WTO多边贸易谈判的停滞与突破

李 科

（中南大学 法学院，长沙 410083）

世界贸易组织（WTO）多边贸易谈判为酝酿国际贸易纪律提供了多边造法平台，具备成员普遍覆盖、组织机构健全、调整事项鲜明、决策协商一致等特征。WTO成立后的多哈回合谈判不仅偏离发展主题，而且几乎陷入崩溃的边缘。事实上，WTO自1995年成立以来并未进行主要改革，多边贸易体制自身也存在体系滞后的问题[1]。尽管众多专家学者为推进多边贸易谈判呕心沥血，多边贸易谈判博弈局势仍数年停滞，愈加不能满足日益旺盛的国际贸易需求。在资金和商业发展速度比以往任何时候都快的现代世界，全球贸易数量的持续递增以及新兴贸易方式的选择使多哈回合的吸引力日益稀释。多边贸易谈判体制是否正在死亡？停滞源于经贸变局下的慎重思虑还是别有用心的阻挠干涉？未来的多边贸易体制又将何去何从？这些问题的回答关系到国际贸易的根本走向。现有研究成果多集中于影响WTO谈判停滞的具体机制及推进路径的讨论，缺乏全局视野下对WTO谈判格局的整体反思。勾勒WTO谈判现状的现实表征，深入挖掘多哈回合谈判的停滞因素并积极地寻求突破路径，裨益多边谈判功能的恢复，以使国际经济发展成果更多更好地惠及世界人民，系本文的出发点和落脚点。

一、多边贸易谈判停滞的表现及后果

作为WTO三大支柱之一的多边贸易谈判机制在发展过程中日渐疲弱，肇始于2001年11月的多哈回合谈判迄今已22年之久，无以预料穷期。

（一）多边贸易谈判停滞的表现

目前多边贸易谈判停滞的主要表现：（1）谈判回合成果产出匮乏，除2015年《信息技术协定》（ITA）产品扩围谈判、2017年《贸易便利化协定》（TFA）①正式生效以及2022年《投资便利化协定》（IFDA）②实质性结束谈判外，再无显著建树。2020年WTO第十二届部长级会议取得了一定成果，仍被诟病“有广度但欠缺深度”[2]。（2）原有议题难以推进。农业问题作为谈判的核心和焦点，在国内支持、市场准入和出口竞争上仍然无法取得成员方的一致性共鸣，分歧巨大。（3）新的议题裹足不前。以竞争政策、政府采购透明度等为代表的新兴议题因立场不同而最终搁浅，发达国家在多边协定中以本国法为蓝图，制定的服务贸易、知识产权、环境、劳工等高标准规则亦同样不被发展中国家接受，尤其是特殊与差别待遇以及电子商务规则。（4）成员方对多边体制信任受损并着手探索诸边贸易合作。《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、《美墨加三国协议》（USMCA）以及美日欧三边之间积极进行区域谈判的意向，表明成员方积极调整贸易政策，寻求新的贸易增长点，这一行为弱化了对多边贸易体制一以贯之的信赖。

（二）多边贸易谈判停滞的后果

1.造成对发展中国家的经济伤害

多边贸易谈判致力于协调及统一主权国家的贸易利益与管理制度，反对贸易保护主义，促进国际贸易福利的均衡配置。多边贸易谈判关注欠发达国家和最不发达国家的利益并将其作为WTO的宗旨之一，通过塑造全球价值链分工角色、技术援助与能力建设项目以及WTO谈判中达成的特殊与差别待遇原则，对发展中国家具有弥补能力不足、提供必要保护、指导磋商谈判、限制违规行为等重要现实意义。当前WTO三分之二以上的成员方均为发展中国家，WTO谈判功能的丧失意味着国际经贸规则在传统和新兴领域无法跟进现实需求，有效规则供给的匮乏将导致广大成员方经济发展受到一定程度的阻滞，特别是贸易在促进减贫方面的功效[3]。前WTO 总干事帕斯卡尔·拉米于2005年11月28日向WTO贸易和发展委员会提交了一份《秘书处关于多哈回合发展方面的说明》（《Developmental Aspects of the Doha Round of Negotiations》），指出：正在进行谈判的失败将意味着发展中国家的收入损失……如未能推动谈判而使所拥有的一切消失，则是灾难性的[4]。2023年3月，WTO发布的《货物贸易晴雨表》也显示全球经济增速放缓，强调加强多边贸易体系的重要性，警告如果国际合作破裂，则最不发达国家很可能受到最严重的打击[5]。受制于自身经济结构的脆弱性与国际贸易依附性，多数发展中国家仍处于经济体制转轨的阵痛中，依靠原料和初级产品加工，长久处于全球价值链中下游位置。作为新世纪首轮谈判的多哈回合承担改写不公平贸易规则的历史使命，谈判停滞意味着发展中国家要在相当长的一段时间内继续面对部分不公正的WTO规则。

