基于中心城市偏向的城市功能与产业发展失衡问题研究——以长江经济带为例

柴志贤，任来贺

(浙江财经大学经济学院，浙江 杭州 310018)

一、问题的提出

自英国工业革命以来，城市化与工业化一直是相伴而生的两个命题。英国式的古典主义城市化本身就是工业化发展的结果，反之现代城市化又能为工业化高质量发展和产业升级提供全方位支撑。作为城市化质量和内涵的体现，城市功能对产业发展的作用日益突出。但在现实发展过程中，恰恰很容易陷入城市功能与产业发展不协调的问题。

此问题具体包括两个方面。一是英国式古典城市化滞后于工业化。工业革命时期的产业发展迅速，但城市化因缺少规划和政策引导而无法为工业化提供有力支持，使城市功能发育受限，城市功能严重制约了产业发展。柯布西耶的《明日之城市》反映了建筑规划师们对工业化条件下现代城市功能的探索[1]。霍华德的《明日的田园城市》则表达早期工业化“巨兽”对美丽农村吞噬的担忧，并试图达成工业化与城市功能的理想和谐[2]，虽然具有一定的乌托邦色彩，但足以启示我们如何打造良好的城市功能以支持工业化的良性发展。二是政府主导的城市化往往陷入“造城热”的困境。撇开工业化内在的人口需求，超前推动城市规模的扩张，导致拉美国家的过度城市化足够给人警醒。中国一些地方的过度规划和打造新城同样受到热捧，除部分旅游城市和高科技主导的特殊城市外，忽视工业化发展需求的城市化仍缺乏生存基础。不论前者的工业化超前于城市化，城市功能发育不良，还是后者的城市化超前于工业化，城市功能缺少价值投射的对象，都无法支撑起一个城市长期的良性发展。因此，城市化与工业化的同步协调问题便受到政府和学界的关注，体现城市化质量的城市功能与产业发展的协调性议题同样值得探讨。这种不协调(即城市功能与产业发展失衡)究竟因何而起？政府优先支持中心城市发展的偏向战略是否加剧了不协调？其具体的作用机制是什么？本文将重点回答这些问题。

既有文献大多从省域层面对城市偏向政策导致的城乡收入差距、资源流动、公共服务配置等方面展开研究[3][4][5]，鲜有对城市功能与产业协调发展问题的探讨。本文以长江经济带96个城市为例，重点分析中心城市偏向对城市功能与产业发展失衡的影响，主要贡献在于：一是将中心城市偏向分为市场偏向和政府偏向，考察中心城市偏向对城市功能与产业发展失衡度的影响，拓展城市功能与产业发展失衡动因的分析；二是引入城市开发和公共服务建设的中介变量并检验其作用效果，细化中心城市偏向对城市功能与产业发展失衡的作用机理分析。

二、理论分析

政府在很大程度上是城市功能塑造的主要参与者，而市场则是产业发展的根本推动力。城市功能与产业发展失衡的根源需从政府和市场的角度来寻求答案。

(一)中心城市偏向产生的原因

首先，政府的战略导向可能导致城市功能与产业发展的不协调。我国的城市发展战略从20世纪80年代初的“小城镇主导论”到“大城市与小城镇多元发展论”再到“大力发展大城市，从集聚中走向平衡”，经历了一个不断演化的过程[6][7][8]。近年来，国家高度重视中心城市建设，提出打造世界级大城市，政府的战略导向通过政策引导资源配置而产生大城市偏向。其次，地方政府出于自身利益亦可能加剧这种大城市偏向。诚然，在中性政府下，如果政府部门完全理性且没有短期利益追求，则会最大程度地保持大城市与小城市建设的平衡，不至于出现城市功能与产业发展不协调的问题。但政府官员有其自身利益的考量，在“GDP锦标赛”下如何推动经济增长便是最优先考虑的问题。张五常(2017)关于中国奇迹的“县域竞争论”，认为地方政府官员基于晋升激励干预经济的行为都为政府主导下的大城市偏向找到注脚[9][10]。最后，市场本身具有中心城市偏向效应。中心城市往往具有良好的基础设施、产业基础和高素质人才等要素，在缪尔达尔的循环累积因果效应及Krugman(1991)的本地市场效应和递增报酬机制的双重作用下[11]，引导资源向其集聚，从而加剧了中心城市偏向。此外，Lucas(1988)的大量研究证实大城市人力资本外部性特征明显，中心城市的优势将更加突出[12]。

