我国新修订《促进科技成果转化法》实施效果评估——来自高校的证据

朱相宇，陈 林

（北京工业大学经济与管理学院，北京 100124）

1 研究背景

党的二十大报告提出要坚持创新在中国现代化建设全局中的核心地位。在创新驱动发展战略深入实施和2035 远景目标驱动背景下，高水平科技自立自强已成为中国现代化建设的战略支撑。科技创新能力是促进社会经济发展、提高国际竞争力的有力武器［1］，而科技成果转化则是提升社会经济效益和国家科技力量的关键环节［2］。目前中国科技成果转化对国家科技和经济力量的贡献仍未达到理想状态［3］，据国家知识产权局［4］公布的数据，2022 年中国授权发明专利数量达79.8 万件，但同年中国发明专利产业化率仅为36.7%，与发达国家尚存在较大差距。高校是中国科技成果重要产出来源［5］，2021 年高校专利授权数量达30.8 万件，其中发明授权专利20.1 万件，占中国发明授权专利28.9%，但同年高校发明专利产业化率和实施率仅为3.0%和10.8%，远低于全国发明专利产业化率和实施率的35.4%和61.1%［6］，高校专利成果高投入低产出的问题依然存在。科技成果只有同国家需要、人民要求、市场需求相结合，完成从科学研究、实验开发、推广应用的三级跳，才能真正实现创新价值、创新驱动发展。较低的科技成果转化率限制了科技创新在社会经济发展驱动和综合国力提升中的作用。党的二十大报告明确指出，要提高科技成果转化和产业化水平；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》也明确提出，要创新科技成果转化机制。因此，如何进一步推动科技成果转化为现实生产力已经成为中国政府、学界和业界普遍关注的问题。

为促进科技成果转化，中国陆续颁布了一系列相关政策，促进科技成果转化政策法规体系已经初步形成，但中国的科技成果转化率仍然不高，科技和经济“两张皮”的局面并没有得到根本的改变［7］。2015 年中国重新修订了《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称“新《转化法》”），在资金投入、科研人员考核、成果收益分配、产学研合作等方面作出了调整，希望通过政策创新进一步推动科技成果转化。科技成果转化政策是成果转化环境搭建的重要条件［8］，而政策评估是政府了解、研判和改善政策效果的关键途径［9］。“十四五”是推动高质量发展的关键时期，评估新《转化法》实施效果，对于中国打好关键核心技术攻坚战，提高创新链整体效能，形成以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系有着重要的现实意义。因此，本研究将以高校为研究对象，对新《转化法》的实施效果进行全面系统评估，以期为中国进一步完善科技成果转化政策体系和进一步推动科技与经济深度融合提供参考与借鉴。

2 政策分析及文献综述

2.1 政策分析

随着国际竞争格局演变、科学技术水平不断提高和中国产业提升需求演进，中国的科技成果转化形势发生很大变化，为优化科技成果转化体制机制和规范科技成果转化活动，进一步促进科技成果转化为现实生产力，全国人民代表大会常务委员会于2015 年8 月29 日审议通过了对《中华人民共和国促进科技成果转化法》的修订，并于同年10 月1 日起施行。新《转化法》的变化主要体现在资金投入、人员激励、基础设施建设和合作网络搭建等方面。具体表现为：一是通过设立应用类科技项目等方式优化财政资金投入，同时，以完善多层次资本市场、鼓励创业投资机构投资等方式推动科技成果转化资金投入多元化；二是通过提高科技人员激励比例、优化绩效考评体系等方式保障科技成果转化中科技人员权益，同时，推进科技成果处置权、使用权和收益权改革，给予高校、国家设立的科研机构更多自主权，允许科技成果转化收入留归本单位；三是鼓励创办科技中介服务机构，并且明确参与科技成果转化各主体义务及法律责任；四是明确企业主体地位，鼓励多主体积极参与科技成果转化，通过多种方式搭建科技成果转化资源网络。新《转化法》颁布实施后，相应实施细则和部门指导性意见等配套政策陆续发布，围绕高校、科技型企业等转化主体，从税收优惠、国有企业股权激励、人才激励等多维度促进科技成果转化相关资源配置效益提高，从而推动新《转化法》的实施。总体来看，新《转化法》为有效促进科技成果转化，从资金投入、人才激励、合作网络建设等多方面优化科技资源的配置及使用，创造了有利于科技成果转化的良好环境。