2.区域贸易协定谈判进程加速

区域谈判进程伴随着多边贸易谈判遭遇挫折进一步加速。截至2023年6月，向WTO通告的RAT 总数高达587 个，已经生效357 个[6]，涵盖世界贸易总量的一半。以TPP、CPTPP、RCEP、USMCA 等为代表的区域贸易协定和以欧盟-加拿大《综合经济与贸易协定》、欧盟-日本《经济伙伴关系协定》等为代表的双边贸易协定迅猛发展，区域贸易协定的勃兴产生双面效应。从正面效应看，具有贸易创造功能的区域贸易谈判将成为全球经济增长的新动能。包含双边在内的区域贸易协定（RTA）在多边贸易谈判滞的背景下弥补了成员方对于互惠贸易的需求，较少的成员数量保证了较高的决策效率、较低的协商难度、较大的开放程度，有望成为贸易先锋政策的试验场，为WTO多边贸易谈判中规则的拓展提供更多经验。从负面效应看，RTA数量庞杂，各自独立，“意大利面碗”③效应显著，贸易规则日益碎片化。RTA向劳工标准、竞争政策、环境标准等多边贸易谈判未涉及的新兴领域持续发力并取得积极成果，加重了多边贸易谈判机制能力缺失的负面印象，甚至降低了各国参与代价高昂的多边谈判的意愿直至取代多边贸易体系[7]。除此之外，RTA的兴起意味着原本在全球内的多边贸易将转移至更优惠、更灵活的区域贸易集团内部进行，贸易转移效应冲击了最惠国待遇的实际效能，将全球贸易体制内的最惠国待遇异化成区域内部成员方认为的“最差国待遇”，造成对非成员方的实际阻碍；同时扰乱了价值链背景下全球贸易的利益格局，区域内成员掠夺并替代区域外成员在价值链中的分工地位，不能达到全球经济发展的帕累托最优，“俱乐部中的俱乐部”过渡也可能会限制贸易在促进发展和消除贫困方面的潜力[8]。

二、多边贸易谈判停滞的原因

多边贸易谈判协调了各国关税等贸易政策，促进国际贸易有序运行。新形势下，围绕WTO为中心探究谈判停滞具有现实必要性，梳理体制内外影响谈判的因素，有助于WTO多边贸易谈判功能的重振。

（一）WTO多边贸易体制内的因素

1.正式决策机制存在缺陷

多边贸易谈判推崇的协商一致决策方式有利于规则化化解各方分歧，发挥造法功能。关税及贸易总协定（GATT）向WTO的演变成功将协商一致决策方式由惯例正式升格为成员方普遍遵循的国际规则④。早期的多边贸易谈判受贸易强国主导，政治权力色彩鲜明，多数成员方对于多边贸易规则只能被动地接受和追随。随着越来越多的发展中国家崛起，规范化、公平化的贸易规则需求直接吁求国际经贸规则的新一轮整合——以自由贸易理念为导向、以务实主义为基点、以折中兼容为方式的贸易协调体系。当前，协商一致决策方式或已成为多边贸易谈判的“阿喀琉斯之踵”（Achilles'Heel），多边贸易谈判过程中实际上形成了协商为主、表决为辅的决策机制。WTO决策程序尽管原则上允许成员方通过表决方式发表意见，但实践中表决程序仅仅作为象征性符号，一般没有国家对某项协商成果旗帜鲜明地表示反对⑤，各方实质分歧通常在正式表决前消化。协商一致的关键环节不在于表决，而在于协商和谈判的过程[9]。当前协商一致决策方式已经不能迎合多边贸易谈判的现实需要。TWO改革方案中，欧盟、加拿大等认为这一决策方式导致了谈判功能的瘫痪，从而难有新的谈判成果。

协商一致决策方式的缺陷在于：第一，共识构建艰难，决策效率低下。协商一致即为成员方的普遍合意，对于多边贸易谈判中即将达成的协定，任何一方有任何不满便可行使一票否决权。这虽体现出国家主权平等，却也意味着谈判机制致命的先天缺陷——产生少数人对多数人的“暴政”。目前，WTO 相比GATT时期成员方数量已经高达164个，随着越来越多的成员方加入，WTO以及谈判内容越来越涉及各国利益底线，协商难度有增无减。特别是随着国家经贸实力的变迁，部分成员方愈发不满现阶段发达国家主导的贸易格局并公开反对，给多边贸易谈判的稳定性和持续性放置了一颗定时炸弹。凝结最大共识和妥协让步的多边贸易谈判结果需要体现各成员方恰到好处的均衡利益，任何国家蓄意破坏或不甘让步将颠覆微妙的平衡，为推进谈判作出的各项努力也将付诸东流。细数多哈回合谈判中历次失败的会议和磋商，均是成员方在议题范围和内容上难以达成共识导致谈判流产。与此同时，时间、财力、人员等巨大的成本消耗不容忽视，更何况这些成本也并非所有国家均能轻松承受。第二，优先贸易强国利益，隐匿贸易弱国诉求。GATT乃至WTO 时期的一段时间内，协商一致的隐藏命题是贸易强国之间的协商，只要主要成员方达成共识，其他国家特别是贸易弱国出于各种考虑不得不默认。也就是说，成员方之间的协商一致对于发展中国家而言可能仅仅是虚伪的合意，贸易弱国对于谈判结果的选择早在贸易强国达成一致的瞬间被决定。WTO协商一致决策方式融合形式上的平等与实质上的寡头专制，强大的国家影响力往往被表面合法形式所覆盖，进而隐匿贸易强国“劫持”谈判的本质。国际关系的现实图景表明：贸易强国由于强大的国家影响力和经济后盾，在协商之初就已经获得了“看不见的加权”。缺乏贸易强国参与或不能契合其利益的相关提案不能促进国际贸易谈判的实质性推进；贸易弱国虽然原则上可以一票否决贸易强国协商的结果，但出于国际关系的威慑和对更大经济损失的忧虑，即使心存芥蒂也无奈接受，形成“阴影下的投票”⑥。