(二)中心城市偏向对城市功能与产业发展失衡的影响

1.市场角度。中心城市的市场化程度高，对人才、技术、资本等要素具有较强的吸引力，通过资源集聚为产业发展输送动力。在市场导向下，市场力量可对城市功能完善进行有益补充(如为产业发展提供完善的金融、商业等配套设施)，推动与产业发展深度融合。同时，市场本身具有矫正机制，随着城市规模的不断扩大，对城市功能优化与产业升级提出了更高要求，在价格信号和竞争机制下驱使部分低端生产要素远离中心城市，为产业结构升级“腾笼换鸟”创造空间，加速与更高水平的城市功能融合。对中小城市而言，承接中心城市的资源要素也使其获得更多的发展机会，为完善城市功能和扩大产业规模提供动力，促进城市功能与产业发展更好协调。据此，本文提出假说1：市场偏向减轻城市功能与产业发展失衡度。

2.政府角度。一方面，将更多资源用于发展区域重点城市促进了中心城市功能完善，而产业发展除政府规划和引导外更需市场力量的支撑。政府偏向的强弱反映了不同的政府力量和行政干预水平，进而影响城市建设和产业布局。若政府偏向脱离自身资源禀赋和产业基础，不仅扭曲市场信号、降低产业效率，还阻碍产业结构变迁[13][14]，加剧城市功能与产业发展的失衡。另一方面，部分研究认为政府通过财政补贴、税收减免、土地优惠等方式影响产业区位结构，特别是通过基础设施建设和重大项目布局等方式对地区差距进行干预，以实现区域协调发展的战略目标[15][16]。多年以来，国家一直关注地区差距问题。《国家新型城镇化综合试点方案》并未明显向中心城市倾斜，“十四五”规划指出要优化城市间功能分工，党的二十大报告谋划了实现共同富裕的伟大构想。可见，政府对城市功能与产业协调发展擘画了清晰的路径，力图找到大城市、中小城市功能与产业协调发展的“中间道路”。因此，政府通过完善治理能力，在合理的城市建设和产业发展导向下，城市功能与产业发展的失衡度可能逐渐减弱。据此，本文提出假说2：政府偏向影响城市功能与产业发展失衡度，但作用方向取决于中心城市偏向政策实施的实际合理性。

(三)中心城市偏向影响城市功能与产业发展失衡的路径机制

1.城市开发。城市开发是资源配给的重要形式，市场导向下的生产要素的自发流动加速了中心城市开发建设，促进城市创新和技术升级。由于城市开发涉及的区域往往是产业集中和结构完善的发达地区，通过城市开发带来的要素集聚和扩散不仅引导市场化进程，还增强产业间协作，推动城市功能与产业发展相协调[17]。而政府导向下的城市开发超前性质明显，许多城市热衷的“造城运动”具有财政收益最大化和政治晋升的双重特征，基于经济发展和自身利益的选择使城市陷入盲目开发的境地，从而可能对城市功能与产业发展失衡产生推波助澜的影响。据此，本文提出假说3：中心城市偏向通过城市开发影响城市功能与产业发展的失衡度。

2.公共服务建设。中心城市在地理位置、经济水平、市场规模等方面存在优势，具有更大动力投入更多政府支出用于公共服务建设，导致城市公共服务供给的相对超前，而产业发展水平短期内不会发生明显变化。中小城市受限于市场条件、自身禀赋等因素可能将城市资源用于紧迫的基础设施建设等，而忽视城市功能的其他方面，致使城市功能发展的不平衡。政府实施的中心城市偏向的财政政策和城乡间不同的公共服务供给体制引致重点城市的经济主导地位更加明显[18]，更倾向于发展中心城市，大力推动公共服务建设，从而扩大城市功能与产业发展水平的差距。一方面是中心城市功能体系不断完善，公共支出的中心城市偏向提高了城市的公共服务水平；另一方面是在市场作用下形成的环境污染、生活和商务成本增加、产业转移导致的人口外流等负向因素使产业发展驱动力不足，影响城市功能与产业发展的协调。据此，本文提出假说4：中心城市偏向通过公共服务建设影响城市功能与产业发展的失衡度。

