社区嵌入式养老服务模式的发展逻辑与实践隐忧——基于“动因-资源”分析框架的案例研究

马嘉蕾，高传胜，2

(1. 南京大学 政府管理学院，2. 老龄文明智库，江苏 南京 210023)

一、引言

2022年末，我国65岁及以上人口达21035万人，占比14.90%，老年抚养比达21.8%。我国人口老龄化程度进一步加深，进入“老龄社会”(aged society)和深度老龄化阶段。在此背景下，“十四五”规划《纲要》提出，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。居家、社区、机构养老三大传统养老模式从分野不断走向融合，加之以新技术应用，养老服务不断发展出新形态。其中，社区嵌入式养老服务模式取不同模式之长，既能满足老年人接受专业化养老服务的需求，同时也能满足“原地安养”(aging in place)的愿望，有效解决了养老服务的最后一公里问题，具有其独特优势而成为学术研究焦点。社区嵌入式养老服务模式可以理解为将医、养、护等多种专业化服务资源嵌入到社区和居住物理空间，为老年人提供入户或社区内的服务和社交开放活动空间，为高龄自理、半自理、病后出院还需护养及家属需要喘息服务的老年人提供短期住养服务的一种养老服务供给方式。

国内学者从不同视角对社区嵌入式养老服务模式进行了剖析。从功能来看，社区嵌入式养老服务模式具有居家和社区养老的情感、小规模和地缘优势，具有机构提供服务的专业化优势，集合了不同养老模式的功能优势；(1)王晶，李鹏飞：《社区嵌入式养老服务模式的优势与思考——基于发达地区与欠发达地区养老服务现状的考察》，载《吉林大学社会科学学报》2019年第6期。从运行来看，它将专业化医、养、护理机构等多种养老服务资源嵌入社区场景，也集合了物业资源、政府资源、社区管理资源，实现正式照顾和非正式照顾服务的衔接，形成新的服务输送网络体系；(2)沈凯俊，等：《准嵌入性养老组织的运行逻辑分析——农村嵌入式养老的地方经验》，载《中国农业大学学报(社会科学版)》2022年第1期。(3)朱浩：《社区嵌入式养老服务的社会化运作机制及其实践逻辑》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2020年第5期。从养老模式间的关系来看，它地理位置上更加接近家庭进而增强了家庭养老功能，多样且专业的养老机构入驻社区进而丰富了社区养老力量，规模上可灵活掌握进而拓宽了机构养老的经营规模和范围。(4)张乐川：《健康中国战略背景下嵌入式养老的功能定位、模式选择与保障政策分析》，载《东岳论丛》2020年第4期。(5)胡宏伟，等：《“嵌入式”养老模式现状、评估与改进路径》，载《社会保障研究》2015年第2期。

综上，已有研究大多从宏观视角强调主体、关系、结构等多种形式的嵌入，对社区嵌入式养老服务模式的功能优势、典型模式和运行机制进行了有益探索，并从制度视角分析了政策制定、体制机制等方面的问题。但是，公共政策既不是制度预设下民众参与的结果，亦不是官僚组织中的精英决定的结果，而是多主体互动的结果。(6)黄晨：《政治学的“行动-过程”视角——重思林德布洛姆及其方法论意义》，载《政治学研究》2015年第5期。现实中，地方政府是养老服务体系中的直接参与者，也是社区嵌入式养老服务得以发展的实际推进者，养老服务机构则是服务直接提供者，加之老年人的健康、社会和经济脆弱性，(7)马嘉蕾，高传胜：《老年人长期照护服务的需求生成、供需失衡与治理思路——以江苏省为例》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第6期。因此主要是地方政府与养老服务机构之间的互动促成了社区嵌入式养老服务模式的发展逻辑。那么，行动逻辑相异的双方何以达成一致并共同参与、通过何种方式实现模式的运作、实践中又存在何种阻滞，成为有待进一步探究的问题。因此，本文遵循行动主义路径，从地方政府和养老服务机构两个主体视角出发，引入动因和资源两个维度，通过案例重新审视和解释社区嵌入式养老服务模式的发展逻辑及其在运行中出现的隐忧，以期为社区嵌入式养老服务模式的发展推广和老龄社会治理提供有用借鉴。

