监管设计、效率变革与福利改善——兼论RPI-X定价模型的监管困境

于文领，李宏舟，闫明喆

(1.江苏省社会科学院，江苏 南京 210004；2.东北财经大学产业组织与企业组织研究中心，辽宁 大连 116012)

一、问题的提出

根据国家能源局对外公布的监管报告，我国自然垄断行业中的输配电业务运行效率低下，无效成本占比较高。输配电行业具有自然垄断性，运行效率高低与管制模式直接相关。电网企业的国有独资、自然垄断和公用事业属性使其在监管博弈中拥有较强的谈判能力，因此自然垄断带来的各种弊端在电网企业中尤为突出，主要表现为：电网工程建设效率低下，推升了输配电成本；不同业务板块之间的交叉补贴虚增了输配电成本；部分供电企业服务质量有待提升。为降低输配电公共利益的商品和服务的价格水平，政府部门考虑通过激励约束推动垄断环节不断提高供给质量和效率。2016年以来，我国确立以“准许成本+合理收益”为核心的定价机制。作为一项重大制度创新，这一新的定价机制坚持激励与约束并重，明确规定输配电成本中的合规成本和违规成本，属于输配电行业供给侧结构性改革取得的重要阶段性成果。

现行的“准许成本+合理收益”规制模式开创对超大型垄断企业实施独立成本监审和独立定价的先河，但也存在制度“漏洞”：其一，缺乏有效破解信息不对称的制度设计，致使监管机构核定的准许成本中混有无效成本，这些无效成本以输配电价的形式由电力用户支付，从而推高了输配电价；其二，缺乏基于绩效导向的激励约束机制，导致电网企业降低输配电成本的动力不足。我国现行的输配电准许收入规制模式的标志性特点是合规导向，这种监管设计与新制度导入初期出现的垄断企业阻力较大、监管机构履职专业能力较弱及各种配套的机制体制不健全的状况是相匹配的。但随着我国全面推进国家治理体系和治理能力现代化，监管理念也要从合规导向上升为效率导向，在制度建设上实现“从有到优”的提升。

二、相关文献综述

“事将为，其赏罚之数，必先明之”。规制(Regulation)也常被译成“管制”或“监管”，规制制度是指政府或法律授权的公共机构依据规则对企业行为的限制，常见的规制制度包括经济性规制制度和社会性规制制度两类[1]。电价的监管设计伴随全球经济发展的不同阶段和规制理论的变迁历经数次变化，世界各国基于本国国情和发展阶段采取形式多样的规制制度模式，比如投资回报率规制模式、价格或收入上限规制模式(基于RPI-X模型进行调整)、平均成本法、“边际成本加平均成本法”或“准许成本+合理收益”等。虽然方法差异程度不同，但这些措施都体现了有为政府监管与激励相结合的原则。监管设计模式的变更也始终为缓解政府与企业之间的信息不对称，减少企业的“信息租”，提升整个社会福利而服务。

学术界从激励性规制的角度对垄断产品(服务)定价进行了深入细致的研究。从研究内容来看，相关文献可大致分为定性和定量研究。第一，定性研究主要从各个角度分析、比较RPI-X定价模型与收益率定价模型的异同。王俊豪等(1997)首先给出政府对自然垄断行业实施价格管制的三个主要依据，即促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力，提出以经济学理论为基础制定价格管制政策、通过价格管制刺激自然垄断行业提高效率的建议[2]。唐晓华和唐要家(2002)比较服务成本规制(即收益率规制)与RPI-X规制的激励性差异，认为对自然垄断行业实施价格规制的核心问题是在不完全信息下监管者如何在配置效率、生产效率与信息租金之间权衡[3]。于立和于左(2003)从理论渊源、主要特征和局限性等方面分析美国收益率规制与英国RPI-X规制的异同，提出分清收益率规制和上限价格规制在中国自然垄断产业中的适用性[4]。范合君等(2007)指出我国确定垄断行业价格的政策方法对企业降低成本没有激励作用，该方法不会提高企业效率，易产生效率低下→成本增加→价格上升的恶性循环[5]。第二，定量研究主要侧重于以构建模型、模拟估值为主。王俊豪(2001)在参考发达国家价格规制模型的基础上，提出中国自然垄断产业的上限价格规制模型[6]。蔡建刚和叶泽(2014)构建模型主要解决如何确定基期价格(或收入)的问题，识别电网企业增加利润对消费者剩余的影响，为政府部门进行规制定价提供实证经验[7]。庞雨蒙(2018)利用可计算一般均衡模型(CGE)，模拟电价变动对其他产业部门价格、产出及对居民和政府部门的收支、国内生产总值等经济指标的影响[8]。俞秀梅和王敏(2020)利用2009—2015年部分省份家庭月度电力消费数据和断点回归分析，发现阶梯电价改革使每月户均用电量下降，且政策改革力度越强，居民用电量下降越多[9]。

