俄罗斯水权制度特点及经验借鉴

王骏涛,谢.尼.博格金

(圣彼得堡彼得大帝理工大学 人文学院,俄罗斯 圣彼得堡 195220)

一、俄罗斯联邦水资源概况

(一)俄罗斯水资源概况

俄罗斯联邦是世界领土面积最大的国家,人口1.46亿,2019年俄罗斯GDP为1 093万亿美元,人均GDP为30 284美元,排名世界第73位,后期受宏观经济与制裁的影响经济增长缓慢。俄罗斯军工实力雄厚,高等教育、航空航天技术居世界前列[1]。

俄罗斯境内大约有250万条河流,其中12万条长度超过10 km,总长度超过230万km,总河流量占世界总河流量的10%。俄罗斯的主要水系:一是叶尼塞河系,位于西伯利亚,从南向北流入卡拉海,全长约3 487 km,流域面积258万km2;二是西伯利亚东部的莉娜河,从南向北流入拉普捷夫海,全长约4 400 km,流域面积249万km2;三是西伯利亚西部的鄂毕河,从南向北流进卡拉海,全长约5 410 km,流域面积299万km2;四是俄罗斯欧洲部分的伏尔加河,从北向南流入里海,长度约3 530 km,流域面积136万km2。伏尔加河是俄罗斯最长、最雄伟的河流,它发源于特维尔地区,途中有许多支流汇入。这条最大的高水位河流没有进入世界海洋,因此自身只能流入里海。在鱼类多样性方面,伏尔加河优于该国许多其他大型水库。伏尔加河的主要支流是奥卡河和卡马河,它们的长度超过1 500 km,河水补给主要来自降水和地下水。五是远东的阿穆尔河,从西向东流进鄂霍次克海,全长约2 824 km,流域面积185万km2[2]。

俄罗斯有200多万个湖泊,贝加尔湖是地球上最古老、最深的湖泊。地下水资源丰富,有1 777个地下水沉积层。北极冰川面积为5.55万km2,高加索山脉约2 000个冰川,阿尔泰约有1 500个,堪察加半岛著名的波格丹诺维奇冰川是俄罗斯最大的冰川,总面积37.8 km2。另一个重要的水资源是土壤水,主要来源于降水。俄罗斯每年土壤总湿度约为3 500亿km3,充满必要水分的土壤保证了较高的农作物产量[3]。

俄罗斯联邦关于水资源状况和使用的国家报告提供了各联邦区水基金数据(见表1),2018年俄罗斯流域的可再生水资源达4 623.0 km3。其中大部分是在俄罗斯境内产生的(95.71%或4 424.7 km3),而一小部分来自邻国(4.29%或198.3 km3),居民每年有3.025万m3的河水可供使用[4]。根据俄罗斯联邦水法第1章第6条的规定,水基金应理解为俄罗斯联邦境内的水体总和,而水体是天然或人工水域,水道或其他物体,具有永久性或暂时性水形式或特征的水的集中。水体的法律制度受水立法的规制,根据自然、地理、水文制度和其他特征,水体分为几种类型:(1)地表水体,它们由地表水和被其覆盖并与之相关联的土地(底部和海岸)组成,是地表水道(河流、溪流、运河)、地表水体(湖泊、水库、沼泽和池塘)以及冰川和雪原(冰雪的自然和持续积累);(2)内部海水(海洋、海湾、海峡等);(3)俄罗斯领海;(4)地下水体(地下水盆地、含水层、地下水沉积物、天然地下水出口)。俄罗斯境内所有列入清单的水体总和,包括或将包括在《水籍簿》中,构成了俄罗斯的水基金[5]。

表1 俄联邦8个联邦区水基金数据

二、俄罗斯联邦水法制度的建立

(一)俄联邦水权的相关概念

在俄罗斯,水权主要是指水体的所有权和使用权。在俄罗斯联邦的立法中,有水、水体、水资源、水基金等不同的概念,而其中水基金是指俄罗斯联邦境内水体的总和。

根据2006年6月3日发布的《俄罗斯联邦水法典》的有关规定,俄罗斯联邦的水权是指水体的所有权、使用权和其他权利的总和。水体的管理受《俄联邦水法典》规范,并基于以下原则:(1)水体作为人类生活和活动基础的重要性;(2)在使用水体之前应优先保护它们;(3)保护受特别保护的水体;(4)有针对性地使用水体;(5)将水体用于饮用水和生活用水的优先级高于其他的使用目的,个人、法人有平等获得水体使用权的机会;(6)用水的透明度和复杂性;(7)合理性(经济激励)和使用水体的费用[6]。

