基于土地综合整治的河西地区实用性村庄规划路径探索——以张掖市高家庄村为例

唐相龙,毛志龙

(兰州交通大学 建筑与城市规划学院,兰州 730070)

一、引言

2019年12月,自然资源部发布的《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》指出,要按照《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》相关部署要求组织开展全域土地综合整治试点工作,以科学合理规划为前提,以乡镇为基本实施单元(整治区域可以是乡镇全部或部分村庄),整体推进农用地、建设用地整理和乡村生态保护修复。2020年2月,甘肃省自然资源厅相继印发《甘肃省自然资源厅关于组织申报全域土地综合整治试点的通知》《关于公示全域土地综合整治试点乡镇名单的公告》,2020年甘肃省获批10个全域土地综合整治试点地区,其中张掖市获批试点最多(甘州区甘浚镇、民乐县六坝镇)。

实际上,我国土地综合整治始于20世纪90年代,“土地综合整治”由“土地整理”“土地整治”概念演进而来[1]。1998年,新一轮修编的《中华人民共和国土地管理法》提出“国家实行占用耕地补偿制度”“国家鼓励土地整理”,以“土地整理复垦开发”为标志,高度强调耕地保护,核心在于提高耕地数量,提升耕地质量,逐步落实土地开发、整理和复垦工程。现阶段,“土地综合整治”是指在一定单元内,以土地规划、土地开发、土地整理、土地复垦、生态修复及城乡建设用地增减挂钩等政策工具和技术手段为载体,推动“田、水、路、林、村”六位一体综合整治[2-3],改善农业生产条件、农民生活水平,优化农村生态环境,促进农业规模经营、产业集聚发展、人口适度集中、村庄布局优化[4]。

在土地综合整治工作有序开展的背景之下,作为“多规合一”的实用性村庄规划,如何有效衔接土地综合整治,如何处理土地空间与规划落地的关系,都将是基于土地综合整治的实用性村庄规划编制工作需要不断探索的课题,特别是我国西部地广人稀的土地综合整治试点区域,如何在土地综合整治基础上编制适之有效的实用性村庄规划更加值得思考。本文以河西地区张掖市甘浚镇高家庄村村庄规划编制为例,就河西地区实用性村庄规划如何基于土地整治核心内容进行分区化引导,以及如何科学安排布局村庄“种-养-住”空间愿景展开探讨,以期为同类村庄在土地综合整治背景下编制实用性村庄规划工作提供启示和借鉴。

二、河西地区村庄发展与土地综合整治概况

河西地区因地处黄河以西,且位于青藏高原与蒙古高原之间,南以祁连山和阿尔金山为界,北至马鬓山、合黎山和龙首山,东起乌鞘岭,西迄甘、新省界,且地势自东南向西北倾斜的狭长平地,东西长约 1 120 km,南北宽 40～100 km,大部分海拔 1 000～2 500 m[5-6]。广义上的河西地区涵盖了甘肃省酒泉市、张掖市、武威市、金昌市和嘉峪关市5个地级市。

河西地区属大陆性干旱气候区,降水量少且蒸发量大,但在祁连山4 500 m以上的高山上有着丰厚的永久积雪和史前冰川覆盖,冰雪融水丰富,形成了石羊河、黑河和疏勒河三大内流水系,沿河冲积平原为武威、张掖、酒泉等绿洲提供了大量源头活水,为绿洲农业区提供了良好的水土资源[7]。而据《河西志》记载,河西地区2 000多年前已开始屯田垦殖,开渠筑坝,引水浇灌。时至今日,河西地区已然成为我国西北地区重要的现代制种、商品粮食基地和经济作物的集中产地[8]。截至2020年年底,河西地区第一产业产值占甘肃省的36.57%,粮食播种、瓜果种植面积占甘肃省的18.48%和32.33%,产出甘肃省29%的粮食作物和37%的瓜果。此外,河西地区农牧业发达,大牲畜存栏量占甘肃省的28%,而肉类(牛肉31%、猪肉41%、羊肉53%)产品占甘肃省的38%[9]。可见,河西地区是甘肃省今后经济社会发展最具活力和潜力的地区之一[10]。