2.非正式决策机制运行不利

由于协商一致决策方式面对协商“不一致”时往往束手无策，作为正式决策机制的补充，WTO各级非正式会议和磋商中的非正式决策机制独领风骚。多边贸易谈判中，以“绿屋会议”“主席案文”为代表的非正式决策机制并非通过WTO立法加以确立，而是源自GATT时期的贸易谈判经验，作为谈判惯例沿用至今。二战以后，作为布雷顿森林体系成果之一的GATT长期由美国把控，西方主导国际贸易格局顺理成章，衍生的谈判机制自然反映西方诸国的霸权要求。WTO成立以后，日益崛起的发展中国家不再沉溺于盲目跟随的权力失重中，积极谋求谈判结果的公平正义。长期使用的谈判惯例意义非凡，却不等同于公正和可持续，现有的非正式决策机制无法驱动甚至阻碍多边谈判的进行。

“绿屋会议”谈判模式透明度缺乏，民主性不足，其非规则性越来越引起发展中国家的不满和抵制。作为仅邀请少数贸易强国参与的非正式闭门会议，“绿屋会议”出席资格的确定、谈判分歧的化解、会议信息的公布以及决策意见的征询恪守信息封锁、秘而不宣的理念，透明度缺失给多边贸易谈判蒙上了挥之不去的阴影。“绿屋会议”仅邀请少数成员方参与磋商，无法兼顾多数成员方的权力行使；仅邀请贸易流量较大的成员方，忽略贸易量较小的成员方；仅邀请贸易强国，歧视贸易弱国。伴随国际经贸实力的变迁，旧有的谈判格局难以匹配新兴发展中国家的地位，遭到他们一致抵制和反对。尽管目前“绿屋会议”的参会模式逐渐改善，由发达国家的俱乐部过渡到开始邀请部分发展中国家参与，但欠发达国家的利益仍然得不到重视。排除大多数成员方的“绿屋会议”在实际磋商过程中充满了赤裸裸的权力政治，规则和制度被弃之一边[10]，离真正的国际民主相去甚远。

“主席案文”规则的模糊性潜伏着运行的任意和对谈判强大的影响力。主席案文是在多边贸易谈判过程中由负责谈判事务的主席提出的、作为谈判基础的一种草案文本。作为弥合谈判中成员方分歧而逐渐形成的非正式谈判规则，主席案文的提出时间、形成过程、内容修改等在实践中更多地依赖主席及其秘书处的判断和把握，案文形成欠缺法定规则的约束。尽管WTO 再三强调“主席所提交的案文，不是主席本人的建议，也不是WTO的建议。换言之，不是主席本人认为某问题应当怎么办，而是根据各成员方意见汇总后的一种个人判断……”[11]，以及理论上成员方对于主席案文可以接受、反对或提出修改建议，但实际情况并非如此。一方面，多边贸易谈判始终置于政治博弈的丛林阴影中。面对“不合理”的案文，成员方提出的修改建议往往仅供主席参考，能否真正引起主席注意更多地取决于国家实力。另一方面，主席案文是主席对各方观点的加工、提炼，加入了主席个人的创新[12]，是主动介入的谈判方案，而不仅仅是搜罗整理各方分歧、陈述各方主张。这正说明了主席及其秘书处在谈判中所处的地位绝不仅仅是谈判的“服务员”，更带有一丝“引导者”和“主人翁”的味道。在主席案文的基础上稍加损益或几乎原封不动形成最终协议是多边贸易谈判的常态[13]。

3.谈判管理机制有待优化

不同于其他国际组织在成员主权让渡范围内对其进行管理，多边贸易体制坚持成员驱动理念，在制度设计上更加强调平等。成员方在多边贸易谈判中居于主体地位，总干事及其秘书处仅仅作为协调者和发言人为成员方服务，即便他们代表的是多边贸易体制和国际经济的整体利益。秘书处的权利规定模糊不明且不成体系，加之贸易谈判中成员方普遍寻求各自最大利益，总干事只能在贸易谈判中惯常性宣布延期。在GATT时期，不具有国际法主体资格的GATT基本是以政治外交谈判而非法律规则来调整成员方义务，GATT本身更是被视为平等成员间达成的一项契约，这使得多边贸易体制对成员方的管理受到掣肘。到了WTO时期，规则化建设成效一定程度上强化了多边贸易组织的调控能力，而彼时“成员驱动”特点和主权国家意识又为成员方追求国家利益的最大化提供了可乘之机。多数成员方并不期待出现一个强大的秘书处，以免秘书处过重的权能打破WTO 广泛运用的协商一致决策方式。弱性管理沿袭至多边贸易谈判上表现为：WTO希望在多边谈判过程中成员方出自内在理性或慑于外部压力而采取自我克制的贸易政策，而目前权利本位的国家理念和利益至上的国际竞争，难以争取成员方的主动配合。由于成员方才是贸易削减义务的实际承受者，贸易谈判最终结果取决于各方谈判意愿以及做出何种程度的妥协，任一成员方降低谈判意愿或拒绝承担其所不认可的义务，整个谈判过程将面临摇摆甚至休克的风险。WTO近几十年来对召集众意、协调分歧束手无策。管理能力的缺失反映出多边贸易体制根源上的“法制癌症”——多边体制究其根本源于成员方合意，在国际社会“无政府状态”之下主权国家的自由只能被无限度地放大，约束机制的匮乏导致多边谈判中机会主义行为盛行。由于长期定位于全球贸易谈判的服务者而非管理者，WTO如果不能有效发挥其管理成员方、促进谈判以及化解分歧的功能，缺乏现代治理所应当具有的权威性和高效率，未能成功转变为全球贸易治理组织，将导致全球贸易政策及规则制定严重滞后，其体制机制日益僵化，直至濒临死亡边缘[14]。