2.2 文献综述

科技成果转化政策相关研究大多基于政策文本展开，且较多关注科技成果转化政策体系结构和演进过程，如杜伟锦等［10］聚焦区域科技成果转化政策，对比总结长江三角洲和京津冀地区的科技成果转化政策各阶段演进特点及差异；张永安等［11］研究提出科技成果转化政策三维结构图，并依此深入分析科技成果转化政策内部结构关系和区域布局特点，认为科技成果转化政策对各政策对象都有激励措施，但有所侧重，具体政策措施中数量最多的是资金支持相关措施；杜宝贵等［12］系统总结了中国科技成果转化政策体系构建过程，研究发现该政策体系演进遵循历史性与阶段性相统一、本土化与创新性相结合的基本规律。此外，有学者聚焦科技成果转化政策扩散和落实进一步研究，如张剑等［13］从强度、广度、速度和方向4 个方面解构科技成果转化政策扩散特点，发现法律类政策扩散强度和广度相对较高，扩散速度相对较低且保持平稳；冷静等［14］认为科技政策落实存在制度性障碍，具体表现为部门间制度障碍、中央政策与实施单位间制度障碍、中央政策与科研人员认知间障碍。在此基础上，有研究总结了科技成果转化政策亟待改进的问题，并提出相应建议，如马江娜等［15］基于政策工具和创新价值链双重视角分析科技成果转化政策存在的问题；王宏起等［16］基于科技成果转化双边市场属性，从平台所有权视角提出科技成果转化政策优化建议；Bengtsson［17］从政府作用角度提出高校技术转移机构发展对策。

现有科技成果转化政策实施效果研究多基于政策某一维度展开。有的研究关注科技成果转化收益处置，如王秀芹等［18］基于高校科技成果转化收益处置办法相关文本研究高校对新《转化法》中科技成果转化收益处置内容响应的异质性，认为促进高校科技成果转化需要重视高校内在自主性；有的研究关注人才激励效果，如钟卫等［19］对2015 年前后省级地方政府发布推行的加大科技人才激励力度政策进行了实施效果评估，发现政策效果存在滞后性，而更大激励力度政策没有产生额外效果；有的研究关注职务科技成果权属，如刘鑫等［20］对四川省职务发明权属混合所有制政策试点进行效果评估，研究发现政策试点对省内高校既有成果而非新成果的产权结构有影响，但对专利数量、质量和成果转化数量提升未有明显作用；还有的研究关注科技成果转化合作网络，如朱桂龙等［21］通过社会网络分析法研究产学研成果转化政策特征和主体合作网络结构，认为科技成果转化主体合作规模呈扩大趋势，但各主体协作沟通程度仍待改善；王玮等［22］进一步研究证实结构完整的网络关系能提升科技成果转化政策实施效果。

已有相关文献为本研究提供了很好的借鉴与参考，但还有待于进一步深化，主要体现在：现有相关研究对政策实施效果的探讨还有很大提升空间，缺乏对综合效果的分析，同时，对于科技成果转化政策实施效果产生的作用机制的研究还较为鲜见。因此，本研究将采用断点回归方法，以中国高校为研究对象，运用2010—2020 年相关数据，对新《转化法》实施效果进行评估，并基于科技资源配置视角，从科技财力资源、人力资源、物力资源和网络资源4 个维度进一步检验新《转化法》作用机制。