二、基于嵌入性理论的“动因-资源”分析框架

(一)基础理论：嵌入性理论

嵌入性理论将行动逻辑的分析视为核心议题。(8)姜晓萍，康传彬：《关系-动机：农民工享有城市基本公共服务的可及性障碍形成机理研究》，载《治理研究》2023年第4期。基于波兰尼(Polanyi)所提出的嵌入性(Embeddedness)概念，格兰诺维特(Granovetter)关注社会关系，认为人类对目的性行动的尝试，总是嵌入在具体的、正在运转的社会关系系统中。(9)Granovetter M：Economic Action and Social Structure：the Problem of Embeddedness，American Journal of Sociology，1985，91(3)，p.481～510.行动者既不会完全独立于关系网络之外，也不会完全屈从于关系网络给定的角色。(10)[美]马克·格兰诺维特：《镶嵌：社会网与经济行动》，罗家德，等译，北京：社会科学文献出版社，2015年版，第7页。也就是说，在研究行动逻辑时，既需要充分重视行动者的关系网络，又要兼顾其内在动机。通过研究个体融入社会关系的状态，可以对经济背景下的行为做出更有说服力的解释。这一观念可以理解为置于社会关系网络下的行动者的多重动因，这些动因既包含了行动者发自内心、基于自身角色的动力因素，也包含行动者外部社会关系对行动的驱动因素。但是仅凭社会网络联系的结构难以对诸多社会结果进行充分解释，因而格兰诺维特之后的追随者不仅关注网络联系形成的结构，也开始更多地关注嵌入性联系的内容。(11)Krippner G R，Alvarez A S：Embeddedness and the Intellectual Projects of Economic Sociology. Annual Review of Sociology，2007，33，p.219～240.这些交换与流动的内容包括信息(12)Baker W E：The Social Structure of a National Securities Market，American Journal of Sociology，1984，89(4)，p.775～811.、资本(13)Uzzi B：Embeddedness in the Making of Financial Capital：How Social Relations and Networks Benefit Firms Seeking Financing，American Sociological Review，1999，64(4)，p.481～505.、合法性(14)Baum J AC and Christine O：Institutional Embeddedness and the Dynamics of Organizational Populations，American Sociological Review，1992，57(4)，p.540～559.、身份(15)Rao H，Gerald F D，and Andrew W：Embeddedness，Social Identity and Mobility：Why Firms Leave the NASDAQ and Join the New York Stock Exchange，Administrative Science Quarterly，2000，45(2)，p.268～292.等，可以概括为广义上的资源。嵌入性理论在强调社会关系的同时，也关注了其中的资源流动。因而在行动逻辑的分析中，嵌入性理论强调动因和资源两个维度发生的复合影响。

(二)“动因-资源”分析框架

根据上述分析，建立“动因-资源”分析框架，并以此解析社区嵌入式养老服务中的主要行动者，如表1所示。社区嵌入式养老服务模式的发展逻辑，既需要不同行动者达成一致共识促成其“可能性”，即行动逻辑的主观性因素，称之为动因；也需要有各种可利用的资源促成条件上的“可行性”，即行动成为可能的客观性因素，称之为资源。

表1 “动因-资源”分析框架下的行动者

1.动因：外源性因素与内源性因素

由于动因存在于社会关系中，并且因为关系本质上是多目的的，所以动因很可能是混合的。(16)Granovetter M：“Problems of Explanation in Economic Sociology”，Edited by N. Nohria and R G Eccles，Networks and Organizations：Structure，Form，and Action，Brighton：Harvard Business School Press，1992，p.25～56.根据来源是行动者自身还是外部社会关系，可以将动因分为外源性因素与内源性因素两个方面。

理论上，地方政府所面临的外源性动因包括由外而内的社会压力、自上而下的政治压力和横向间的竞争压力。地方政府拥有的内源性动因即实现公共价值的公共性动力。养老服务机构面临的外源性动因主要来自市场环境和政策环境。在我国养老服务业发展不充分的基本背景下，政策环境对养老服务机构通常是动力因素；市场环境带来的动因受我国养老行业发展基本状况和机构自身定位等多种因素影响。内源性动因则由养老服务机构的性质决定，营利性养老服务机构的内源性动力主要是经济逻辑主导下的逐利动力，包括民非、社会团体在内的非营利性养老服务机构则以追求社会性、公共性价值为内生动力。