三、指标构建与数据说明

(一)指标构建

1.城市功能指标。基于已有研究[19][20]，本文依据城市功能在建设过程中市场导向和非市场导向的共同作用，将综合功能划分为市场型功能和非市场型功能。其中，市场型功能强调以价格信号和竞争机制为核心的城市功能，在涉及城市生产、生活服务等由市场主导的功能领域需发挥市场机制自发调节的力量。非市场型功能强调依靠政府力量主导建设的城市功能，在涉及居民日常生活的医疗卫生、文化教育、社会保障、交通出行等领域需发挥政府和相关社会组织的导向作用。表1为具体的城市功能指标评价体系。

表1 城市功能指标评价体系

2.产业发展指标。完善的产业发展体系应包含投入产出、产业规模及工业企业状况[21]。遵循科学性、系统性和可测度性等原则，本文将产业发展分为四个维度(见表2所示)。

表2 产业发展指标评价体系

(二)研究方法

本文首先利用熵值法测算城市功能和产业发展的各自得分，接着使用耦合度模型研究二者的耦合关系。这里，耦合度模型表示为：

(1)

其中，Ci为城市功能与产业发展的耦合度，Z1i和Z2i分别为城市功能和产业发展。由于耦合度可能存在“伪协调”现象，因而本文引入如下的协调度模型：

(2)

其中，系统协调指数Ti考察的是城市功能和产业发展对整个系统协调发展的贡献；待定系数α和β表示二者的重要程度，为不失一般性，本文设定α=0.5、β=0.5。此外，进一步以(1-Di)表示城市功能与产业发展的失衡度。

(三)城市功能与产业发展失衡度的总体特征描述

图1为长江经济带不同区域的城市功能与产业发展失衡度的时序图。整体上来看，市场型功能与产业发展的失衡度高于非市场型，说明长江经济带的市场化进程还有待增强，政府导向较为明显；城市功能与产业发展的失衡度按照上、中、下游呈现阶梯式递减的特征，表明不同区域间政府导向与市场导向的差异较大。中下游的城市功能与产业发展失衡度随时间变化比较稳定，而上游呈波动下降，说明近年来长江经济带上游地区的城市功能与产业发展协调程度不断提升。

图1 长江经济带上中下游市场(非市场)型功能与产业发展的失衡度

四、研究设计

(一)模型构建

为验证中心城市偏向对城市功能与产业发展失衡度的影响，本文构建如下的经验模型：

marindit=α0+α1demait+α2degoit+αzit+ui+vt+εit

(3)

nmarindit=α0+α1demait+α2degoit+αzit+ui+vt+εit

(4)

其中，marind和nmarind为被解释变量，dema和dego为核心解释变量，z为一系列控制变量，ui和vt分别为个体和时间固定效应，εit为随机扰动项。为消除异方差的影响，所有变量均做对数化处理。

为检验中心城市偏向对城市功能与产业发展失衡的影响渠道，本文采用如下的中介效应模型：

Mit=α0+α1demait+α2degoit+αzit+ui+vt+εit

(5)

marindit=α0+α1demait+α2degoit+α3Mit+αzit+ui+vt+εit

(6)

nmarindit=α0+α1demait+α2degoit+α3Mit+αzit+ui+vt+εit

(7)

其中，M为中介变量，包括城市开发(esta)和公共服务建设(conde)。

(二)变量测度及说明

1.被解释变量：城市功能与产业发展的失衡度。它包括市场型功能与产业发展失衡度(marind)、非市场型功能与产业发展失衡度(nmarind)，具体测算方法详见上文的指标构建。

2.解释变量：中心城市偏向，包括市场偏向(dema)和政府偏向(dego)。现有衡量城市偏向的指标主要集中于以非农支出占财政支出的比重、以公共服务支出构建指标体系、以政府工作报告中相关词频数等[4][22[23]。但上述指标着眼于城市偏向，只能部分反映政府层面导致中心城市偏向的变化特征。本文认为中心城市偏向应体现市场导向和政府导向的共同特征。人口密度反映城市吸引人才集聚的程度，是市场导向自发组织的结果。市场发育程度较高的城市加速了人口流入[24]，往往具有更高的人口密度，可视为市场导向下中心城市偏向带来的结果。而人口规模受行政等级和政府干预的影响[25]，更多地体现了行政要素和政策导向。许多大城市对人口规模的规划和限制表明政府在中心城市人口规模控制方面起着主导作用，发挥了中心城市偏向的政策导向。而中小城市在政府主导下建造新城的做法也为扩大城市和人口规模提供了注脚，却难以通过行政手段增加城市人口密度。由于城市面积因撤县设区等行政区划调整发生变化，因此本文以城市当年人口密度与1983年的人口密度之比衡量市场偏向，综合反映中心城市偏向的市场特征；以城市当年人口规模与1983年的人口规模之比衡量政府偏向，整体反映中心城市偏向的政府特征。需要指出的是，采用历史人口密度和规模数据是为剔除其他个体因素的影响，以凸显市场偏向性和政府偏向性。