3 研究设计

3.1 数据来源

选取2011—2020 年中国28 个省（自治区、直辖市）数据（由于西藏、青海、宁夏和港澳台地区数据缺失严重，故予以剔除），数据来源为《中国科技统计年鉴》《高等学校科技统计资料汇编》《中国统计年鉴》《全国科技经费投入统计公报》和《2020年中国专利调查报告》。

3.2 模型构建

科技成果转化政策研究方法上，目前多基于政策文本进行结构化的理论研究，或借鉴双重差分法和倾向得分匹配法。由于新《转化法》为全国性政策，且断点回归设计具有很好的外生性，并具有接近随机试验、因果推断清晰和易于检验等优点［23］，故本研究采用断点回归方法进行政策实施效果评估。

将政策实施时间作为驱动变量，结果变量为高校科技成果转化，采用参数估计方法研究新《转化法》实施对高校科技成果转化的影响。由于新《转化法》实施是确定性的，不存在随机决策规则，故采用清晰断点回归方法，且断点回归能够有效规避参数估计的内生性问题，反映变量之间的因果关系，故以不添加任何协变量的模型为基准回归模型。

但由于存在其他影响高校科技成果转化的因素，为了剔除这部分因素影响，在基本回归检验基础上引入协变量，以确保结果的准确性，故构建引入协变量后的断点回归模型如下：

式（1）（2）中：Transformi,t表示第t年第i个省份的高校科技成果转化效果；D为新《转化法》政策实施的哑变量，其系数β1、β2表示新《转化法》政策实施效应；为常数项；X代表协变量，其系数β3为各控制变量的估计系数；ε和ζ均为残差项。

3.3 变量定义

（1）被解释变量。高校科技成果转化指的是，高校开展研究活动所形成的各种技术成果、知识成果等科技成果转化实现应用的过程［24］。现有相关研究对高校科技成果转化效果的关注大多集中于经济效果和科技成果转化比例，如孙俊华等［25］、张明喜等［26］的研究，因此，本研究分别从高校科技成果转化经济效果（Transform_1）和高校科技成果转化率（Transform_2）两个方面进行衡量。

高校科技成果转化经济效果指的是高校科技成果转化带来的经济收入，即高校面向国有企业、外资企业、民营企业和其他单位技术转让的实际到账总和［27］，常用高校技术转让实际收入、高校技术转让合同额等经济指标进行衡量［25］。因高校技术转让实际收入在现有研究中应用更为广泛，且实际收入金额相对合同金额更贴近现实情况，故以高校技术转让实际收入为代理指标衡量高校科技成果转化经济效果。

高校科技成果转化率指的是高校科技成果转化比例，即成功转化的科技成果数占统计周期内科技成果总数的比例［26］。高校科技成果转化过程可以划分为知识获取、技术创新和价值转化3 个阶段［28］，论文和专著多为高校创新过程中的产出成果，进入价值转化阶段的高校科技成果以专利为主［29］；此外，我国高等院校高投入低转化的创新悖论主要体现在高校专利的有效实施和转化上［30］。因此，参考Fini等［31］在探讨高校科技成果转化时对高校专利转化的测度，以高校专利出售合同数量与高校专利授权数量比值作为代理指标衡量高校科技成果转化率。

（2）解释变量。解释变量为政策实施。政策实施前后变化采用哑变量D进行衡量，2015 年政策实施之前D为0，政策实施后D为1。

（3）协变量。在基准回归基础上引入协变量对其他影响因素进行控制。参考Fini 等［31］的研究结论，从高校内部环境和外部环境两个维度引入协变量，高校内部环境从研究规模、研究强度、研究质量3个方面进行控制，外部环境从经济发展水平和国外技术引进两个方面进行控制。其中，国外技术引进（Fimport）参考李勃昕等［32］的做法，用地区国外技术引进合同额与地区生产总值比值表示。最终选取变量情况如表1 所示。