（二）WTO多边贸易体制外的因素

1.主权国家间的政治危机阻滞谈判推进

多边贸易谈判目前身处逆全球化思潮的“水深火热”之中。越来越多的国家基于环境、卫生、国家安全等借口开始实行贸易保护主义措施。美国智库彼得森国际经济研究所（PIIE）指出，疫情正加剧“逆全球化”趋势，这种经济“向内”转变造成的损害将长期持续。2018年3月伊始的中美贸易战作为逆全球化的典型事件，由经济纷争过渡到中美两个大国的政治较量之上，美国的肆意妄为破坏了全球价值链网络，粗暴践踏了现有国际经贸规则。特朗普发动的对华贸易战，不仅仅破坏了中美两国间的合作关系，其本质上是对全球价值链分工体系的破坏，必然会殃及更多的国家和地区，迫使其无辜地卷入其中[15]。全球价值链与WTO 现有多边贸易体制冲突最直接的结果，是WTO 多边贸易体制被边缘化的趋势[16]。拜登政府在经贸领域频出出口管制、经济制裁措施，总体对抗、有限合作的态度不利于WTO规则谈判的产出。贸易保护主义与多边贸易谈判所代表的合作共赢理念根本相悖，单边主义和利己理念使成员方对多边贸易体制的注意力下降，于此而生的贸易摩擦等政治危机对多边谈判的深化不可避免地带来寒潮，最显著的影响便是WTO 改革目前缺乏具有领导力的国家。政治危机的加剧使得各国频频关注自身利益而忽略全球公共物品的供给，贸易摩擦的泛化彰显主权国家对于现存多边体制普惠利益分享的不满，进而以实际单边行动挽回国家利益。然而，自GATT/WTO 建立以来的国际贸易谈判中，成员方对自身加以约束是多边贸易合作的前提，否则不能在经济博弈中实现纳什均衡和帕累托最优的完美结合。各国以单边主义为代表的非合作博弈意味着激烈的利益对抗和无意义的纳什均衡，拒绝贸易合作、奉行单边主义将牺牲自由贸易蕴藏的价值期许，不利于全球经济贸易的持续发展。与此同时，疫情更是对多边贸易谈判中产生的博弈困难起到了叠加的作用，各国的贸易政策产生不确定性。疫情造成参与WTO谈判的代表们无法通过面对面交流进行有效磋商，并因时差因素缩短了谈判时间[17]，使多哈回合谈判的推进雪上加霜。

2.国际力量变迁导致谈判内容分歧

WTO面临的挑战在于发达国家与发展中国家之间对于现存问题看法的矛盾[18]。比起前几轮谈判，多哈回合不再局限于惯常的关税削减，相反投入诸多精力在“与贸易相关的议题”或者“非贸易问题”之上，多边贸易体制管辖范围的“无节制”导致谈判性质正发生变化[19]。谋取经济利益的贸易问题异化成与政治影响和国家实力相挂钩的竞争平台，各国唯恐陷入他国陷阱并谋求后发优势。多哈回合谈判中，农业问题、非农产品的准入与新加坡议题上各方激烈争论，坎昆会议无果而终，各方不欢而散。谈判内容分歧久拖未决，带来长久的负面影响：谈判持续时间过长迄今毫无收获；多边贸易体制声誉降低，谈判功能逐步丧失；成员方耐性和信心削减，开始寻求区域贸易。谈判内容的分歧暴露出当前国际经贸深层次的危机，表现在南北国家难以调和的利益对抗。表面上WTO164个成员方众口难调，导致谈判结果难以满足成员方的期待；根本症结在于，随着国际产业链的分工带来政治经济力量的重新洗牌，发展中国家不再满足于被发达国家制定的规则牵着鼻子走，希望主动参与国际经贸规则的制定，在国际经贸舞台上发出自己的声音。多哈回合谈判中，农业谈判二十国集团（G20）、三十三国集团（G33）、九十国集团（G90）等发展中国家利益集团的身影异常活跃，积极斡旋、维护自身合法权益的意识日益觉醒。对于发达国家，较低水平的谈判绩效与其高水准的谈判预期存在落差。非常明显的事实是，随着WTO成员方的逐步增多以及自身经济实力的相对下降，美国的议价能力在下降，其推动WTO前进的成本在增加[20]。贸易强国撤回了对多边贸易体制的支持，拒绝受其规则的约束，导致该体系陷入了危机[21]。尤其是，美欧力推的竞争中立、反补贴、“三零”议题等无法在WTO成员方间达成取得共识，有损发达国家经贸升级的期待利益以及遏制他国更强竞争力的可能。总之，多哈回合本身被错误地认为是纠正南北失衡的工具[22]，内容的分歧作为国际力量对比变化的表征，消减了多哈回合谈判达成合意的可能。