(一)河西地区村庄发展概况

河西地区也是我国重要的农牧区,在地域经济中占有重要地位。其中,河西地区玉米制种业已成为现代农业和农村经济发展的特色优势产业[11]。但是,河西地区大多数村庄仍然避免不了城镇化虹吸的影响,继而诱发村庄空心化、老龄化、产业脆弱、人口流失的问题。从实地调研可知,河西地区人口与住房方面明显具有乡村聚落空间布局稀疏的特征。此外,村庄人口衰败严重,住房条件质量相对不高以及人口与住房匹配性不强,即建设用地量多质差的问题依然存在。由于河西走廊地形狭长,农村人口分布不均,村庄聚落宅院相对分散,耕地条块化经营问题依然存在。总之,河西地区村庄发展虽然有较为优越的光热、水土资源,但长期以来所积累的生产关系、人地关系以及城乡关系矛盾所引起的空心村问题十分突出。

(二)河西地区土地综合整治概况

2020年9月,甘肃省自然资源厅公示了张掖市甘州区甘浚镇、张掖市民乐县六坝镇、金昌市金川区宁远堡镇、酒泉市肃州区总赛镇、酒泉市玉门市赤金镇等10个全域土地综合整治试点,其中河西地区获批5个,占甘肃省2020年获批试点的50%。如今,河西地区土地综合整治试点工作稳步推进。同时,试点工作深入践行“绿水青山就是金山银山”理念,坚持最严格的耕地保护制度,守住耕地保护红线,凡涉及耕地和永久基本农田调整的,严格确保数量有增加,质量有提高,生态有改善。从现阶段实施来看,河西地区土地综合整治试点工作探索性和实践性成果较为显著,主要整治内容包括农用地整理项目、建设用地整理项目、乡村生态保护修复项目、乡村振兴与产业发展融合与特色旅游道路建设项目;项目前期实施内容主要有整村拆除老旧房屋、集中新建养殖小区、集中新建群众安置房屋等。

三、甘浚镇高家庄村土地综合整治与实用性村庄规划实践

高家庄村隶属于甘浚镇,位于祁连山脚下,北临星光村、工联村,南依西洞村,东连中沟村,西靠肃南县大磁窑村。全村共有8个合作社,总户数322户,总人口1 160人,共有耕地面积2 461亩,全村的经济来源主要依靠玉米制种、养殖业以及少量劳务输出。高家庄村规划先集中建设5个高标准养殖小区,解决群众畜禽养殖和农耕需求后,集中规划建设拆迁群众安置房屋。安置后整村将拆除238户空置房屋、老旧房屋和“一户两宅”房屋。高家庄村村民传统宅院普遍存在“前住后畜”或“前住侧畜”的人畜混置的典型特征。因此,居民点拆迁置换、人居环境整治则是此次村庄规划编制的重点。

(一)分区化导向的村庄国土空间总体布局

在落实上位规划确定的永久基本农田、城镇开发边界、生态保护红线等前提下,充分尊重山、水、林、田、草、沙自然地理格局,并结合高家庄村人口增长和流动规律、村庄产业发展等合理安排村庄建设用地增量与存量,合理划好村庄建设边界;统筹划分村域生态用地布局、农业用地布局、建设用地布局,明确各类空间的管控要求。依托村庄空间格局和发展诉求划分出相匹配的村域功能结构,即安置小区、养殖小区、玉米制种片区、乡村旅游片区和乡村田园生活片区等(见图1 b段、c段、d段)。总之,分区化导向的村庄国土空间总体布局是决定村庄产业发展、基础设施与公共服务设施布局,以及影响村庄居民点建设布局的关键因素(见表1)。