表1 新《转化法》效应评估变量及其定义

4 实证分析

4.1 基准回归分析

通过断点回归方法，分别以政策实施及前后1年（2014 年、2015 年、2016 年）作为断点进行检验，以确定新《转化法》对高校科技成果转化活动的影响。基准回归检验结果分别如表2、表3 所示，科技成果转化经济效果方面，2014、2015、2016 年在最优带宽和调整后带宽条件下断点跳跃系数（Lwald）均不显著，即样本高校技术转让收入在上述3 年中任何一年都没有发生明显跳跃，说明新《转化法》实施未对高校技术转让收入发生明显影响；科技成果转化率方面，在2016 年存在断点，即2016 年高校科技成果转化率发生明显跳跃。可知新《转化法》实施对高校科技成果转化收入没有明显作用，但对高校科技成果转化率提升存在促进作用，主要表现为对高校专利成果的转化促进，说明新《转化法》能有效促进更多高校专利成果发生转化，但对高校科技成果转化经济效果没有明显促进作用。新《转化法》于2015 年10 月正式颁布实施，高校科技成果转化率到2016 年才发生明显跳跃，原因可能在于，一方面，政策本身发挥作用存在一定的滞后性，另一方面，新《转化法》的配套细则和行动方案于2016 年才相继颁布。

表2 新《转化法》对样本高校科技成果转化经济效果基准回归分析

表3 新《转化法》对样本高校科技成果转化率基准回归分析

4.2 进一步分析

中美贸易摩擦下的技术贸易壁垒对中国创新发展造成了复杂且深远的影响。国外技术引进和国内技术交易是中国创新发展的重要技术来源，且近年来呈现国外技术引进规模逐渐下滑、国内技术市场供给增加的趋势，而国外技术引进供给主要来自自主创新体系较为完善的国家，国内技术交易供给主要来自国内高校，因此，技术贸易壁垒可能导致国外技术引进规模降低和国内技术交易规模增加，从而促进高校科技成果转化率提升。故，以国外技术引进合同额与生产总值的比值为代理指标，将国外技术引进作为协变量引入断点回归模型，以检验高校科技成果转化率于2016 年跳跃提升是否与技术贸易壁垒有关。除国际形势影响以外，国内经济环境影响和高校自身条件都可能对高校科技成果转化率产生影响，因此，将经济发展水平、高校研究规模、研究质量和研究强度均作为协变量引入如式（2）所示的模型进行检验。将表4 结果与表1、表2 检验结果对比可知，引入协变量控制后的回归结果与基准回归结果一致，高校科技成果转化率依旧在2016年发生明显跳跃，说明引入的协变量没有对高校科技成果转化率断点产生明显影响。可见，在其他外部环境因素和高校特征因素控制下，新《转化法》政策实施对高校科技成果转化率提升依然存在促进作用。

表4 引入协变量后的回归分析

4.3 适用性检验

为确定高校科技成果转化率的跳跃由新《转化法》实施引起，而非由高校其他条件变化或外部环境变化引起，需要对协变量的连续性进行检验。将以上基于式（1）的检验结果变量替换成协变量来检验各协变量在断点处的跳跃情况，如表5 所示，无论最优带宽条件下，还是不同带宽条件下，各协变量的跳跃值估计结果均不显著，说明协变量在断点处均连续，即2016 年高校科技成果转化效率跳跃源于新《转化法》实施。

表5 协变量连续性检验结果

4.4 稳健性检验

为检验上述回归结果是否具有稳健性，通过调整断点估计模型进行稳健性检验。具体为调整断点回归带宽、核函数及协变量，如表6 所示，在不同带宽、不同核分布函数和不同条件下加入协变量后，回归结果均为正向显著，与以上基本回归结果和进一步分析结果均保持一致，说明新《转化法》实施对高校科技成果转化率存在促进作用这一结果是稳健的。

