救助设施，预先识别防灾道路具体路段上的救助行动类型，指导灾后清障修复和交通管制的时序安排(图9)。

图9 可达性交通确保

另外，水运、空运和陆运配合也非常重要。在滨海或沿河城市，应该重视防灾码头的规划和整备，以此作为水上应急运输的据点。但是需要注意，水上适于运送参与应急救助的人力和物资，但不适于运送严重伤员[16]。空运主要考虑直升机的紧急救援和运输，要求在规划中指定灾时临时起落点，固定避难场所内部或附近的地面或楼顶开敞空间是理想的备选点。

2.4 规划实施保障

避难场所与救助设施的协同规划，构建起了以避难场所为核心空间节点、多方救助设施紧密联结的“避难协同空间系统”，承载着灾后基层民众、社区组织、应急管理、公安、医疗、物资等多方主体共同参与的庇护-收容-救助行动。面对如此复杂多元的行动情景，需要依靠行动规划、合作规划、智慧规划等多种机制，保障规划的实施和效用(图10)。

图10 规划实施保障

首先，将行动规划理念注入避难协同空间系统的构建，提出规划编制-建设管理-应急预案-实际使用的协同制度，使空间使用者有机会更多参与到规划的实际编制过程中；由此也引出了合作规划的要求，其中，社区级规划可以探索创新以基层民众、社区组织、社区级救助单位为主体，在政府把控下展开自治型合作规划，市区级规划坚持政府主导，高等级救助单位建言，社会各界广泛监督，开展统筹型合作规划；最后，加大投入建设高精度、高覆盖、高开放的灾害和城市空间信息库，上载到多方智慧技术平台，确保数据的动态实时更新和行动主体之间的共享传达。

3 结论

在我国综合防灾发展驱动下，城市避难场所规划要承担避难和救援等更多元主体的行动，发挥庇护、收容、救助等更多重防灾的职能。本文分析了避难场所在发挥传统庇护和收容职能的基础上，如何作为不可替代的重要空间节点、与多方专业救助单位一起构成“避难协同空间系统”，通过分工合作共同参与应急救助行动，为相关研究重视并探讨避难场所与救助设施协同规划问题提供了依据。并且，为了推动避难场所和救助设施协同规划的操作落实，本文进一步探讨了包括风险评估、空间布局、实施保障在内的规划路径与策略，为当前协同规划研究存在的薄弱和缺失环节进行了填补。由于避难场所和应急管理、公安、医疗、物资等多方救助设施的灾后运行必须有坚实可靠的生命线系统作为支撑，所以，未来研究还应该在“避难协同空间系统”中纳入水、暖、电、信等应急供应基础设施空间协同的探讨。如此“避难协同空间系统”内涵的扩展，也将对空间信息库和智慧平台建设提出更迫切的要求，需要研究进一步厘清并明确避难场所、救助设施、基础设施协同规划的核心现状指标、规定性指标和引导性指标，转译为空间信息载入智慧平台，帮助规划研究向实践应用转化，有效支撑行动规划和合作规划的创新与落实。