3.中介变量：城市开发(esta)和公共服务建设(conse)。城市开发涉及到城市建设的方方面面，对城市功能完善和产业升级至关重要，以房地产开发投资与城市市政建设固定资产投资之比衡量。公共服务建设体现城市的软实力，是城市功能建设和产业基础的重要表现，以医疗、教育和社会保障支出占城市一般公共预算的比重衡量。

4.控制变量。基于已有文献，本文选取以下的控制变量：经济发展水平(pgdp)，以人均GDP表示；城市包容度(tole)，以常住人口减去户籍人口后除以年末总人口表示；投资水平(inv)，以实际固定资产投资与GDP之比表示；城市开放水平(open)，以人均外商投资水平表示；产业结构高级化水平(inad)，以实际第三产业增加值与第二产业增加值之比衡量；产业结构合理化水平(inra)，直接采用干春晖(2011)改造后的泰尔指数。

(三)数据来源与描述性统计

本文以2008—2019年长江经济带96个城市为例，涉及上海、江苏、浙江、安徽、湖南、湖北、江西、重庆和四川等九省(市)的1152个观测值。数据来源于《中国城市统计年鉴》《中国区域经济统计年鉴》《中国城市建设统计年鉴》等，部分缺失值采用插值法补齐。表3的描述性统计结果表明，各解释变量之间不存在多重共线性问题，满足多元回归的条件。

表3 变量的描述性统计结果(N=1152)

五、实证检验

通过LM检验和Hausman检验，本文选择双向固定效应模型进行基准回归，探讨中心城市偏向对城市功能与产业发展失衡度的影响，并利用中介效应模型检验其影响机制。

(一)基准回归结果

表4报告了基准回归结果。首先控制城市和年份固定效应进行单变量回归，再控制城市层面的经济特征变量进行检验。结果显示，市场偏向的回归系数显著为负，表明市场导向下的城市偏向对抑制城市功能与产业发展失衡度具有重要作用，基于市场驱动的人口密度提升是城市功能完善和产业发展的重要力量，从而验证了研究假说1。政府偏向的回归系数显著为正，表明政府偏向加剧了城市功能与产业发展的失衡度。从政策导向下的政府行为角度看，地方政府出于自身利益追求，通过行政手段设定过多的人口流动限制可能加剧城市偏向行为，阻碍城市功能与产业发展间的协调，从而证明了研究假说2中政府偏向对城市功能与产业发展失衡度的正向效应占主导作用。

在控制变量中，经济发展水平、城市包容度、投资水平和产业结构高级化水平的回归系数均为负，表明上述因素的水平提升可抑制城市功能与产业发展的失衡度。城市开放水平对市场型功能与产业发展失衡度产生正向显著影响，对非市场型不显著。可能的原因是：随着城市的开放，产业发展的自主性降低，不利于城市功能与产业发展的协调。产业结构合理化水平同城市功能与产业发展失衡度在当前阶段并无显著相关性。

(二)稳健性和内生性检验(1)限于篇幅，文中的稳健性和内生性检验结果未列示，作者备索。

1.剔除直辖市样本。考虑到一定程度的离群效应在全样本中对回归结果产生的影响，本文剔除上海和重庆两个直辖市样本后重新进行回归，实证结果表明核心解释变量的符号和显著性均未发生较大变化，结论依然稳健。

2.增加控制变量。为减少因遗漏变量导致估计结果不一致的问题，本文增加更多的可能影响城市功能和产业发展的因素进行回归。结果显示，在模型中加入创新水平、制造业集聚水平和人力资本水平3个控制变量后，本文的主要结论均未发生实质性变化(2)以专利授权数的自然对数表示城市创新水平，以区位熵计算的产业集聚水平衡量制造业集聚，以教师数量与单位从业人员总数之比表示人力资本水平。。