(二)俄联邦水权规定

水权研究实质是对其产权的研究,但水权又不是普通的物权问题,它既是私权又是公权,水资源的特殊公共属性决定了水资源公有的合理性[7]。

1.水体所有权

《俄罗斯联邦宪法》明确规定,水体应为俄罗斯联邦所有,为联邦财产。水库与水渠除外,水体所有权分别是俄罗斯联邦的、俄罗斯联邦主体的、市政实体的、自然人与法人的。水库与水渠可以按照民法和土地法处置。河床的自然变化并不意味着俄罗斯联邦对该水体的产权终止。地下水体的所有权形式由关于地下资源的立法决定[8]。

2.水体使用权

个人和法律实体根据《俄罗斯联邦水法典》规定的程序有权使用地表水体。河床的自然变化并不意味着改变或终止使用该水体的权利,除非法律关系和《水法》的实质内容另有规定。个人和法人根据关于地下资源的立法规定的程序有权使用地下水体。

使用地表水体的权利根据民法和《俄罗斯联邦水法典》规定的程序终止。使用地下水体的权利根据地下资源立法规定的程序终止。法院判决强制终止水体使用权的依据是:(1)不当使用水体;(2)违反俄罗斯联邦立法使用水体; (3)在签订的用水协议规定的期限内未使用水体或决定给予水体使用的。

根据联邦法律,国家权力的执行机构或地方自治机构拥有在职权范围内执行强制终止在国家或市政需要的情况下使用水体的权利。在提出终止水体使用权的请求之前,必须由国家权力执行机构或地方自治机构发出警告。警告的形式由俄罗斯联邦政府授权的联邦执行机构确定。在终止使用水体的权利时,用水者必须:(1)在规定的时间内终止使用水;(2)确保养护或清理位于水体上的水利工程和其他结构,停止使用相关水体,实施环境保护措施。

3.免签订使用目的许可的水体

如果水体用于以下目的,则无须获得用水许可证和签定水体使用合同:(1)运输(包括海上运输),小型船舶航行;(2)飞机单次起飞,单次着陆;(3)从地下水体中抽取水资源,包括含有矿物质和(或)自然疗法的水以及温泉水;(4)提取用于保证消防安全和预防突发事件的水资源;(5)提取用于卫生、环境和(或)航运释放(排水)的水资源;(6)船舶取水,以确保船舶机械装置、设备和技术手段的运行;(7)水生生物资源的繁殖和适应;(8)对水体进行国家监测;(9)进行地质学、地质物理等研究;(10)捕鱼、商业鱼类养殖,狩猎;(11)在俄罗斯北部、西伯利亚和远东区域对当地居民的居住地自然资源合理管理;(12)卫生、检疫等控制;(13)环境保护,包括水体;(14)科研、教学目的;(15)沼泽中矿物资源的勘探和开采,管道、道路和电力线的建设,湿地沼泽和洪泛区的沼泽除外;(16)给花园、别墅土地浇水,维护个人附属农场,以及牲畜饮水,进行家畜饲养工作;(17)公民洗澡及其他个人和家庭需要;(18)在海上或内河港口水域疏浚及其他工程,以及维护俄罗斯联邦内陆水道;(19)创建人工土地。

(三)俄联邦水法典

《俄罗斯联邦水法》规定,联邦的所有水体包括单个水体(水库),都属于国家所有,但地方当局、个人或法律实体拥有的水体除外;地方当局仅将其用于市政独立水体按要求拥有所有权,个人和法律实体可拥有与其他地表水体无水力联系的独立水体,法典中还提到了劳动、行政、刑事和民事法律和法规,规定了违反水法的适当责任。同时,规定与土地、森林、山川、大气和动植物保护等法律法规相关的水务立法内容应与整个水务立法体系保持一致。