表6 调整估计模型的稳健性检验结果

5 政策作用机制检验

5.1 理论分析

科技资源的合理配置有助于推动科技成果转化为现实生产力［33］，因此，科技资源配置对科技成果转化的影响也逐渐受到学者的广泛关注。周寄中等［34］研究表明，科技资源配置是以现行的经济体制和科技体制为依托，使科技人力、物力、财力及组织、管理、信息等科技资源产生正向效果、效率的分配和调控的过程，科技成果在转化过程中需要各生产要素的组合及协调配置，因此，提升优化科技资源配置能力，实现各类科技资源的流动、开放和共享，提高科技资源利用效率，有利于促进科技成果转化，从而实现科技成果经济效益。虽然科技资源配置有计划和市场两种方式［35］，但由于科技资源具有某种公共物品属性和正外部性［36］，难以通过市场完成对科技资源的战略布局，故需要公共政策来弥补科技资源配置的市场配置失灵。换言之，科技资源配置具有极强的政策性。总的来说，实现科技成果转化是科技资源配置的重要目标之一，而科技资源配置受政策影响，即政策可能通过作用于科技资源配置与科技成果转化关系影响科技成果转化。

高校科技资源包括科技财力资源、科技人力资源、科技物力资源和科技合作网络资源［37］。Cressey［38］研究表明，科技成果转化水平受研发投入等科技财力资源配置情况影响；而关于科技人力资源配置维度，基于郭英元等［39］研究结论可知，激发科技人员等相关利益群体的积极性等有利于促进高校科技成果转化；此外，李明等［40］研究表明，基础设施等科技物力资源配置不足会限制科技成果转化水平提升；不仅如此，基于赵立雨等［41］研究结论可知，多元协同主体运作模式等配置科技网络资源的方式有利于促进高校、科研院所、企业间的专业合作，能够有效推动科技成果转化。因此，合理配置高校科技财力、人力、物力和网络资源有利于促进高校科技成果转化水平提升。

新《转化法》的实施可以更为有效地配置高校科技成果转化过程相关科技资源。具体来说，新《转化法》通过设立专项资金、合理安排财政资金投入、引导社会资金投入等多种方式优化高校科技财力和物力资源配置；通过优化科技人员绩效考核评价体系、保障科技人员在职务科技成果转化过程中的权益等方式优化科技人力资源配置；此外，通过鼓励研究开发机构、高校与企业联合实施科技成果转化优化科技网络资源配置，一方面，鼓励各主体间积极开展科技人员交流，以促进科技成果转化实施，另一方面，鼓励企业等多主体积极参与科技成果转化，并且通过支持科技企业孵化器、搭建科技成果转化平台等方式促进高校与企业的交流合作。可见，新《转化法》可以通过调节高校科技资源配置影响高校科技成果转化。因此，基于科技资源配置视角，从财力资源、人力资源、物力资源和网络资源4 个维度分别检验新《转化法》促进高校科技成果转化的作用机制。

5.2 变量说明及模型构建

财力资源维度，借鉴李玲娟等［42］的研究，选取高校R&D 经费支出、高校成果应用及科技服务经费支出、基础研究经费支出、应用研究经费支出、试验发展经费支出分别衡量R&D、成果转化、基础研究、应用研究、试验发展经费规模，以应用研究与试验发展研究经费支出之和占R&D 经费支出的比重衡量R&D 经费结构；人力资源维度，借鉴朱恬恬等［43］的研究，选取高校R&D 人员中高级职称人员数量作为衡量人力资源的指标；物力资源维度，借鉴朱恬恬等［43］的研究，选取固定资产购置费作为衡量物力资源的指标；网络资源维度，分别借鉴孟卫东等［44］、盛亚等［45］的研究，选取企事业单位委托经费和合作研究派遣人次分别衡量产学合作规模和高校研究合作规模。最终形成指标体系如表7 所示。

表7 新《转化法》对样本高校科技成果转化作用机制分析变量及其定义

确定政策效应机制变量后，构建Logit 模型检验新《转化法》对高校科技成果转化率的作用机制，具体模型构建如下：

式（3）中：M表示政策作用机制变量；C表示其他影响高校科技成果转化率的控制变量；交互项系数β6表示政策调节作用，即新《转化法》对高校科技成果转化率的影响，是本研究主要关注的地方。