我国输配电企业现行的规制办法是“准许成本+合理收益”，实质是基于准许成本、有效资产和准许收益率三个指标对输配电业务进行规范、透明、有效的科学定价，从而引导和约束电网企业规范管理，尽可能降低经营成本、提升运营效率。李林威等(2021)的研究发现我国新一轮电力体制改革的成效主要体现在售电侧市场持续开放、用电成本不断降低、电力营商环境日益优化[10]。宋枫等(2023)分析电力行业市场化改革的福利改善机制，认为“准许成本+合理收益”具有明确的定价方法，在核定上网电价和销售电价过程中的实践意义明显[11]。另外，叶泽(2016)在对比中外输配电价格规制办法后发现，“准许成本+合理收益”规制办法中缺乏对有效资产的量化认定，可能导致过度投资而造成低效率[12]。曹学泸等(2022)利用三阶段DEA模型测算2013—2019年27个省级电网企业的效率，实证发现改革后(2017—2019年)的企业效率确实没有显著提升[13]。

通过梳理文献可知，在关于我国输配电价格规制的现有研究中，鲜有涉及溯源识别不同类型的输配电成本并基于效率差异实施精准规制的讨论。具体而言，输配电成本可进一步细分为电网企业内部X-非效率水平决定的无效成本、成本驱动要因决定的最小成本、可观测或不可观测的外部经营环境决定的异质性成本和随机因素决定的误差项代表的成本。无效成本还可再度细分为两类：一是期初成本与最小成本(电网企业处于生产可能性边界时的成本)之间的无效成本，反映的是静态无效率；二是电网企业没有积极实施技术进步致使生产可能性边界未前移而产生的无效成本，反映的是动态无效率。提高静态效率是追赶效应(Catch-up)，提高动态效率则是创新效应(Frontier-shift)。监管机构需通过机制设计将准许成本的大小尽可能与电网企业消除两种类型无效成本的努力程度进行紧密关联，以实现无效成本的逐年递减。

三、RPI-X定价模型与监管困境

(1)

实施RPI-X规制之后，有：

Ct，m=Ct-1，m(1-X)

(2)

(3)

又将式(1)代入式(3)，可得：

(4)

四、效率导向型收入上限规制模型的监管设计

(一)相对绩效比较分析与影子竞争者

对监管机构而言，RPI-X定价模型的局限性在于：因为存在多个区域性垄断企业，且企业间可能具有效率差异，所以设定统一的X取值不再是最优的，需针对各个垄断企业的无效率程度设置差异化的X取值。企业无效成本可进一步细分为两类：一是期初成本与最小成本之间的无效成本Z，反映静态无效率；二是电网企业没有积极实施技术进步致使生产可能性边界未前移而产生的无效成本X，反映动态无效率。因此，监管机构需通过不同的机制设计激励垄断企业降低两种不同类型的无效率。

在设计实施体现上述思路的监管模式时，监管机构需考虑如何通过机制设计将准许成本的大小与电网企业消除两种类型无效成本的努力程度加以关联，以实现无效成本的逐年递减。假设电网企业M和N的产出均为Y1，但成本却不相同。为实施无效成本的双侧递减，监管机构需科学识别、精准测算两个电网企业之间的成本差异是源于内部管理水平不同引发的效率差异(即Z的不同)还是企业不可控因素引发的成本差异。如果是前者，需设定不同的效率提升因子Xi，m，p；如果是后者，需设定相同的效率提升因子；如果二者兼有，则需进一步将二者对成本的影响进行量化、分离。

(二)准许收入测算模型

参照澳大利亚的规制实践[18]，本文设计如下的效率导向型收入上限规制模型：

(5)

Tret=ΔQt+ΔRPt-ΔTFPt

(6)

式中，ΔQt为总产出增长率，ΔRPt为原材料等投入要素价格变化，ΔTFPt为全要素生产率变化。

(三)相对绩效比较分析

(7)

Tret=ΔQt+ΔRPt-ΔTFPt

(8)

与准许成本的公式类似，基准年的有效成本通过对基础成本(Cm，b-E)调整得出，调整因子同上。上述公式的核心是如何确定成本调整基础(Cm，b-E)，其中Cm，b表示企业基准年之前某一年(称为基础年)的实际成本，E表示为达到有效水平而针对该实际成本进行的调减，即(Cm，b-E)代表基础年的有效成本水平。