表1 实用性村庄规划“六化”普适性路径汇总表

图1 高家庄村村庄规划编制路径分析图

(二)规模化导向的村庄产业发展连片布局

结合高家庄村所处区位、资源禀赋、用地条件和村庄发展诉求,科学划定产业功能分区,打造“两轴四区”的村域空间产业结构,合理确定村庄各特色产业空间布局,促进生产经营适度规模化连片布局,明确村庄产业以推进现代规模化种植、养殖业为村庄产业突破口(见表1),并结合七彩丹霞景区东入口(开发中)优势区位,顺势发展乡村旅游,从而推动村庄第一、三产业融合发展。规划中,依托高家庄村现有种植、养殖基础,积极借助土地综合整治项目推动种、养规模化连片发展。首先,在种植方面借助土地整治项目大力推进高标准农田建设,实现玉米制种规模化连片布局;其次,在养殖方面,规划前期广泛征求村民意愿,按照农户的需求以及自身经济实力水平,每座养殖小区按“大-中-小”的规模进行集中布局和统一建设。而村内七社、八社则同山、田、沙、房一并进行统筹保留和保护,并考虑远期同张掖七彩丹霞景区融合发展,打造为景区东入口上的重要“客驿节点”。

(三)功能化导向的村庄基础设施精准布局

高家庄村庄规划配套的基础设施依据上位国土空间规划的要求,积极响应“人畜分离”政策,由此基础设施布局便侧重居住、养殖、种植功能导向进行精准布局和优化(见表1)。具体来说,在安置点内,按照“宜居性”的规划诉求,同步完善村庄给水工程、排水工程、供热工程以及环境卫生等设施建设;在养殖小区内,按照“生产性”的规划诉求,相应完善排水、配电、消防和畜禽粪污处理设施等。同时,将养殖小区内的绿化工程与防护绿地等一并考虑;而在种植层面,依托村庄现有生产性道路网络,进行道路展宽和道路分级(见图1e段)。此外,对农业灌溉给水设施以及相关农业配套设施如塘坝建设等提出建设性意见。所以,实用性村庄规划配套的基础设施,要依据土地综合整治的结果及上位国土空间规划的要求,结合乡村自身需求而精准布局,避免重复规划建设。

(四)中心化导向的村庄公共服务设施集约布局

随着安置点位置、规模的确定,高家庄村公共服务设施则按照“中心化”导向,采用“社区生活圈—基本居民点”两级进行配置,充分结合村庄现有党群服务中心、乡村大舞台、小游园现状设施,与新建广场、卫生室等按照“集约布局”的要求一同构建高家庄村公共服务基本居民点。另外,由于高家庄村七社、八社位于未来七彩丹霞景区东入口的开发边界之内,公共服务设施则相应提出了建设性意见如停车场、污水处理站等。此外,规划注重考虑村民需求特别大的设施建设,反之亦然。需要说明的是,在规划初期,考虑到高家庄村与中沟村相邻,欲借助土地整治项目实现两村公共服务“共建共享”,以此减少公共服务设施等的投入(见图1f段)。中心化导向的村庄公共服务设施集约布局,就是要根据人口和服务半径分级配置公共服务设施。鼓励各类设施共建共享,提高使用效率,节约集约用地,降低建设成本,避免重复建设和浪费(见表1)。

通过对公路施工技术及道路路面施工的质量控制措施，不断提高公路施工技术水平，加强道路施工质量控制，是我国公路工程能够高效、稳定、快速发展下去的必要条件。

(五)个性化导向的村庄居民点建设适宜管控

按照“多规合一”实用性村庄规划的建设要求,开展农村宅基地置换或复垦,全面推进农村居民点集中化、规模化发展。重点对散乱的低效利用的农村建设用地进行搬迁、整治、复垦,用于保障农村发展用地,改善村庄人居环境,提高农村土地利用效率,助力乡村振兴。