5.3 实证检验

如表8 所示，在高校财力资源维度上，R&D 经费、成果转化经费、基础研究经费、应用研究经费、试验发展经费与政策交互项的系数分别均在1%水平上显著为正,表明新《转化法》对这些变量与高校科技成果转化率间的关系均存在正向调节作用，但R&D 经费结构及其与政策交互项系数均不显著，说明新《转化法》对R&D 经费结构与高校科技成果转化率间关系不存在调节作用，实际上这也说明高校科技成果转化是一项系统工程，科技成果转化率的提高需要创新链各环节协调发展；在其他3 个维度上，人员规模、固定资产、产学合作、研究合作与政策交互项系数分别均在1%水平上显著为正，表明新《转化法》对这些变量与高校科技成果转化率间的关系均有正向调节作用，即新《转化法》对高校人力资源、物力资源和网络资源与高校科技成果转化率的关系有正向调节作用。

表8 新《转化法》对样本高校科技成果转化作用机制检验结果

6 结论及启示

6.1 研究结论

本研究通过断点回归方法和调节效应分析对新《转化法》的实施效果和作用机制展开评估和检验发现，政策实施能够有效促进高校科技成果转化率提升，主要表现为对高校专利成果转化的促进，但对高校科技成果转化经济效果没有明显促进作用，说明新《转化法》能够有效推动更多的高校科技成果进行转化，但高校科技成果转化价值有待进一步提升；此外，新《转化法》通过调节科技财力资源、人力资源、物力资源和网络资源与高校科技成果转化率间关系正向促进高校科技成果转化，但对高校科技经费结构和高校科技成果转化率关系没有调节作用，其中，在科技财力资源维度下通过调节高校R&D经费的规模和结构正向促进高校科技成果转化，而在科技人力、物力和网络资源维度下通过调节高校人员规模、固定资产规模、产学合作和研究合作规模正向促进高校科技成果转化。

6.2 启示

提升高校科技成果转化价值。高校要不断提升专利等科技成果的质量，充分发挥基础研究主力军的作用，瞄准世界科技前沿和国家重大需求，强化“从0 到1”的基础研究，提高原始创新能力，为加速突破“卡脖子”关键核心技术提供高质量支撑。与此同时，鼓励高校实验室与企业进行知识分享和资源互补、高校和科研院所的实验室间进行跨学科交流和资源共享，促进科研资源使用与企业技术难题和需要相结合，增加产业需求导向的创新活动。

推动完善科技成果转化投入机制。应当充分发挥政府财政资金引导作用，持续引导社会资金投入，推动科技成果转化资金投入多元化，加快实现以企业为主体、研发投入结构优化的多元化科技成果转化生态。此外，科技成果转化是一项系统工程，要不断完善经费投入决策、评估、调控等管理机制，优化从基础研究、应用研究、试验发展到成果转化过程的经费结构，统筹科技成果转化各环节协调发展。

进一步优化科研人员激励机制。应该进一步加强对科研人员的有效激励，鼓励高校和科研机构破除唯论文或唯专利等现象，将科技成果转化创造的经济效益和实际贡献纳入评价体系，增加专利技术应用等以科技成果转化结果和转化绩效为导向的绩效考核与科研评价内容。此外，应进一步完善职务科技成果转化激励制度和科研人员职务发明成果权益分享机制，以推动科技成果转化应用。

持续推动产学研合作网络建设。持续完善科技创新管理机制，推动建立产学研深度融合的技术创新体系和科技成果转移转化激励机制，强化技术成果推广网络建设，鼓励政府部门、高校、院所和企业间积极开展多种形式的学术交流和信息共享。此外，鼓励高校创新产学研管理体制，并且积极探索大学科技园与其他科技园建设和协同的发展新模式，以促进科技成果转化模式创新。