由于该模型放弃RPI-X定价模型的强假设，同时考虑效率改善(Cm，b-E)和生产率提升(ΔTFPt)效果，因而具有更强的应用性。具体来说，(Cm，b-E)的规制涵义包含两层：第一层是认可各个输配电企业不在效率前沿面上，认为各个输配电企业的效率有所差异；第二层是针对不同企业之间的效率差异设定不同的效率改善目标，从而实现差异化规制。换言之，模型中导入(Cm，b-E)后可达到精准规制和科学识别的目标。同时，该模型与我国的实际情况更加匹配。如前所述，我国电网企业的国有独资、自然垄断和公用事业属性使其运行效率较低，不太可能位于效率前沿面上；各个省级电网企业的经营环境千差万别，在假设电网企业之间存在效率差异的前提下设定模型更符合现实情况。基于此，本文采用澳大利亚实施的效率导向型收入上限规制模型。

五、中国电网公司的效率变革

(一)我国电力行业价格规制改革的演变历程

电力资源对国家经济命脉的基础性作用决定了电力行业的改革需慎重开展。为提升运营效率和解决电力短缺问题，1996年政府部门开始电力管理体制改革，由专门的经济管理部门运营国家电力公司，实现政企分离和电价体制改革。2002年，为解决电力行业垂直一体化的垄断问题，《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》(国发〔2002〕5号)明确电力改革任务是“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”，逐步引入竞争机制。2003年，《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》(国办发〔2003〕62号)出台，确立电价改革总体方向为“发售电价由市场形成，输配电价由政府管制”。国家发展改革委发布《输配电价管理暂行办法》(发改价格〔2005〕514号)，明确“输、配电价向成本加收益管理方式过渡”。2015年，新一轮电力体制改革拉开帷幕，在中共中央、国务院发布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号)的指导下，国务院价格监管部门确立“准许成本+准许收益”的定价原则，建立激励约束机制，促进电网企业降低成本。2021年，国家发展改革委发布《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》(发改价格〔2021〕689号)，提出持续深化电价改革，完善省级电网价格形成机制，理顺输配电价结构的改革方向。

电力体制和电价监管制度的改革均伴随着复杂性和艰巨性，阻力主要来自于行业或区域垄断利益集团的干扰及具有“路径依赖”特点的制度惯性。为此，本文首先测算我国输配电企业的效率、生产率，以评估改革的效果。然后，再模拟实施效率导向型收入上限规制的经济效果，为我国进一步优化输配电价规制模式提供改革方向。

(二)变量选择和数据说明

基于Jamasb和Pollitt(2000)以及俞秀梅和王敏(2020)的研究[19][9]，本文选择以下的变量进行实证分析：

1.成本变量。在规制模型的构建中，电网公司的准许成本可由其自主控制(即可控成本)，包括输配电和变电成本、各种间接费用等，本文利用电网公司主营业务成本与购电成本的差额计算可控成本。

2.产出变量。本文选取的4个产出变量分别是售电量、用户数量、线路长度和最大负荷。售电量在针对电网公司效率测算的研究中最为常用，同时其在数据可得性方面也具有优势；用户数量反映电网公司的服务规模，用户数量越多，企业需提供的连接设施就越多；线路长度反映电网公司供电和送电能力；最大负荷反映电网公司为满足用户用电高峰需求提供的服务。

3.环境变量。该变量反映影响电网公司成本效率但不受电网公司控制的因素。不同地区在经济发展水平、地理气候条件、输配电网特征等方面存在差异，在测算效率时需充分考虑环境的异质性问题，尽可能剔除这些因素的影响。考虑到数据的可得性，本文选取大型工业用电量占比、农业用电量占比、用户数/变压器数量(反映需求密度)、线损率、地下电缆占比和人均GDP作为环境变量。

本文选取2006—2016年国家电网公司所属的23家省级电网公司的面板数据进行效率、生产率的测算和价格规制效果的模拟，这是因为从2005年开始实施通过销售电价减去上网电价确定输配电价的规制政策，2017年全面实施准许收入规制，意味着实施的规制手段具有政策的稳定性和可比性。其中，2006—2015年的数据用于测算电网公司的效率和生产率，2016年的数据用于模拟效率导向型收入上限规制模型的效果。由于数据的不完整性，剔除冀南、冀北、西藏和蒙东4个省级电网公司，最终使用23家省级电网公司、253组观测值。数据主要来源于《中国电力年鉴》《中国电力行业年度发展报告》《国家电网公司统计资料汇编》《电力监管年度报告》等资料，电网公司的收入和成本等均为实际货币数据，以2006年为基期并依据GDP平减指数进行处理(如表1所示)。