2. 资源：配置性资源和权威性资源

社区嵌入式养老服务模式的发展离不开多种资源的整合和结构优化。借用吉登斯关于治理资源的概念，将资源分为配置性资源和权威性资源。(17)[英]安东尼·吉登斯：《社会的构成：结构化理论纲要》，李康，李猛译，北京：中国人民大学出版社，2016年版，第30、243页。前者指对物质世界各方面的控制和调配，如钱财、房产、场地、人力资源等；后者指向对行动主体产生控制的转换能力，如权力、声望、社会资本等。

地方政府可以通过多种途径获取资源并对其进行优化配置。权威性资源主要向上获取，通过获得中央和上级政府的试点资格、表彰、表扬等方式实现；配置性资源则包括多种途径的人力资源配置、经费配置等。资源优化则是指地方政府通过部际横向合作、调动基层积极性、上下层级联动等途径优化资源结构，实现资源赋能。

对养老服务机构来说，配置性资源主要是财力、物力、人力。配置性资源除了自身已拥有的之外，养老服务机构可以通过交易、融资以及政府补贴、奖励、优惠等方式获得资金，也可以通过广纳人才获取人力资源。而养老服务机构的权威性资源可以理解为组织的合法性(legitimacy)。合法性源于政治学领域，萨其曼(Suchman)等人将其引入组织和企业领域，并认为合法性是“一种一般化的感受或假定，这种感受认为在某种规范、价值、信仰和解释所建构出来的社会体系内，实体的行为是可取的、合适的和适当的”。(18)Suchman M C：Managing Legitimacy：Strategic and Institutional Approaches，The Academy of Management Review，1995，3(20)，p.574.对于组织来说，合法性既能规范组织行为，也成为获取资源的基础，提高组织活动的稳定性和可接受性。(19)邓燕华：《社会建设视角下社会组织的情境合法性》，载《中国社会科学》2019年第6期。萨其曼将合法性分为实用、规范和认知3个方面。实用合法性基于行为者的利益得失计算，是指能够给相关受众来带特定的交易价值或者正面影响；规范合法性是对组织活动是否属于“正确的事情”的判断，是基于社会规范的赞许，可以通过开展公益事业获取；认知合法性则基于对制度的全面理解，来源于大众之理所当然的认知。(20)任敏：《技术应用何以成功？——一个组织合法性框架的解释》，载《社会学研究》2017年第3期。

三、研究方法与案例导入

(一)研究方法

案例研究被称为研究中国之制和中国之治的最佳方法之一，(21)侯志阳，张翔：《作为方法的“中国”：构建中国情境的公共管理案例研究》，载《公共管理学报》2021年第4期。适用于回答“怎么回事”和“为什么”的问题。探寻社区嵌入式养老服务模式的发展与运行属于典型的此类问题，选取案例研究有助于重新审视和解释其发展运行逻辑，深描不同主体背后的微观行为动机和运作机制。

案例的选取主要基于代表性考量。我国社区嵌入式养老服务模式尚处初建期，发展成熟的城市较少且聚集于经济发达城市，因此案例必然从其中选取。N市养老服务发展较好，2021年因完善社区居家养老服务网络等工作成效显著而受到国务院表彰，养老服务满意度在2019年全国公共服务质量监测中排名第一。此外，N市在全国率先探索家庭养老床位并颁布相关政策文件，社区嵌入式养老服务模式发展有一定时间，以之为案例展开剖析能较好展示社区嵌入式养老服务模式的发展运行逻辑。

案例资料通过多种方式收集和编码。一是N市调研走访和一手访谈资料。调研访谈对象包括市民、政府部门分管养老服务的负责人、市卫健委分管医养结合负责人、市养老服务质量指导中心工作人员以及A、B、C、D四家重点养老服务机构的主要负责人。二是调研中获取的政策文件和内部资料，主要涉及养老服务发展规划与总结、家庭养老床位相关政策等。三是文献搜索得到的官方媒体新闻报道、养老服务机构网站资料等。通过一手数据与二手数据相结合的方法，多途径、多手段获取资料以实现三角互证，确保研究结论的可靠性。