在落实建设用地管控、建设需求、发展空间以及充分利用村庄存量用地的前提下结合村民生活习惯、地形地貌特征和传统文化特征构建有一定规模、乡土文化和地域文化特征浓厚的村庄居民点。规划中,依据家庭人口数量、经济能力和村民意愿,并结合村庄的发展历史、民俗风情设计出造型简洁、适用美观和识别性强的多种住宅模式,即6种户型分别为27.37、43.92、58.92、81.39、113.12、130.88 m2。与此同时,将高家庄村塘坝建设与居民点内水系耦合设计,同山、水、田和房有机融合,摒弃了传统呆板、僵硬的安置布局模式(见图2)。为村民创造了一个可选择、可宜居的个性化家园(见表1),同时明确提出了村民住宅建设标准和居民点总体风貌等管控性内容。

图2 高家庄村集中安置点效果图

(六)冗余化导向的村庄发展用地弹性留白

村庄规划虽说能够较为系统地解决村民的住房需求、产业发展等现实需要,但不免因新建项目、村庄公益设施、乡村文旅设施以及乡村新业态等新需求而陷入“用地不足”的窘境。考虑到高家庄村七社、八社客驿节点发展的不确定性以及高家庄村规划化标准化“种植-养殖”主导下新业态的用地需求,最后根据“指标留白+暂未明确用途的空间留白”的冗余化配置进行双向留白[12](见表1),对一时难以明确具体用途、建设时间、建设地点的项目,可通过“定空间不定用途、定空间不定时序、定指标不定空间”等方式进行规划“双留白”管控,并依据“可在村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标”要求,即对高家庄村村委会北侧 1.60 公顷用地进行空间留白,以此增强村庄规划的弹性,作为村庄居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业、新业态等用地指标。

四、基于土地综合整治的河西地区实用性村庄规划路径选择

(一)土地综合整治与实用性村庄规划关联耦合分析

结合高家庄村规划实践和梳理,土地综合整治与实用性村庄规划“六化”(分区化、规模化、功能化、中心化、个性化、冗余化)路径之间有着密切的关联,并有较强的支撑作用,最为关键的是两者在目标、内容、价值层面具有明显的耦合特征(见图3)。

图3 村庄规划“六化”特征与土地整治关联耦合分析图

1.从目标来看,共促乡村振兴

我国经过20多年的土地综合整治探索,不同地区的发展环境、条件基础等差异形成不同的土地整治目标:东部经济发达地区,土地整治侧重服务城乡融合发展,保障农村新产业新业态发展用地,统筹产业发展空间;中部地区则侧重助推乡村振兴战略实施,着重解决现代农业发展、空心村整治问题;西部贫困地区侧重服务于国家巩固脱贫攻坚成果,能够较好地解决耕地保护、易地扶贫搬迁、基础设施建设、产业扶贫等问题。总的来说,通过土地综合整治来激发村庄内部要素和吸纳外部资源,从而达到优化村庄要素结构,重塑乡村形态,实现乡村经济、社会及生态全面复兴的目的[4]。而村庄规划是与社会经济发展相适应,依托土地整治激活乡村人口、土地和产业等关键要素,统筹乡村物质空间与精神内核,齐力助推乡村振兴。

2.从内容来看,二者互为表里

由于土地综合整治涉及农用地、建设用地以及生态修复多项任务,并对整治片区的“田、水、路、林、村、房”进行系统盘活和优化。以建设用地为例,在充分利用现状建设用地、存量建设用地以及避让各类管控红线的前提下进行要素梳理,并确定了宅基地、污水处理等的规模和布局,也相应提出对废弃工矿用地等低效建设用地按复耕、复绿、盘活、处置、腾退进行分类整治的方法。同时,土地整治针对耕地质量、生态修复等内容也能够提出相应的整治方案,其操作性和实施性更为具体。对于村庄规划而言,能够明确村庄发展目标,并对村庄基础设施和公共服务设施短板问题进行直面响应,对村庄生产、居住、商业、休闲以及行政等用地进行综合性布局和优化。可以说,土地综合整治与村庄规划在内容架构方面就已决定了二者相辅相成、互为表里。