表1 变量的统计性描述

(三)电网公司的成本效率变革与生产率变革

本文利用随机前沿模型(SFA)测算省级电网公司的成本效率，并设定如下的函数形式：

Ci，t=α0+f(yi，t，zi，t；βi，t)+μi+νi，t+ηi+ui，t

(9)

式中，Ci，t和yi，t分别表示成本和产出变量，zi，t表示环境变量，ηi表示时不变无效率，ui，t表示时变无效率，企业个体效应μi反映未观察到的企业异质性因素的影响，νi，t为随机误差项。相较于传统的随机前沿模型，上述模型具有以下优势：(1)考虑企业效率随时间变化的问题，区分企业时变无效率与时不变无效率；(2)将未观测到的企业异质性因素与时不变无效率分离开来，避免二者的混淆，以提高测算精度。根据Colombi等(2011)的做法[20]，本文的模型可在假设无效率项等分布形式的基础上利用单阶最大似然法进行估计。为方便估计，模型形式可重写为：

(10)

结果表明，电网公司在样本期间平均效率的均值为0.8997，仍存在一定的改善空间，有必要通过合理的监管制度优化激励企业提高成本效率。

本文参考Afsharian等(2019)的方法[22]，利用曼奎斯特指数测算电网公司在样本期内全要素生产率的变动。结果表明，大部分电网公司的生产率变动值为正，且技术进步是样本期间各省级电网公司生产率提高的主要原因。

(四)效率变革中的影响路径和效果模拟分析

1.可降低的输配电价。为更好地反映导入新的收入上限规制模型为终端电力用户带来的好处，本文进一步计算2016年各电网公司可降低电价和可降低电价比例。假设售电量不变，可降低输配电价等于可节省成本除以实际售电量，可降低电价比例等于可降低电价除以实际电价。在设定δ的取值分别为0.1、0.05和0.03的情况下，表2报告了各电网公司可降低电价和可降低电价比例。结果显示，在引入新的收入上限规制模型后，通过电网环节的成本节约平均能降低电价约0.016～0.021元/千瓦时，平均可降低电价的比例约为3.1%～4.0%。

表2 可降低电价及比例

2.冗余成本及信息租金。本文构建的效率导向型收入上限规制模型本质上是基于成本折扣法，电网公司的准许成本并不一定等于最小成本，二者之间的差额即为冗余成本。冗余成本一般大于零，反映了电网公司需逐步提高效率、消除无效成本的客观事实。结果显示，部分企业的冗余成本小于零，其可能的原因是：第一，部分企业2016年实际成本中或许包含大额的一次性、非常规支出，而设定的规制模型未考虑该支出；第二，设定的规制模型同时考虑电网企业通过效率改善和技术进步降低无效成本的两条路径，计算冗余成本中的最小成本仅考虑通过提高效率实现降低成本的情况。上述分析表明相关利益主体需以理论的准许成本为基础，对出现异常的情况进行调整，从而接受调整后的准许收入。

当监管机构事先设定的准许成本大于电网公司的事后实际成本时，二者之间的差额被称为信息租金并归电网公司所有。信息租金的成因如下：第一，在不了解各电网公司真实成本的情况下，为满足所有电网公司的参与约束，监管者设定的准许成本并不是现有技术水平下的最小成本；第二，由于加强管理或其他偶然原因，电网公司的成本效率突然大幅提高，实际成本大幅降低；第三，统计误差等人为因素。信息租金是激励电网公司努力降低成本的根本诱因。因为降低的成本越高，电网公司获得的信息租金就越多。

表3报告了冗余成本和信息租金的测算结果(δ的取值同前)。δ的取值大小对冗余成本和信息租金的影响机制相同，但作用效果相反。换言之，在其他变量一定时，δ的值越大，冗余成本越高，企业的信息租金也越高。但当δ和其他变量一起作用时，上述效果因企业的不同而不同。结果显示，电网公司总冗余成本约316.5～446.5亿元，表明电网公司在导入新的收入上限规制模型后仍保留较多的冗余成本，可通过继续实行该规制模型来诱导企业逐步降低冗余成本。