(二)案例导入

N市是东部省会、副省级市、特大城市，拥有11个市辖区，2022年常住人口949.11万人。曾先后入选全国养老服务业综合改革、居家和社区养老服务改革、医养结合等国家级试点，是国家应对人口老龄化重点联系城市。截至2021年末，N市60岁及以上户籍老龄人口超过163万，其中96%以上的老人选择社区居家养老，常住老年人口182.46万人；人口平均预期寿命首次突破80岁，达到80.15岁。随着人口老龄化压力愈发明显，N市在全国率先探索家庭养老床位，并在2020年通过的《N市养老服务条例》中提出，“在社区层面建立嵌入式养老服务机构”。此外，所调研的A、B、C、D四家养老服务机构均为政府购买养老服务的长期合作对象，成立时间为10-17年不等。

四、社区嵌入式养老服务模式的发展逻辑：产生与运作中的政企耦合

“动因-资源”视角下，地方政府与养老服务机构之间互动达成了动因契合和资源赋能，构成社区嵌入式养老服务模式的发展逻辑，并实现社会价值共创。在其发展逻辑中，最初的产生离不开政企双方在动因上的契合，现实运转则离不开资源上的整合赋能。

(一)动因契合

1. 地方政府：多重压力下的回应性选择

地方政府在推进养老服务体系发展的过程中，面临多重压力。其一，由外向内的社会压力，并通过人大、政协等正式渠道得以传导到地方政府。人口老龄化带来养老服务需求的日益增长，但人口结构变动下家庭规模缩小和核心化带来非正式照料人员的缩减，这“一增一减”的趋势使愿意居家的老年人尤其是失能老年人成为照料难题。加之养老服务社会化、市场化发展不足，养老服务市场也存在供需错位的结构性失衡，如何有效满足居家社区养老服务需求成为日益增长的社会压力。“家庭养老床位的初衷呢，是这个老人他不想离家，但人家也不想送到养老院去，然后就让他就组织上门，然后再辅以一部分适老化改造。适老化改造了才方便护工和老人生活，上门则需要通过信息化跟这个服务组织之间直接对接访问看有什么需求。”(访谈记录M20220919)(22)访谈资料编码说明：访谈人物(M代表民政部门、W代表卫建部门、ABCD分别为四家养老服务机构)+访谈日期(8位数字)。此外，N市连续多年年初公布年度重点民生实事项目，“为20万符合条件的老年人开展助餐、助浴、助医、志愿陪伴等上门服务”“开设4000张老年人家庭养老床位”等养老服务事项的进展便受到社会公众、大众媒体的关注和监督。通过人大、政协以及调研等多种渠道，这些压力得以传导给地方政府。“人大、政协这两年来提这个……提案不下于三十件到四十件……”(访谈记录：M20220919)

其二，地方政府面临自上而下的政治压力，包括正式的绩效考核和非正式的领导问责。N市所在省政府制定的高质量发展考核，对高龄、经济困难老年人上门服务设定了多种考核指标。考核结果直接关系到自身收入以及行政官员职业生涯的发展，因此地方政府尤其是分管的民政部门迫于政治压力不得不将养老服务工作落到实处。“省高质量考核，就是在养老这块的考核，主要是对于这个高龄老人、经济困难的上门服务的一个考核，(即)高龄经济困难的老年人养老保障和领导者建设指标。”(访谈记录：M20220919)此外，N市市级主要领导对养老服务较为重视，领导的关心以及高压问责意味着更多的注意力分配，这种非正式的政治压力直接促成分管部门采取更多符合上级预期的行动，将工作重心和更多的治理资源放到养老服务上。“其实前面几任领导总体来讲还是比较重视，因为(N市)总共这么多年书记市长基本上可以这样说，都一如既往地比较关心……真的是很关心，包括历史项目。有的时候、有的工作，比如说原来*市长在的时候，有的时候都把压力传到了财政局……”(访谈记录：M20220919)