河西地区是我国重要的绿洲农业区,农业资源一方面受到自然条件的约束,另一方面受到城镇化,乡村空心化、老龄化的多重影响,使得耕地资源的保护和利用压力上行[13]。众所周知,农业生产经营方式决定了乡村产业和空间格局,“择田而居”的自产行为使得村庄生产与生活具有分散的特质,建设用地量多质差、耕地破碎化等都将影响到生产效率和居住环境的品质[14]。显然,借助土地综合整治,村庄产业与居住通过“分离-升华”的措施助推村庄产业规模连片布局,实现乡村产业业态升级以及全面优化村庄人居环境。事实上,土地整治是通过盘活和优化村庄资源,以凸显出村庄各要素资产的价值,同时激增新的“价值”。对于村庄规划而言,更加关注村庄产业、村民生活等是否“宜居乐业”,也就是说,以土地整治为契机,对村庄内部结构进行重构,同时展现出村庄对外价值输出的逻辑,都将推动和引领村庄转型发展。

(二)基于土地综合整治的实用性村庄规划愿景

基于土地综合整治的实用性村庄规划就应该因地制宜、实事求是、客观准确,做到整治目标可量化、可统计、可考核,并将整治任务、指标和布局要求落实到村庄规划指定的具体地块上去,重点突出种、养、住的空间谋划和项目安排。

1.种植规模化:从条块向“大农业”转变

河西地区的气候属大陆性干旱气候,尽管降水很少,但发展农业的光热条件仍然非常优越。区内地势平坦,河西地区整体耕地布局合理,并且分布集中,有利于集中连片整治,此外,祁连山冰雪融水又提供充足的活水水源,为河西地区绿洲农业的发展提供了丰富的水土资源。通过特色农业产业项目的实施,可更好地利用项目区的水土资源条件,促进农业生产,增加农民收入。因此,基于土地综合整治的实用性村庄规划一定要突出耕地保护和挖潜,通过全域土地综合整治,确保整治区域内耕地数量、质量均有提升。统筹推进低效林草地和园地整理、农田基础设施建设、现有耕地提质改造等,传承传统农耕文化,改善农田生态,进一步耦合内外要素,提高基础设施的规模化效益,推动农业规模化、产业化、现代化经营,提高耕地的经济利用效率,最终实现河西地区农业种植从条块模式向规模化“大农业”转变。

2.养殖标准化:从散养向高效集约转变

河西地区农牧业发达,养殖业成为村民主要的经济来源之一,但在环保压力和种养结合的背景下,农村散养户逐渐减少。因此,基于土地综合整治的实用性村庄规划应当优先解决养殖与用地矛盾问题,如村域单元内不能调适时,通过村—村、村—镇协商共建高标准养殖圈舍小区,并同步完成水电管网敷设、内外道路硬化、围墙大门建设、养殖小区绿化及青贮窖建设等配套基础设施。与此同时,积极探索精准化与智慧化养殖之路,充分考虑周边环境、用地的限制,在场地设计中突出适应性、前瞻性。当然,也要尝试探索种养结合,按照高产、高效、优质、生态、安全的畜禽养殖体系发展要求实现生产空间要素的复合利用,最终实现农村传统养殖业尽快从散养状态向高效集约模式转变。

3.居住现代化:从散居向集中安置转变

在区域经济发展和新型城镇化背景下,河西地区乡村人口受到内、外部城镇化动力的推拉影响,加之传统的生产关系综合表现为乡村聚落空间布局疏落、闲置房屋众多,致使乡村基础设施与公共服务配置成本较大以及乡村活力失衡。这便需要在土地整治背景下从规划程序和规划路径层面积极落实和加强村庄居住功能。在规划程序方面,充分尊重村民意愿,并结合村民自身经济实力,为村民提供可选择的多种住宅模式。在规划路径层面,要依托村庄历史环境、地理格局,设计出所在地域的住宅形制,不能盲目跟风,脱离实际。当然,需要避免出现采用单一的住房模式,摒弃以往兵营式集中安置的居住布局。同时,积极补齐村庄基础设施、公共服务设施短板。总之,从散居向集中安置转变,不仅仅是自然居住空间的改善,更是经济空间、政治空间、文化心理空间和社会空间的消解与再造过程。