3.因变量前置一期。中心城市偏向对结论的影响可能存在一定的滞后性。为此，借鉴蔡庆丰等(2023)的做法[26]，本文将因变量前置一期，使其与自变量在时间层面上发生错位，以部分缓解双向因果关系导致的内生性问题。结果显示，本文的结论亦未发生较大变化。

4.工具变量检验。由于内生变量滞后项满足与当期变量相关的假设，又与随机误差项不相关，故符合外生性的假设。在没有找到足够完美的工具变量时，选择内生变量的滞后项作为工具变量不失为一个次优选择[27]。因此，本文将市场偏向和政府偏向的滞后项作为工具变量进行稳健性检验。估计结果显示，Cragg-Donald Wald F统计量远大于经验临界值，拒绝了弱工具变量的原假设，且研究结论未发生明显变化。

(三)中介效应检验

本文以城市开发(esta)和公共服务建设(conse)为中介变量进行机制检验(见表5所示)。结果显示，(1)列展示中心城市偏向与城市开发之间的关系，发现市场偏向的系数在1%的水平下显著，而政府偏向的系数不显著，说明市场偏向推动了城市开发。(2)、(3)列的城市开发的系数显著为正，市场偏向和政府偏向的结果也与基准回归相似，表明城市开发是市场偏向影响城市功能与产业发展失衡度的重要因素。(4)列展示中心城市偏向与公共服务建设之间的关系，发现政府偏向的系数在1%的水平下显著，而市场偏向的系数不显著，说明政府偏向推动了公共服务建设。(5)、(6)列表明公共服务建设在政府偏向影响城市功能与产业发展失衡度的过程中起着重要作用。这一结果验证了研究假说3和4。

表5 中介效应检验结果(N=1152)

(四)异质性分析

1.区域异质性。本文按长江经济带的区域划分研究不同区域的城市偏向对城市功能与产业发展失衡度的影响。通过对比表6的(1)、(3)列与(2)、(4)列的市场偏向和政府偏向的系数大小可知，市场型功能与产业发展的失衡度在中上游更明显，非市场型在下游更明显。可能的原因是：下游城市的经济活跃度和市场化程度较高，影响市场型功能与产业发展失衡度的城市偏向因素随着市场化进程逐渐减弱，当下阶段城市偏向的变化对非市场型功能与产业发展失衡度的影响更显著；而中上游的发展较为缓慢，市场化建设还有较大空间，城市偏向对城市功能与产业发展协调的作用不断提升。

表6 区域异质性分析结果

2.市场化水平异质性。不同地区的市场化程度和发展水平存在显著差异，城市功能和产业完善程度也不尽相同。借鉴王小鲁等(2021)编制的市场化水平指数[28]，本文测算长江经济带96个城市的市场化水平，并按照均值将全样本划分为市场化水平高、低两组。表7的回归结果显示，从系数大小来看，城市偏向对包括市场型和非市场型在内的城市功能与产业发展失衡度的影响在市场化水平高的地区更明显。可能的原因是：相比于市场化水平低的地区，市场化水平高的地区的经济发展较好，产业体系和产业间协作更为复杂，促进城市功能与产业发展协调的因素更多，无论政府偏向还是市场偏向导致的结果均更易影响到二者间的失衡。

表7 市场化水平异质性分析结果

3.城市规模异质性。以常住人口为划分标准，本文将全样本划分为大城市和中小城市两组并分别进行回归(见表8所示)。结果显示，市场偏向对城市功能与产业发展失衡度的影响在大城市更明显，政府偏向则在中小城市更明显。这可能与大城市自身吸引资源集聚的特征有关，得益于区位、自身禀赋及政府施加的干预力量，大城市比中小城市拥有更多的人才、技术和资本等要素，而这些资源的充分利用与市场导向息息相关，对大城市的城市功能与产业发展相协调起着重要作用。中小城市的市场力量薄弱，其城市功能和产业基础受行政力量的影响较大，施加过多干预的政府偏向不仅没有降低城市功能与产业发展的失衡度，还可能适得其反，不利于二者的长远协调发展。

表8 城市规模异质性分析结果

(五)进一步分析

1.外生冲击检验。近年来，许多文献开始使用外生政策冲击检验城市偏向对区域经济活动的影响[29]。撤县设区是指通过行政手段撤销其下辖的县级行政单位并设立新的市辖区的行政区划调整方式。1999—2019年，占全国城市总数不到15%的中心城市完成了全国撤县设区总数的46%，中心城市偏向特征不断凸显。虽然撤县设区是由政府主导的带有明显的政府偏向，但其对区域一体化的影响又导致市场的巨大变化，进而带来市场偏向的结果[30]。部分学者认为随着中心城市快速扩张，虚假城市化的问题逐渐显现，城市福利水平呈下降趋势[31]。可见，撤县设区的负面影响不容忽视。那么，以撤县设区为代表的中心城市偏向政策是否对城市功能与产业发展的失衡度产生影响？