其三，地方政府还面临着横向间的地方比较压力。由于各地人口结构、社会经济状况存在较大差异，养老服务发展面临迥异的情况。到2021年底，N市60岁及以上户籍人口达162.86万，占比22.17%，高出全国平均水平3.47个百分点；户籍人口人均期望寿命已达84.07岁，80岁以上户籍人口25.75万，人口老龄化压力较大，面临较为典型的大城市养老难题。此外，较大的老年人口基数带来较大的养老服务工作绝对量，各项平均标准的微增也会因基数大给财政带来较大负担。“这个昨天碰到A市的，他们标准是我们的3倍左右，我们也不敢调……他说他们2万多老年人，我说我们24万多，我这个名单上面(老年人口)已经是25万多了。”(访谈记录：M20220919)因此，在横向比较中，N市难以通过简单“增量”的方式脱颖而出，需要通过创新性“提质”的方式做好养老服务工作。

除了上述三重压力之外，地方政府还拥有为老年人谋福利的公共价值追求动力。发展社区嵌入式养老服务模式能有效满足老年人的现实需求进而释放社会压力，能高标准完成绩效考核并符合上级领导的预期进而缓解政治压力，能通过养老服务的创新发展在横向比较中突出进而缓解比较压力，还能增强老年人的获得感、幸福感和安全感进而完成公共使命。

2. 养老服务机构：内外双重动因的合理选择

在政策鼓励和维持组织生存发展的双重动因下，养老服务机构发展社区嵌入式养老服务是基于理性的选择。一方面，国家政策鼓励养老服务创新发展，支持居家社区养老服务改革和智慧康养发展，地方政府也对参与社区嵌入式养老服务模式的机构进行了全方位的扶持。“十四五”规划提出，“完善社区居家养老服务网络，推进公共设施适老化改造，推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老。”(23)参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第四十五章实施积极应对人口老龄化国家战略。“像我们现在适老化改造加养老床位(即家庭养老床位)这一方面，不管是从省级、市级的来说……我们都有相应的政策文件的支持。”(访谈记录B20220919)

另一方面，养老服务机构自身生存和壮大也需要不断挖掘新市场以实现创新发展。有较好的前景预期下，养老服务机构有动力开展社区嵌入式养老服务模式。在我国养老服务社会化、市场化发展后，养老机构规模迅速扩张，机构数量和床位数量快速增长。然而，受老年人的消费能力和养老意愿的限制，养老机构难以在短期内受到市场欢迎而造成居高不下的床位空置率。由此，一直身处养老行业的A、B、C 3家机构开始迎合现有市场需求，向社区居家养老转型。第一种路径是在原有业务基础上开展上门服务。第二种途径便是承接社区养老服务，建设运营社区居家养老服务点位，提供日间照料、喘息服务等。第三种路径便是借助科技力量进行数字化、平台化转型。这既是顺应“互联网+”、智慧养老等养老服务发展的趋势，也是开展上门服务等业务的现实需要，因为需要借助数字化平台实现供需精准快速对接，政府也需要借此平台实现财政资金运转监管。如表2所示，3种路径通常融合发展，以线下社区居家养老服务中心和站点的建设为基础，运用数字化平台汇集老年人各类信息并及时了解养老服务需求，为老年人提供家门口的服务或者上门服务。与其他3家机构不同，D机构是从其他行业转战养老服务领域，其企业团队原本从事信息技术业务，2010年后信息化产业利润率迅速下降，市场环境倒逼企业进行转型，加之政策鼓励，便进军养老行业。然而依靠已有的地产、楼房发展入住式养老服务难以维持企业生存，便迅速转向政府购买上门服务的业务。“刚开始做养老的时候，不到一年半时间亏了好几千万……后来我们就开始重整旗鼓，发现政府在购买服务，那我们就跟政府做生意。”(访谈记录：D20220824)

表2 养老服务机构及其参与社区嵌入式养老服务模式的基本情况

(二)资源赋能

1. 地方政府的资源获取与整合

地方政府从多种途径获取治理资源，并调整结构优化资源配置效率。一是争资源，向上级和在同级部门中获取配置性资源和权威性资源。分管养老服务的民政部门通过申报国家级试点示范项目，不仅能直接获取中央财政资金，还能通过项目获批及后续的表扬、表彰在诸多市级部门中增加自身话语权，以便获得更多市内财政资源。如前所述，N市先后承担居家和社区养老服务改革等多个国家级试点，2017年获评第一批“中央财政支持居家和社区养老服务改革试点”5个优秀地区之一，2021年作为全省唯一城市入选全国居家和社区基本养老服务提升行动项目，上述试点、示范项目共获得中央财政资金支持7000万元以上。N市还通过普惠养老项目争取到中央预算内投资3454万元。“资金保障……在那个连续几年疫情的情况下，也没有在民生上缺斤少两，还微调微增了，这样微增的一部分钱保障上门服务。”(访谈记录：M20220919)