(三)土地综合整治支持实用性村庄规划的适宜性

由此可知,河西地区全域土地综合整治试点工作顺利推进的前提条件分别是:(1)区域内耕地分布相对集中,有利于集中连片整治;(2)区域内水土条件有利于农业生产,供水便捷,灌溉水源有保障;(3)地形条件及交通条件优越,有利于项目的实施和后期运行及管理;(4)区域内群众基础好,群众对项目实施的愿望迫切,积极性较高。

但是,抛开运行良好的整治试点,放眼整个河西走廊地区,这种土地综合整治—实用性村庄规划—助力乡村振兴路径模式能否推广,当着眼于不同主体利益时,能否实现相关利益者的最大公约数?首先,依托河西地区丰富的光热、水土资源条件,河西地区具有天时、地利、人和的显性特征。此外,从现阶段甘肃省域土地综合整治试点乡镇分布来看,又进一步佐证了这种路径的可行性。当然,需要说明的是,在具体实施过程中不能一蹴而就,一些村、社房屋质量相对较好或是一些民族社、组,村民个体经济承受能力状况等系列问题,则需要在顶层设计中展现出足够的包容性,或是时间与空间影响下的渐进式优化。更为深层次的要求是,依托河西地区不同的整治环境,不仅要从整治模式方面做足文章,而且要在探索路径上求“同”存“异”。

最后,笔者发现在土地综合整治背景下村庄规划实践是乡村社会、经济结构转型的重要手段和媒介,是乡村空间全面优化的基础平台,也是区域经济适应社会发展过程中的产物。换言之,土地综合整治背景下村庄规划实践是“地-业-人”在乡村环境中的再调试和再优化,也是实现村庄空间优化、强化村庄资产、补齐村庄基础设施和公共服务设施短板的有效途径,其基本逻辑就是利用乡村布局引起的变化对乡村生产、生活进行空间集聚和优化,最终凸显村庄特色塑造和乡村活力再现。

五、结论与讨论

本文结合张掖市甘浚镇高家庄村实用性村庄规划成果,梳理土地综合整治试点工作推进下的图底特征和“六化”村庄规划编制实践,以期为类似高家庄村这样的村庄实现转型发展提供“翘板”,旨在能够为乡村发展“多病缠身”的现实困境提供了一条可复制、可推广的转型路径。从土地综合整治和村庄规划的耦合关系来看,在目标层面,土地整治与村庄规划共促乡村振兴,实现安居乐业;在内容层面,两者相辅相成,互为表里;在价值层面,都将推动和引领村庄转型持续发展。

如今土地综合整治逐渐从“补充耕地数量、提高耕地质量的重要措施手段”发展为“以农用地整治、农村居民点整理、促进生态功能提升为核心的综合实践模式”[15]。其实,土地整治的本质是人地关系的再调试,是对乡村生产、生活和生态空间的再组织和优化,也是落实村庄发展、村民生计和乡村稳定的系统复杂工程[16]。各地探索推动土地整治与多种要素的综合跨界融合,以“多目标定位、多模式实施、多元化投入”为特点的土地综合整治逐步形成[17]。

因此,面对全域土地综合整治的乡镇、村庄时,要首先明确全域土地综合整治的目标任务、整治区域、主要内容、空间布局等,按照“宜农则农、宜建则建、宜留则留、宜整则整”的原则,整治区域可以是乡镇的全部或者部分村庄,该整的整,不用整的不整。要将各项整治任务纳入实用性村庄规划,将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块,明确组织管理、实施时序、项目安排等。通过全域土地综合整治腾退的建设用地,优先保障项目区的农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地,重点用于农村一、二、三产业发展,促进产业全面振兴,逐步显化农村土地资产价值。节余出来的建设用地指标则按照城乡建设用地增减挂钩政策使用,流转范围可以从县域扩大到河西地区乃至省域,进一步促进土地要素科学配置、合理流动,为村庄规划、乡村振兴战略实施提供应有尽有的土地供给和坚实可靠的多元支持。