3.区域贸易合作与多边贸易谈判的竞争

作为GATT/WTO 规则下的合法例外，RTA的形成与扩张是多边贸易谈判深化的必然结果和应然追随。美国国会预算办公室（CBO）发布的一份简报中曾明确表示“近年来美国寻求自由贸易协定的一个原因是，多边贸易谈判的进展变得越来越困难”[23]。以2005年多哈回合谈判破裂为计算起点，2005年之前WTO收到的区域贸易协定通知总数为187；而2005年后至2023年6月，区域贸易协定数量增长到587，增幅高达313%并呈迅猛态势[24]。越来越多的成员方选择加入区域贸易安排，降低了对多边贸易谈判的注意力。“这些区域性的联盟使人们产生了这样一种担心：世界经济已经分裂为同关贸总协定范围内的多边自由贸易相对立的贸易集团”[25]。首先，RTA是成员方基于贸易可预见性和法制化的内生选择。可以明确地察觉，随着多边贸易体制一个回合接着一个回合地致力于全球贸易自由化，多边贸易谈判议题的难度越来越大，政治敏锐性越来越强，从而妥协的余地越来越小[26]，而成员方所密切关注的知识产权、劳工条款、数字贸易、国际投资等领域无法产出匹配成员方需求的贸易规则，缺乏规则引领的国际经贸前景晦涩，贸易风险巨大。更严格的规则和更高的标准对当前的谈判僵局造成了不成比例的影响[27]。信心损耗的成员方将贸易机会转而寄望于区域贸易安排，以谋求安全、高效、透明和可预见的经济发展。其次，发达国家对于RTA的率先垂范和发展中国家的战略远眺使加入RTA演绎成谋求潜在利益的战略安全竞争。主要贸易强国对加入呈现多米诺效应的RTA富有极大热情，身先士卒的行为策略导致对多边贸易体制信任进一步撕裂，其他保持克制的成员方也开始动摇对WTO的坚定立场，产生更大的跟风。贸易强国尚不能以行动实践表明对多边贸易体制保持信任，贸易弱国忧虑国家利益纷纷效仿不足为奇，“逃离WTO”蔚然成风。从内发驱动看，出于相似的地缘传统以及试图“抱团”增强国际话语权的战略意图，RTA形成了对于成员和非成员的双重贸易政策，区域贸易组织以外的成员更容易丧失贸易优惠，因而各国积极参与区域贸易以寻求“经济庇护”。

三、多边贸易谈判的制度性推进策略

在全球经济增速放缓、贸易保护主义抬头的逆全球化思潮下，恢复多边贸易体制的谈判功能刻不容缓，WTO仍是谈判全球规则的最佳场所。受体制内外因素的双重羁绊，当前WTO仅凭一己之力无力克服多边体制外国家利益纷争及实力变迁等政治阻碍，WTO在多边贸易谈判的推进上应清楚认知情势变化，在多边体制内部挖掘谈判潜力，发掘推动谈判破冰的更多方法。

（一）探索开放式诸边谈判路径

国际贸易谈判的现实图景表明，效率低下的协商一致决策方式在现阶段无法裨益多哈回合谈判的实质性推进，近年来部分成员方根据特定领域议题、未经共识决策机制而启动的开放式诸边谈判方兴未艾⑦。以联合声明倡议为代表的开放式诸边谈判是破解谈判僵局、推进国际经济持续发展的可能趋向。

开放式诸边谈判路径具备理论与实践上的可行性。诸边（plurilateralism）谈判的经济学理论是“少边主义”（Minilateralism），强调以少数成员方间的共识驱动贸易谈判的继续，代表着志同道合者（Like-minded）基于相同利益的合作倾向。诸边谈判不以达成WTO项下有约束力的诸边协议为唯一追求，参与谈判的成员方以倡议或者联合声明的形式就某项议题形成共识，其目的在于将小范围成员方达成的贸易规则推行至多边框架内实施，通过精选谈判议题规避WTO“一揽子承诺”的约束[28]。实际谈判中，开放式诸边倡议的缔约主体一般就该议题占据全球市场的80%或90%，关键多数（critical mass）这一数量限制可以满足关注这一议题的绝大多数成员方利益；同时开放式诸边倡议往往以窄领域的部门议题作为调整对象，不会“逼迫”成员方在他们长期踟蹰的议题上明确表态，有效克服了“一揽子承诺”在宽领域议题共识构建的艰难。在多哈谈判明确将“贸易与投资”相关内容剔除的情况下，第十一届部长级会议达成《投资便利化联合声明倡议》重要成果，即为谈判可行的例证。2021年12月2日结束谈判的《服务贸易国内规制联合声明倡议》，在67个谈判参与方紧密斡旋下，历经四年得以成功达成。