二是上下层级联动进行资源整合，调动下设区和街道的资源和积极性。N市市区两级养老服务体系财政每年投入达5亿元，成功创建了4个国家智慧健康养老应用试点示范街道，2个示范基地。

三是优化横向部际协同，提高资源整合效率。医疗服务的嵌入是社区嵌入式养老服务模式的重点内容，有效保障老年人在家附近享受到医疗和养老双重服务。(24)冯玉莹：《“医养结合嵌入式”养老模式的必要性、困境与对策研究》，载《云南民族大学学报(哲学社会科学版)》2022年第2期。N市积极推进民政与卫健部门协同发力，促进医疗服务与养老服务相结合并嵌入社区。“我们和民政一起，就是他们有个社区居家养老服务中心，在里面如果能办医疗的我们要鼓励支持，办不了的就在他这个居家养老服务中心设立家庭医生工作站，然后派医生和护士来进驻来提供这个医疗服务。”(访谈记录：W20220919)协调民政和卫健两个部门资源，选取2个下辖区开展医养结合高质量发展试点，支持医疗机构和医养结合机构开展上门服务，为居家老年人开设家庭病床，每周提供2次上门服务。

2. 养老服务机构的资源获取与整合

养老服务机构在提供服务的过程中与地方政府充分互动和索取资源，既向地方政府“要政策”，也与地方政府“谋合作”。前者主要是各类财税减免和支持，N市市、区征收的有关行政事业性收费、基础设施配套费对公益性养老机构全免、营利性机构减半，极大减轻了养老服务机构的经营成本。后者主要是成为参与政府购买服务的合作商，通过政府买单为高龄失能和经济困难老年人提供照料服务，为满足条件的老年人提供普惠性基本养老服务。对养老服务机构来说，政府购买既能获得一定量的订单保证组织运转盈利，也能通过与政府交易提高自身实用合法性，而且服务弱势群体能提高社会声誉，进而获得更多权威性资源。此外，调研的四家养老服务机构，无一例外都在机构办公区、服务机构场所、官方网站等线上线下多种途径，对省市政府官员、学者专家等人员的视察调研进行了广泛宣传，依靠政府和学者的公信力增强公众认可度。

五、社区嵌入式养老服务模式的实践隐忧

社区嵌入式养老服务模式的发展效能和可持续性取决于主体动因协调一致程度和资源的有效使用。在实践运行中，社区嵌入式养老服务模式还存在着主体参与协调薄弱、原生动力不足与资源欠缺3个方面的隐忧。

一方水土养一方人，作为榆盘人，年年岁岁种洋芋，岁岁年年吃洋芋，再轻轻地哼一曲《榆盘洋芋花儿开》，神仙的生活也不过如此。

(一)主体未充分调动，主体间协调性不足

如前所述，社区嵌入式养老服务模式有效发展离不开多元主体的共同参与。在推进社区嵌入式养老服务模式的实践过程中，居民、社区等主体的参与积极性有所欠缺，不同主体之间和主体内部还存在协调性不足的问题。

一方面，许多可参与的主体未被充分调动参与。调研的四家机构普遍反映，一些老年人节省和存钱观念很强烈，宁愿生活过得差也不愿为服务付费；即使是不收费的政府购买项目，也会发生老年人不让陌生人进入家门从而服务递送受阻的情况；部分地方的社区居民出于房价涨跌、卫生安全等自身利益考虑，抵制养老服务机构开设在小区门口，引发邻避效应。此外，社区卫生服务中心在养老服务方面没有绩效考核，缺乏有效正向激励，而且服务老年人存在一定医疗风险而导致负向激励，加之承担了众多基层社会医疗服务以及核酸检测等工作，因而未被充分调动为老年人提供医疗服务。“社区卫生部门，让他做家庭医生签约、家庭病床，他们的积极性不是很高……其实做了(这些工作)也不一定能拿得多(指收入)，但是如果说做出问题来了，这可能到时候要来问(责)，他说我这个平时本身事那么多，现在又是打疫苗又是核酸检测，忙都忙不过来。”(访谈记录：W20220919)