表3 冗余成本及信息租金

六、社会福利的分配及改善

(一)总体电力需求函数

基于我国学者的研究[23][24][25][26]，本文构建如下的面板数据模型估计需求函数：

lnQi，t=βPlnPi，t+βGDPlnGDPi，t+βRURUi，t+μi+δt+εi，t

(11)

式中，电力消费量Qi，t以售电量衡量，电价Pi，t使用平均销售电价，RUi，t表示城镇化率，μi和δt分别表示个体效应和时间效应，εi，t为误差项。

本文首先建立固定效应模型和随机效应模型进行估计(结果如表4所示)，发现所有变量的估计系数均显著且系数符号符合预期。考虑到模型可能存在组内自相关等问题，进一步利用可行广义最小二乘法(FGLS)进行修正。结果表明，所有变量的估计系数均在1%的水平下显著，系数符号均符合经验预期，拟合优度R2为0.9683，说明拟合效果较好。

表4 参数估计结果

(二)社会福利的分配及改善

本文将消费者剩余和生产者剩余的变化量分别表示为：

(12)

ΔPSi=(PN，iQN，i-C(QN，i))-(PF，iQF，i-C(QF，i))

(13)

其中，ΔCSi、ΔPSi分别为第i个电网公司用户的消费者剩余变化和生产者剩余变化，Q(P)为总体电力需求函数，PF，i、QF，i分别为第i个电网公司的实际售电价和实际售电量，PN，i、QN，i分别为导入新的收入上限规制模型后第i个电网公司的准许售电价和均衡售电量(准许售电价=准许成本/售电量+单位购电成本)，C(QF，i)为第i个电网公司的实际成本，C(QN，i)为导入新的收入上限规制模型后第i个电网公司在均衡售电量下能达到的最小成本。

总社会福利的变化表示为：

表5报告了社会福利的变化结果(δ的取值同前)。可见，在导入新的收入上限规制模型后，总社会福利的增加额约为463.4～523.4亿元。其中，电力用户的总消费者剩余增加约481.6～527.9亿元，电网公司的总生产者剩余增加约-64.5～41.7亿元。

表5 消费者剩余和生产者剩余的变化结果

七、主要结论及政策启示

为评估效率导向型收入上限规制模式的实施效果，本文测算我国电网公司的成本效率和生产率，并在此基础上利用反事实分析来模拟实施新型规制模式的成本效应和福利效应。实证结果表明，效率导向型收入上限规制模式不是零和博弈，带来了制度改革的红利，使电力用户分享到更多的改革成果。

单纯导入RPI-X定价模型的准许收入规制可促进垄断企业的技术进步，实现企业内部动力变革。然而，由于现实中的垄断企业存在无效率，因此还需监管机构通过其他的监管设计来推动垄断企业降低X-非效率，从而实现效率变革。国外的监管实践表明，将PRI-X定价模型与相对绩效比较分析相结合能激励电网公司同时实现效率变革和动力变革。现阶段，我国实施的“准许成本+合理收益”规制模式既没有通过RPI-X定价机制激励电网企业实现动力变革，也未通过相对绩效比较分析机制激励电网企业实现效率变革，因此存在一定的制度“漏洞”和隐形的无效率问题，需因地制宜改进政策实施细则，积极、稳妥、有序地开展电价制度改革。随着我国全面推进国家治理体系和治理能力现代化，监管理念应从合规导向上升为效率导向，在制度建设上实现“从有到优”的提升。

基于此，本文建议紧密结合“十四五”时期深化价格机制改革方案，制定并落实输配电行业渐进式改革的目标和任务，持续深化电力价格制度改革，围绕增强激励、降低无效成本、提升效率的目标，优化现有的输配电价规制模式，导入基于RPI-X定价模型和相对绩效比较分析的效率导向型收入上限规制模式，健全输配电行业的价格形成和动态调整机制。建立电力价格信息平台，更好地发挥社会监督力量，降低社会监督成本，增强电价监督能力，降低企业无效成本。激励输配电企业精简人员，加强成本控制，挖掘潜力，提高生产经营效率。以效率为导向的规制模式不仅可改革输配电行业中被掩盖的低效环节，还能将其转化为推动行业高质量发展的重要源泉。输配电行业的监管效能不但关系输配电价的高低，而且关系能否为建立竞争性电力批发和零售市场提供制度保障的问题，是电力体制改革的“抓手”，也是降低普惠制生产、生活用电成本的关键，影响着整个经济的运行成本。我国电网企业需立足于生态文明建设的实际和“双碳”目标的实现，以效率提升为导向，以新型电网系统建设为根本，为实现能源变革夯实经济基础，为建设美丽中国添砖加瓦。