以推行开放式诸边谈判的方式破局多哈回合谈判停滞需要注意：一要厘清诸边倡议与多边谈判为包容递进而非对立排斥的关系定位。从某种意义上来说，诸边主义是WTO在多边贸易谈判僵局下的临时替代和精神继承，多边主义是诸边主义的成熟形态和最终目标。由于成员方发展程度和利益关注的悬殊，多边贸易谈判始终难以达成最底线求同，诸边倡议正是借助诸边形式迂回地将谈判议题由少数成员方扩展至多边，以避免贸易合作进入死角。因此，虽然开放式诸边谈判在多边谈判危机时似乎暂时成为贸易规则的供给来源，但其秉持多边主义的核心立场并未改变。从这种角度，似乎能较好地回应当前开放式诸边倡议所面临的一种质疑——“试图创造先例，使任何一组成员在缺乏共识的情况下，即可将任何议题引入世贸组织谈判，从而规避所有成员的集体监督并占用有限的谈判资源”[29]。二是警惕诸边倡议的内生风险。一方面，联合声明倡议对于发展议题视而不见，实质绕开了多哈回合谈判中对发展中国家和最不发达国家给予灵活性和特殊待遇的讨论。追求特定议题的发达成员方对诸边倡议的追捧，意味着以少数成员方间合意渐次抹杀广大发展中国家的谈判意志，通过对规则的“另起炉灶”最终转化为所有成员方必须关注和遵循的普适规则，这本身蕴含公平公正价值扭曲风险。另一方面，WTO项下的诸边协定推进在程序方面具有法律文本的硬性约束，而当前的开放式诸边倡议则存在WTO法律规制之空白。未经WTO授权的诸边倡议面临合法性质疑，其能否最终符合《马拉喀什关于建立世界贸易组织的协定》程序之要求成长为真正的多边贸易协定以及最终谈判成果纳入WTO体系的可能方式，亟待讨论。整体来看，以联合声明倡议为代表的开放式诸谈判的运作关乎WTO谈判功能的重振。新一轮多边贸易谈判无法绕开激烈的利益对抗并不断夭折的现实表明，诸边倡议针对性、灵活性的特质有助于回避WTO谈判中的难题。

（二）渐进革除非正式决策机制弊端

非正式决策机制中的“绿屋会议”和“主席案文”共同暴露出多边贸易谈判的规则性不足，权力导向色彩浓重。非正式意味着非规则化、随意和模糊，隐含的权力博弈空间很容易被操纵，谈判惯例规范化的整合势在必行。WTO对非正式决策机制的适用应做出详细的规定，即使当下不适合达成正式的协定，也应当以倡议、宣言、备忘录、指南等软法来进行态度上的明确，而不是继续对旧有谈判规则的不足“视而不见”。

针对“绿屋会议”只允许少数人参加导致民主性不足的弊病，不应该一味地反对和惶恐。从少数国家小范围磋商议题而后扩展到全体成员方本身就是“绿屋会议”的定位和价值，代表一种“初始-最终”的动态利益塑造过程，这是为了尽快达成共识所付出的必要成本。小范围磋商的特性无法满足所有成员方“上车”的朴素心愿，但一味地为追求民主扩大参与范围将与正式的谈判会议没有区别；“初始-最终”的利益博弈过程又意味着“绿屋会议”的草案仍有察纳雅言、峰回路转的空间。问题的关键在于，多少国家的参与将有助于既保留“绿屋会议”固有效应又能对广大发展中国家的诉求有所回应，达到效率和公正之间的最佳平衡？换言之，要解决的问题是，“绿屋会议”谁来参加？数量多少？如何谈判？首先，“绿屋会议”原则上要最大限度地汇集发展层次不同、地理区域不同、产业结构不同、社会模式不同的国家共同参与谈判，注意预留少数席位给区域贸易代表或相关国际组织代表。在涉及特殊议题时，注意邀请与相关谈判议题最为密切的几个国家加入讨论⑧。“原则加例外”的参会模式有利于形成全方位、宽领域、多覆盖的谈判主体格局。对于没有机会参会的国家，WTO也应当及时收集他们的意见，慎重吸收其所提出的合理关切。其次，“绿屋会议”参与人数应坚持“数量有限、公平遴选、动态调整”的方式。数量有限意味着谈判的高效，以防止参与者众多导致议题僵持不下；公平遴选意味着谈判的公正，有利于化解成员方之间参与讨论的冲突与对抗；动态调整意味着谈判的灵活，在众多成员方关心的议题上可以较一般议题允许更多国家参与讨论。针对“绿屋会议”封闭信息而透明度缺失的弊病，应当从WTO内部管理和外部监督两方面努力。WTO应当对会议的法律地位、启动方式、流程管理、信息交互等关键信息进行明确的约束，尤其是会前参与主体和决议内容主动公开、会中决议事项和未参与的国家有效交流、会后决议结果及时通告。WTO应当允许一定的国家或者贸易代表作为观察员参与、监督会议的运作，以避免发达国家操纵谈判最终损害更多成员方的普遍利益。

“主席案文”谈判运行存在的模糊性在协商过程中不足以对成员方的权利义务产生过量辐射，而主席自身过大的权限对谈判结果将产生不可估量的影响，对主席权责进行规制确有必要。首先，谈判中可以增设主席席位，实行集体负责制。为兼顾效率和公平，每一议题的主席可以增设为三位，起草文本应当经过其他主席的签署。集体负责制将有力地防范主席个人政治偏向和价值失衡。诚然这将增加WTO的成本和工作量，但对国际经贸稳定秩序的维护意义重大。其次，主席案文发布前后应当广泛收集反馈意见。发布之前听取成员方的意见以形成完善的议题；在发布之后聆听成员方的建议以凝聚共识，发挥草案作用，推动谈判进行。总之，广泛收集意见本身将从外部监督草案的客观性、公正性、可行性。