另一方面，地方政府内部协调不足，部际协同和区域协同依然表层化。养老服务机构需要从医保、卫健、公安等不同部门获取社会保险、户籍变动、生存状况、健康档案等数据，对接到养老服务平台中的老年人数据，以便核对需要上门服务的老年人基本信息，记录所提供的服务并生成档案。但四家调研机构均表示这些数据仍未达到实时有效对接，部分数据无法获取，且需要人工手动核对，挤占了提供养老服务的人力资源。“我让我的工作人员每天从医保的平台里面拿到数据，对接到我们养老的平台，这是从人工的方面来说，是占用了我的工作人员很长的一个工作……不仅仅是户籍这块，迁入迁出的数据这块都没有做到一个实时性的对接。”(访谈记录：B20220919)此外，推进社区嵌入式养老服务模式需要首先做好信息平台搭建、适老化改造等基础工作，其中具有明显规模效应的事项应该统筹，但现实情况却是不同市辖区各自行事。以老年人健康体检信息系统为例，N市下辖区中6个区拥有各自的系统且不互通，家庭医生和其他医疗服务机构提供服务时需要与各区卫健部门对接，从不同平台获取信息资料。地方政府部门间和地区间的协同有所欠缺，导致在推动社区嵌入式养老服务模式的过程中出现资源浪费和效率不足。

(二)原生动力不足，目标发生偏离

由于纵向上的行政发包制度，(25)周黎安：《行政发包制》，载《社会》2014年第6期。叠加非绩效考核下的横向晋升竞争，(26)周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，载《经济研究》2007年第7期。导致地方政府推进社区嵌入式养老服务模式的动因中，自上而下的政治压力占据主导性地位，公共价值创造的原生动力不足。此外，尽管民政部门通过向中央政府和在不同部门中抢夺话语权来索取更多资源，但由于较大的老年人口基数，推进养老服务仍面临较大财政资源限制。面临自上而下的政治压力和受限的财政资源，地方政府行动逐渐背离以老年人为中心这一服务宗旨，转向完成甚至超额完成考核指标，出现考核的异化和公共性目标的偏离。N市所在省对养老服务高质量发展考核设置了服务次数和时长的考核指标，具体到N市则是要求每个月上门2次，每次不少于1小时。上门服务的总时长和覆盖人数便成为N市地方政府关注的重点指标。调研中，N市不同部门的政府工作人员多次强调自己面临高质量发展考核压力，也倾向将已有的工作成效首先归因于绩效考核的强力实施。

而调研的四家养老服务机构成立时间并不长，需求仍未有效释放的养老行业带来的生存压力比公益性目标等价值追求更为紧迫，尤其是D机构进入养老行业时间较短，面临较大转型压力。为了保住政府这一重要客户，养老服务机构以完成政府交办的工作为主要目标。接受上门服务老年人可以在理发、剪指甲、送餐上门等一系列服务清单中选择一项进行，但实际上多数服务内容不需要1个小时即可完成，剩下的时间服务人员便不得不想办法留在老年人家中，以便完成要求的服务时长，忽视了老年人的切实需求。

(三)依赖财政资源，可持续性欠缺

由于市场供给力量较为薄弱且需求方购买力尚未完全激活，社区嵌入式养老服务模式的发展短期内仍然依靠政府尤其是上级财政资源。

一方面，地方政府推动社区嵌入式养老服务模式的发展依赖于财政资源，表现为社区嵌入式养老服务模式发展较好的地方通常是经济发达地区财力较为充足的城市，而且这些城市大多依托上级和中央试点项目财政支持。不可逆转的老龄化趋势下不断扩张的老年人口，与“只能升不能降”的民生标准之间的矛盾，给社区嵌入式养老服务模式发展资金的可持续性带来隐患。“各种各样的民生标准你不能降，尤其是给老百姓的钱，你不能降的。”(访谈记录：M20220919)