为更稳健地评估中心城市偏向的作用效果，本文以撤县设区的准自然实验作为中心城市偏向的外生冲击检验，借鉴Bertrand和Mullainathan(2003)的研究[32]，采用多时点双重差分模型进行实证检验，设定如下的模型：

Yit=β0+β1DIDit+β2zit+γi+μi+εit

(8)

其中，Y为城市功能与产业发展的失衡度，包括市场型功能与产业发展失衡度(marind)、非市场型功能与产业发展失衡度(nmarind)；DID为核心解释变量，表示城市在样本期内是否实施撤县设区政策的虚拟变量(Treated)与城市实施撤县设区政策的下一年之后的虚拟变量(Post)的交乘项(Treated×Post)，其系数β1是本文研究的重点。

表9的回归结果显示，撤县设区加剧了城市功能与产业发展的失衡度。一方面，撤县设区将县域人口纳入到城市范围，使人均公共服务水平下降[33]、城市功能指数下滑，而产业发展水平在短时间内不会发生太大变化，因此二者的协调度出现降低。另一方面，实施撤县设区的城市的经济发展水平较高，可能更倚重于服务业的发展，使制造业的相对比重降低，进而影响城市功能与产业发展的协调水平。

表9 外生冲击检验结果(N=1152)

2.平行趋势检验。上述双重差分结果可能存在内生性问题，即地级市在选择撤县设区的对象时偏好地理位置邻近和经济发展水平较好的县，从而导致上述回归结果仅反映了邻近区域内城市功能和产业发展水平较高的县被选为撤县设区对象，而不是撤县设区这一改革带来的变化。因此，本文通过平行趋势检验政策实施前后的影响，即把撤县设区前一年作为基准组，考察政策实施前后四年的变化趋势。

图2为平行趋势检验结果。左图显示，无论撤县设区政策实施与否，市场型功能与产业发展失衡度的回归系数均不显著，且未呈现明显的时间变化趋势，表明就二者的失衡度而言，政策实施前的实验组与控制组不存在显著差异。右图显示，非市场型功能与产业发展失衡度在政策实施当年及之后三年的系数显著且呈向上趋势，但在第四年又有所下降，表明撤县设区政策对非市场型功能与产业发展失衡度的影响具有先升后降的特征。总的来说，平行趋势检验得到通过，进一步说明模型设置是合理的。

图2 市场型(非市场型)功能与产业发展的失衡度

六、结论与启示

本文构建2008—2019年长江经济带城市功能与产业发展指标体系并测算二者的失衡度，实证检验中心城市偏向对城市功能与产业发展失衡度的影响及作用机制，得到如下的主要结论：第一，市场偏向降低城市功能与产业发展的失衡度，政府偏向则加剧二者的失衡度，该结论在剔除直辖市样本、增加控制变量、因变量前置一期和工具变量检验等后依然稳健；第二，中心城市偏向对城市功能与产业发展失衡度的影响在不同区域、不同市场化水平和不同规模城市间具有明显的异质性；第三，城市偏向通过城市开发和公共服务建设影响城市功能与产业发展失衡度，将撤县设区的准自然实验作为中心城市偏向的外生冲击检验，发现撤县设区政策加剧了城市功能与产业发展失衡度。

根据上述研究结论，本文得到以下启示：首先，中心城市偏向反映了我国特殊的国情，无论单独的市场行为还是政府行为，都很难促进城市功能和产业发展水平的提高，要注重协调“看不见的手”与“看得见的手”之间的关系，发挥政府和市场的共同作用；其次，城市开发和公共服务建设是加速城市化和经济发展的重要抓手，对城市功能与产业发展相协调具有重要作用，在开发过程中应注重评估其可能存在的负面影响，合理推进城市发展；最后，不同区域、不同经济发展水平和不同规模城市要因地制宜、统筹发展，发挥自身禀赋优势并弥补“短板”、弱项，提升城市功能和产业发展水平，努力降低城市功能与产业发展失衡度。