（三）多途径提升WTO管理效能

成员驱动导向的WTO不同于管理型的国际组织，被动的地位导致WTO对贸易谈判的管控性不足。在新的世界经济形势下，WTO 亟须扩展多哈回合授权，处理对全球贸易发展具有关键意义的议题[30]，提升贸易谈判管理效能应为WTO能力建设的重心。

首先，应当加强以WTO 秘书处为核心的组织机构改革，提升秘书处对于多边贸易谈判的支持性作用。秘书处作为多边贸易谈判的组织者，总干事是贸易谈判委员会的当然主席，在磋商程序中秘书处尤其是总干事往往处于程序的中心并在某种程度上控制着程序[31]。受制于成员驱动的权利格局，秘书处无法直接干预和控制谈判成员方的意愿，却可以在化解分歧、弥合裂痕、流程管理上发挥更积极的作用，实际上由他们发挥作用也是最合适的。WTO咨询委员会《WTO的未来——阐释新千年中的体制性挑战》报告指出，在实际操作中秘书处总是能够为WTO谈判进程提供一些有创造力的建议，但这样的能力现在似乎总是被人忽视[32]。总干事和秘书处应积极地看待自身作用，不仅要履行好组织基础文件规定的职责，对于文件没有规定的，只要组织需要或者有利于贸易谈判也应当主动作为。管理层面的改善能够让WTO 恢复活力，也能够使得WTO作为一个国际组织的工作能力得到提升[33]。因此，现阶段有意识地拓宽多边贸易体制下秘书处的职权是解决谈判停滞的一剂处方。

其次，WTO谈判议题管理上应展现智慧。谈判实践表明，随着发展中国家和发达国家的实力差距进一步缩小，在分歧巨大的领域下拉锯只会徒增谈判成本、降低谈判信心，不能取得实际成果。敏感的、艰巨的谈判议题不必都放入多哈回合的谈判议程，可以利用国际上诸边协议、亚太经济合作组织、二十国集团、金砖国家峰会等各种机制和平台进行非正式磋商和前期接触。这样有利于使议题充分暴露，努力构建共识，使成员方准确评估长远利益与现实关切后提出完善的应对方案，避免艰深激烈的议题长期置于“临时紧急磋商”的悬崖之上。应当认识到，WTO 并非一个无所不包、全知全能的机构，目前焦灼的环境问题、劳工标准、市场经济地位以及知识产权问题虽然确实与贸易相关，却不意味着现阶段一定要置于贸易谈判下进行。在没有国际共识的情况下，必须正视一味强求引入颇具争议性的有关新议题对多边贸易体制扮演的“全球公共物品”角色可能带来的严重负面影响[34]。在具体谈判路径的选择上，可以坚持先易后难、先期收获的谈判原则，降低谈判的目标，以达成年度谈判协议为限。此外，与贸易有关的谈判议题也是其他国际组织关注的对象，WTO可以注意协调与其他国际组织在职权上的分工与合作，采取相应手段并制定详尽规划进行分散议题的尝试。特定的政府间国际组织对农产品、环境、劳工、公共健康、生物多样性保护等领域建树颇深，较WTO 展现出更专业、精力充沛、权威性强的特质；而有效地卷入并影响国际组织的决策、政策的执行、监督规则的执行以及争端解决活动即使不是非政府间国际组织存在的理由，至少也是其一个主要目标[35]。总之，在议题管理上，不必将所有议题放入WTO议程，确有必要也可以吸引其他国际组织参与谈判议题的筹备之中，以避免WTO精力不济带来多边谈判规则更新的阻却。

（四）推进区域合作的多边化拓展

根据WTO 秘书处统计，自由贸易协定数量（FTA）的快速增长与WTO 协定生效几乎是同时的。当前RTA的蓬勃发展为国际贸易规则的重塑提供了多边治理与区域治理两种模式。WTO协定从法律上保证了对区域贸易安排的宽容和支持⑨，贸易自由化的共同目标使二者具备兼容的现实基础；少数成员方对WTOplus 和WTO－extra 两种高门槛承诺极度渴求，多边体制内暂时搁浅的高门槛承诺不意味未来不会上升为WTO的普遍性义务。在多边体系陷入停滞的情况下，相对灵活的RTA成为各国谋求升级国际贸易规则的优先选择[36]，发掘RTA的正面效应并加以利用是推动多边贸易谈判继续进行的有益尝试。