这些规定对确保水法的完整性非常重要,包括保护水体、水体的使用和法律责任,并确定其具体内容和适用范围。《俄罗斯联邦水法》规定,任何个人、法律实体或组织在为各种目的用水时必须获得用水许可证。用水许可证由国家批准,并由负责使用、保护和管理水资源的国家机关批准。同时,《俄罗斯联邦水法》根据水资源的不同用途和不同经济活动的不同阶段,对水资源的开发、利用和保护制定了适当的法律要求,以确保水资源的合理有效利用。

《俄联邦水法典》监管法律行为基于以下原则:(1)水体作为生命和人类活动的基础的重要性,水关系的调节是基于水体作为环境的主要组成部分的想法,动物和植物物种的栖息地;(2)在使用前优先保护水体,使用水体不应对环境产生负面影响;(3)保护受特别保护的水体,联邦法律规定限制或禁止使用这些水体;(4)水体的预期用途,水体可以用于一个或多个目的;(5)饮用水和家庭供水的使用优先于其他用途的水体,只有在有足够水资源的情况下,才允许将它们用于其他目的;(6)公民和社会团体参与解决与水体权利有关的问题,以及他们保护水体的义务;(7)个人和法律实体获得水体使用权的平等机会,但水法规定的情况除外;(8)个人和法律实体平等获得根据本守则可能由个人或法律实体拥有的水体所有权;(9)流域区域边界内水资源关系的调节(流域方法);(10)根据水体制度的特殊性、水体的自然地理、形态和其他特征调节水体的关系;(11)根据构成水管理系统的水体和水利结构的关系调节水资源关系;(12)用水实施的透明度,关于提供水体使用和用水协议的决定必须提供给任何人,但俄罗斯联邦立法列为限制访问的信息除外;(13)水体的综合利用,水体的利用可以由一个或多个用水者进行;(14)使用水体的付款,使用水体是收费的,但俄罗斯联邦立法规定的情况除外;(15)保护水体的经济激励措施,在确定使用水体的费用时,考虑到水使用者保护水体措施的费用;(16)在俄罗斯联邦北部,西伯利亚和远东地区土著少数族裔的传统居住地使用水体,实施传统的自然管理[9]。

2020年4月24日,政府再次对《俄联邦水法典》进行修订,更新了联邦行政当局在水体的使用和保护方面行使国家监督的权力,通过关于移交权力的规范性法律行为,包括提供公共服务的行政法规,以及公布关于俄罗斯联邦主体行政当局执行移交权力的强制性指导方针和指导材料。总之,该修订案使《俄联邦水法典》更加完善。

三、俄联邦水资源管理的特点

水资源利用和保护领域的国家管理由俄罗斯国家自然资源部、联邦水资源局和联邦自然资源监督局执行。俄罗斯国家自然资源部对水资源关系进行了法律监管,联邦水资源局负责提供公共服务和管理联邦财产。联邦水资源局拥有、使用和处置联邦水体的权力,可缔结水利用协议,是国家水和水力结构的会计。反过来,联邦自然资源监督局被委托控制和监督水体的状况、使用和保护以及水力结构的安全。最终,国家在水关系领域的管理意味着对水的所有权和水管理设施的管理。

公共管理部门最重要的职能是规划并合理利用水体,是通过制定综合利用和保护水资源的计划来实现的,还规定了用水限制,即最大允许的水资源提取量或废水排放量。此外,还为俄罗斯联邦各组成实体规定了取水(抽水)定额。

作为属于国家的重要资源,水的使用和保护意味着不断获得其有关状况和信息,这是通过水体的核算和登记、监测其状况和水关系领域的控制(监督)来实现的。

行政改革过程中出现的行政法规在履行国家职能和提供国家服务的水关系领域具有重要作用。在水资源管理领域,可以通过提供水体使用的行政法规,做出相关决定或缔结用水协议,维护水籍簿登记册以及提供水体状况的信息。所有这些规定都有一个详尽的行动算法,以排除各种漏洞。