在受限的财政资源之下，N市民政部门既要压缩政府购买服务的单价换取更高的服务人数和时长指标，又不能设置过低的服务价格，否则没有机构愿意承接政府购买项目。经过N市民政部门与养老服务机构几年的协商，最终将提供上门服务的价格标准设置为约30元/小时。这一价格协商确定的过程间接反映出上门服务这一嵌入式养老服务的方式依然主要依靠政府财政资源。“财政局今年还跟我们(指民政部门)一起把这个标准从20块钱涨到了接近30块钱……30块钱就考虑了财政投入的，能调到30我们组织(指提供上门服务的机构)已经基本的暂时可能能活下去了，是吧。”(访谈记录：M20220919)

另一方面，养老服务机构也对政府财政资源形成依赖。调研的四家养老服务机构均定位中端市场，但目前其需求端的消费潜力未被充分挖掘，市场购买力不足，机构生存发展对政府购买的资金具有较大依赖性。调研中D机构表示：“我们现在政府购买服务一年花几千万、几个亿，事实上这种事情是难以为继。我们10年前干这个事情的时候，就觉得可能有一天突然就叫停了。”(访谈记录D20220824)尽管自身已经认识到依靠政府购买的不可持续性并对这一依赖性表示堪忧，但囿于养老服务业发展现状和国内经济形势，养老服务机构依然对政府购买服务订单具有较高依赖性。

六、结论与政策建议

本文从行动主义逻辑出发，基于嵌入性理论构建“动因-资源”二维分析框架，以N市为例探究社区嵌入式养老服务模式的产生与发展。研究发现，地方政府与养老服务机构的动因契合与资源赋能构成了社区嵌入式养老服务模式的发展逻辑。具体来说，地方政府在推进养老服务体系发展的过程中，面临由外向内的社会压力、自上而下的政治压力和横向间的地方比较压力，也拥有满足老年人需求的公共价值追求内生动力；养老服务机构同时拥有政策鼓励和自身盈利追求的双重动力。双方在动因上耦合促成了社区嵌入式养老服务模式的共同生产。地方政府通过多种途径尤其是试点、示范、表彰等方式向上获取配置性资源和权威性资源，上下层级联动和横向部际协同以整合资源；养老服务机构既向地方政府“要政策”获得配置性资源，也与地方政府“谋合作”以政府购买的方式一举多得，同时增强自身实用、规范和认知合法性。然而，社区嵌入式养老服务模式还存在三方面的实践隐忧：一是老年人、社区居民、卫生服务机构等主体参与不足，主体之一的地方政府部际和区域间的协调性仍有短板。二是地方政府行动逻辑受自上而下的政治压力主导，原生动力不足，而养老服务机构为完成交易也以订单数据完成为重心，出现以考核指标为中心的公共性目标偏离。三是依赖政府财政资源，资源受限制约了社区嵌入式养老服务模式的可持续发展和推广。

为了充分发挥社区嵌入式养老服务模式效能，应该从以下3个方面优化。

一是需要构建多元主体一致共识。宣传推广公共价值追求，要形成把维护老年人的健康生命权益和满足其需求放在第一位的共识。增强地方政府内部政治素养和价值观念培养，推进养老服务工作的公共价值追求动力。

二是调动更多主体积极协调参与。养老服务本身所具有的小批量、多品种等特征决定了需要中小规模组织的积极参与，有必要通过建立社会组织培育扶持机制、降低养老机构准入门槛等方式，鼓励和发展中小企业、社会企业等社会力量参与。强化积极老龄观念，引导老年人建立积极养老的心态，以开放的心态接触新鲜事物，消除对智能技术设备和养老机构人员提供服务的抵触心理。弘扬社会共同体意识、公共责任意识和奉献、友爱、互助、进步的公民美德志愿精神，鼓励非营利性组织、社会企业、社区、学校等各类组织开展和参与志愿公益爱老敬老活动。

三是拓宽资源渠道，规范模式运作，促进社区嵌入式养老服务模式可持续发展。“放管服”改革背景下，已有多项政策为养老服务组织提供建设运营补贴。一方面，仍需要继续向市场赋权，引导金融市场、海外力量有序为社区嵌入式养老服务模式提供各项资源。另一方面，还需要规范社区嵌入式养老服务模式的运行秩序，以减少制度成本和隐形成本的方式扩充直接用于养老服务生产的资源。坚持审慎规制原则，从前期准入机制、中期绩效管理机制、后期退出机制等方面细化规则，完善社会监督反馈体系，提升社区老年人服务对象和第三方评估机构参与度，强化评估结果运用与影响。