首先，WTO要尽力确保RTA的发展符合多边贸易体制纪律，避免其泥沙俱下的态势超出调控阈限。实际上，当前激增的RTA数量、成员方向WTO通报备案“失灵”现象以及RTA与WTO两种争端解决机制间的冲突等现象已显露此种苗头。为此，WTO应当有效监管新的区域贸易安排，防止“脱轨”的RTA异化为多边贸易体制外的割据势力。遗憾的是，WTO对RTA监管审议程序不明确和规定模糊——完善GATT第24条相关规定、强化区域贸易协定委员会的职能、借鉴WTO 贸易政策审议相关程序或将有利于强化对RTA 的监管，避免区域贸易安排冲击WTO存在的正当性。其次，应正确看待并积极利用RTA前沿规则的正面效应。相较于聚焦成员方最底线求同的多边贸易协定，RTA中WTO－plus和WTO－extra两种高水平承诺意味着谈判规则调整力度与范围的纵深和扩张。对RTA的重点关注将在事实上呈现以下结果：WTO继续发挥在传统贸易议题上的作用，RTA 负责价值链和前沿贸易议题，通过深化区域主义多边化来协调全球价值链治理。超出多边贸易体制谈判能力的前沿规则应成为WTO 未来建设的重点。在硬法谈判焦灼、缺乏进展的情形下，WTO应以软法合作的方式呼吁更多成员方达成没有约束力的宣言或指南，以主动作为的姿态介入知识产权、国有企业、环境等新型规则的酝酿，徐图谈判议题的多边扩展，完善多边贸易谈判功能的运作，展现在RTA发展上应有的胸怀担当。

四、结语

牵动世界经济走向的多边贸易谈判停滞，暴露出关乎WTO生死存亡的一系列体制性危机。可能的忧虑是，多边贸易谈判的价值在逆全球化时代下不断被削减，逐渐退化成一个依靠舆论产生影响的国际论坛。多边贸易体制必须有所行动，积极寻求有效路径捍卫自身存在的正当性和合理性，否则必将面临从被成员方缔造到被成员方抛弃的悲凉结局。令人感到慰藉的是，多边贸易谈判机制为世界经济增长做出的贡献永载史册，合作共赢的理念也确实赢得了成员方发自内心的认可。从第一轮的日内瓦回合至目前的多哈回合，多边贸易谈判的深度和广度与世界经济发展的质量和成果紧密关联，谈判成果映射经济发展又反推经济向更高阶段迈进。这为改革WTO提供了强大的动力源泉，也必将振奋持续坚守多边主义成员方的信心。当前世界面临百年未有之大变局，中国作为多边主义的倡导者、推动者和践行者，将始终捍卫并发挥WTO这一多边场所在贸易领域的基石作用。中国应坚持WTO谈判机制的灵活性探索和发展中国家利益，从法律与政治双层面向着手，推动停滞的WTO谈判机制浴火重生，使未来国际贸易格局向高水准、普惠制、重合作的多边主义高峰继续攀登。

注 释：

①《贸易便利化协定》主要内容是海关管理和贸易便利化。2013年12月在巴厘WTO第九届部长级会议完成谈判，在超过2/3的WTO成员方批准之后，于2017年2月22日生效。

②《投资便利化协定》是中国在WTO主动设置、积极引领的首个谈判议题，旨在建立国际规则，在全球范围内提升投资政策透明度、简化和加快投资审批程序、促进国际合作。简单来说，投资便利化是指加速投资的机制，其核心是透明度和提高行政程序的效率。多边框架下的投资便利化议题发展简要历程如下：2016年9月，在中国的促成下，涵盖投资便利化议题的首份多边关于投资政策的纲领性文件《G20全球投资指导原则》达成；2017年12月，在70多个成员方代表的提议下，WTO第十一届部长级会议发布了《关于促进投资便利化的部长联合申明》；2021年12月，112个WTO成员方共同发起了《促进发展投资便利化联合声明》；2021年4月12日《WTO促进发展投资便利化的结构性讨论》正式达成；2022年12月16日，WTO成员方在瑞士日内瓦实质性结束《投资便利化协定》文本谈判；2023年7月6日，世界贸易组织投资便利化议题成功结束《投资便利化协定》谈判并散发协定文本。

③美国经济学家巴格沃蒂1995年出版的《美国贸易政策》一书提出“意大利面碗”，指特惠贸易协议中各个协议的不同优惠待遇和原产地规则错综缠绕，就像碗里的意大利面条一样绞在一起，剪不断，理还乱。这种现象被贸易专家们称为“意大利面碗”现象或效应。

④《马拉喀什建立世界贸易组织协定》第9 条“决策”第一款以立法形式确立了协商一致决策方式。

⑤正式投票制度一般仅在两种情况下适用：WTO明确规定的修改条款事项；协商不成的其他事项。实践中，WTO甚少修改条款；诸如成员加入等事项一般也通过协商形成，票决方式不被各国优先选择。

⑥“阴影下的投票”是指不诉诸投票表决而利用多数国的压力影响其他谈判方的行为选择以及最终的谈判结果。

⑦2017年第十一届部长级会议上，部分发达国家就电子商务、服务规制、投资便利化等议题通过诸边倡议的形式开启了诸边谈判，《关于服务业国内规制的联合部长》《电子商务联合声明倡议》《关于投资便利化的部长联合声明》《关于为中小微企业设立非正式工作计划宣言的联合部长声明》即为开放式诸边倡议的重要成果。

⑧如在涉及咖啡贸易规则的谈判时邀请巴西参与。这是因为巴西是世界最大的咖啡生产国，生产世界上三分之一的咖啡。

⑨《关税与贸易总协定》第24条和《服务贸易总协定》第5条允许缔约方建设自由贸易区作为最惠国待遇的例外，详见《关税与贸易总协定》第24条第5款、《服务贸易总协定》第5条、《关于解释GATT1994第24条的谅解》。