(一)俄联邦水资源管理的基本原则

俄罗斯国家水资源管理的基本原则主要包括:(1)认识到水资源的重要性,这是社会生活的基础。水体被认为首先是自然环境中最重要的组成部分,植物和动物栖息地; 其次是社会用来满足家庭、个人需求和活动的自然资源; 最后是产权对象。(2)水资源使用前优先保护。这一原则的实质是水资源的使用不应该对环境产生不利影响; 法律对某些水资源的安全规定了保护、禁止或限制使用措施的特殊要求。(3)水资源利用的目标性质。关于水资源可以设置从一个到几个使用目的,将家庭和饮用水资源的使用优先于其他用途。只有在水资源完全满足家庭和饮用需要的情况下,才允许其他用水目的使用水资源。(4)公众协会和公民参与解决与水权及其保护有关的问题,公民和组织平等享有使用水资源的权利,但特殊情况除外; 公民和组织平等获得水资源的所有权。(5)流域地区边界内水关系的规律性,即流域方法的实施; 水关系的制度规律性取决于水资源的特点; 基于水资源与作为水管理系统一部分的各种结构之间现有关系的水关系的规律性; 水资源使用的透明度,根据该水资源供任何人使用; 水资源使用的复杂性,表现在几个水用户的存在。(6)用水费,实施保护水资源的经济激励措施。用水费用考虑到用水者的水资源保护费用。(7)组织土著人民领土上的传统用水。

(二)俄罗斯国家水管理程序系统

俄罗斯国家水资源管理程序遵循俄罗斯联邦水法规定。开展国家水权管理的国家机构包括:(1)联邦一级,俄联邦政府以及授权的联邦机构,在联邦一级执行此管理;(2)区域间一级,执行水权管理的为俄罗斯地区的行政当局;(3)地方一级,在法律规定的可能性下,国家将管理水资源和设施的权力交给市政府机构,并必须向权力移交机构提供某些有针对性的资金;(4)俄联邦实体一级,即区域行政管理部门的水资源部门[10]。

各级政府机构在国家水资源管理中行使政府职能,水资源的管理分配由俄罗斯自然资源部掌握,该部通过地方分部系统在俄罗斯实施流域用水管理。与此同时,某些高度专业化的管理领域被分配给兽医监督处、卫生和流行病学处、环境保护处等国家机构[11]。

俄罗斯国家生态委员会的职能包括:(1)参与与其他国家管理机构共同提供与水体有关的保护措施;(2)从生物学角度保护物种多样性;(3)监测水利用是否符合环境标准等。

俄罗斯国家水资源管理局的职能主要包括:(1)可持续发展,这就意味着经济发展和环境改善之间的平衡;(2)合理利用水资源与保护水域资源相结合;(3)在水资源保护和水利用方面管理职能的分离。

俄罗斯自然资源部在国家水管理系统中履行以下职能:(1)水利用规划的实施;(2)水体和资源的国家监测;(3)维护水地籍、国家地下和地表水注册;(4)监测水体和资源的使用与保护;(5)在水资源和对象的保护与使用领域的活动许可证;(6)实施流域协定的准备、缔结和执行等工作。具体的俄罗斯国家水管理的组织和职能结构如图1所示。

图1 俄罗斯国家水管理的组织和职能结构

(三)俄罗斯水资源管理机构

1.水资源管理机构的演变

18世纪采取的集中水管理的第一个步骤与精简人工水道管理的需要有关。1773年,俄罗斯设置了水通信总监职位,其主要任务是管理主要水路。水通信的第一任总监是诺夫哥罗德州雅科夫埃菲莫·维奇西弗斯州长。在他的倡议和领导下,水通信部于1798年在俄罗斯成立,该部与参议院享有相同的权力,并于1810年更名为铁路总部。直到1899年,俄罗斯帝国的水管理问题才成为运输部门的单独责任。1899年,在道路和通信部下设立了水道司,其优先任务是研究河流、湖泊和流域以及改善航行的潜力。与水道司并行的工作是1894年在俄罗斯农业和国有财产部创建土地改良部。该部门负责灌溉和供水、沼泽和泥炭开采的排水、水工和抗侵蚀工程、河流调节、建设取水井和其他类型的土地开垦,费用为国家资金以及当地水管理组织。

“十月革命”后的头几年水资源管理的重点放在围垦和改善人民以及整个国民经济的供水。1960年,俄罗斯联邦政府部长理事会使用和保护地表和地下水资源的国家委员会成立。之后在苏联时期几次改变,于1965年转变为土地复垦和水资源部,又于1990年取消,在1990年11月创建俄罗斯联邦政府部长理事会水管理委员会。

1991年11月,作为俄联邦政府行政当局大规模改造的一部分,俄联邦政府生态和自然资源部、俄联邦政府林业部、俄联邦政府地质和土地利用国家委员会以及俄联邦政府部长理事会下属的水资源管理委员会设立了俄联邦政府生态和自然资源部(后称俄罗斯联邦生态和自然资源部)。水管理问题分配给俄联邦政府生态和自然资源部水资源委员会。1993年,水资源委员会撤销,成立了俄罗斯联邦水管理委员会。1996年,当联邦行政当局的结构再次形成时,水管理委员会被撤消,其职能被转移到俄罗斯联邦自然资源部,最后于2004年成立了俄罗斯联邦自然资源部的联邦机构和服务部门,其中包括由俄罗斯水资源管理部履行职能的联邦水资源管理署。

俄罗斯自然资源部通过地方分局系统管理俄罗斯的水资源使用,负责水基金土地的部门管理,其中有一些高度专业化的领域,如国家生态委员会、兽医监督局、卫生-流行病学局和环境保护局。同时,特定的专业管理领域被分配给国家机构,如兽医检查局、卫生和流行病学局、环境保护局等。其中,国家生态委员会的职能包括:第一,参与与其他国家管理机构联合提供的水体保护措施;第二,从生物角度保护物种多样性;第三,对水利用的环境法规的遵守,等等。

2.联邦一级:联邦水资源管理署(Rosvodresursy)

在联邦一级,水资源管理问题由俄罗斯自然资源与生态部和联邦水资源管理署(Rosvodresursy)决定。作为行政改革的一部分,2004年俄联邦水资源署成立。该部门是一个提供国家服务和管理水资源领域联邦财产的联邦行政机构,由俄罗斯联邦自然资源和生态部管辖,首长由俄罗斯政府根据俄罗斯联邦自然资源和生态部长的提议任命和免职,直接或通过其领土机构和附属组织开展活动[12]。

联邦水资源局有以下权力:(1)水保护工作(制定和实施水体综合利用和保护计划,保护水库、海洋或其单独的部分,防止其污染、堵塞和耗尽,实施消除这些现象出现的措施);(2)采取措施防止水的负面影响和消除其对水体的负面作用;(3)管理属于俄联邦政府所有权的联邦财产和水体;(4)综合水资源管理(水体状态监测、水文和水管理分区、水库运行模式安装、地表水流的领土重新分配组织、地下水体水资源补充);(5)维护国家会计和水资源研究(国家水资源注册、俄罗斯水工结构注册),开发自动化分析系统以处理俄罗斯联邦水资源信息;(6)履行国家客户的职能,下订单和缔结政府合同及其他民事合同;(7)对下属国有单一制企业和组织活动的控制;(8)与外国国家当局和国际组织的互动;(9)实施支持中小型企业的措施;(10)与国民的交流互动;(11)组织会议、研讨、展览和其他活动;(12)与该机构的运作(行政、财务和人事问题)直接相关的权力,以及与文件和档案数据有关的工作。

3.俄联邦地方供水管理系统:以圣彼得堡为例

地方供水系统以圣彼得堡为例。圣彼得堡的国家统一企业“水管道”(Vodokanal)为圣彼得堡530万居民以及该市成千上万的企业和组织提供供水和卫生服务。国营单一企业圣彼得堡的“Vodokanal”财产的所有者是由授权的国家机构代表的圣彼得堡市。圣彼得堡的“Vodokanal”还管理着该市的喷泉和公共厕所。自2012年以来,“Vodokanal”有了新的活动方向,即固定雪融点的建造和运营[13]。

圣彼得堡的供水系统包括7 414 km的供水网络、187个增压泵站、9个供水站(最大的南供水站、北供水站、主供水站)、2家生产次氯酸钠的工厂。

圣彼得堡的污水处理系统包括9 093.2 km下水道网络,271.4 km隧道收集器,213个污水泵站,18个污水处理厂(其中14个用于处理生活废水,4个用于处理地表径流,最大的设施是中央曝气站、北部曝气站、西南污水处理厂),3座污泥焚烧厂,11个固定的融雪点,7个配有固定式工程技术的积雪接收点。

圣彼得堡的“Vodokanal”实施“停止将未经处理的废水排入圣彼得堡水域”的计划,从2001年开始投入资金,到2019年已取得显著的成效,仅2016至2018年,就排除了44个直接排放问题,2019年12月上旬,达到了城市污水处理系统家庭废水99%的处理水平。圣彼得堡于2010年制定“城市自来水厂现代化”计划;同年,制定“建立供水综合管理系统”计划,并正在逐步创建俄罗斯第一个创新供水管理系统,能够自动调整供水参数并实时接收水消耗量的数据。

四、俄联邦水体使用费

(一)水体使用费

2020年6月14日生效的《俄联邦水税法》第20条专门规定了水体使用费。水体使用费的收取基于以下原则:(1)促进对水资源的经济利用以及对水体的保护;(2)根据流域区分水体使用的支付率;(3)日历年期间水体使用费用的统一性[14]。

俄罗斯水税的纳税人是所有水资源的使用者,包括那些使用水管理设施而不用水的人。缴税范围包括使用企事业单位或水利系统(河流、湖泊)提供的水,使用地下水,使用水厂抽水和蓄水,使用水力资源发电,使用水资源漂浮木材,使用水资源进行娱乐和休闲,使用水资源进行采矿、建设、开发,使用水资源装备等。

在工业方面,工业企业在节水系统中承担水税,纳税人是指从节水系统中提取水税的工业企业,根据国民经济行业分类法,属于列入工业部门的企业。征税的工业企业范围包括生产用水、社会文化设施用水、生活用水、农业服务用水和居民日常生活用水。工业企业税收的计算基础是取水限额和所需水的价格。《俄罗斯水税法》还规定,采矿用的地下矿泉水、热力工程用的水和提取有用成分的地下工业用水的税收不需向预算支付。

联邦政府财产、俄罗斯联邦组成实体的财产、市政当局的财产、计算和收取这种费用的程序分别由俄罗斯联邦政府、俄罗斯联邦组成实体的国家当局和地方自治机构确定。水资源使用付款按照水法典的规定,从事水资源使用的个人和企业必须定期向预算付款。这是补偿经济活动对生态系统造成损害所必需的,组织用于修复和保护水体的集成系统也要收费。生态安全专家讨论收取此类款项的法律依据,并帮助确定其数额。

对每个纳税人,都设定了取水和废水排放的限制,超过这些限制可能会被罚款。另外,参与环境控制的政府机构可以撤销使用水体的许可。最高刑罚威胁那些没有获得适当许可的计算用水限额的个人和企业。在这种情况下,水体的使用费将增加5倍。俄罗斯专门成立了“生态安全公司”,公司的专家将帮助个体或企业获得合法使用水体所需的许可,并计算限值和需要支付的费用。

(二)使用水体的付款方式

俄罗斯使用水体的付款有两种方式:(1)通过水税支付(《俄罗斯联邦税法》第25章第2条)。俄罗斯水资源税的纳税人为所有的水资源使用者,包括不取水而使用水利设施者。(2)根据用水协议或关于提供水体使用的决定支付(《俄联邦水法典》第12章)。联邦财产、俄罗斯联邦组成实体的财产、市政财产,计算和收取此类费用的程序使用费率分别由俄罗斯联邦政府、俄罗斯联邦组成实体的国家当局和地方自治机构确定。俄罗斯联邦政府于2006年12月30日颁布的第876号法令批准了联邦政府拥有的水体使用费率,该费率自2007年1月1日起生效。俄罗斯联邦政府2006年12月14日第764号法令批准了联邦政府拥有的水体使用费的计算和收费规则,该规则自2007年1月1日起生效。

(三)支付水体使用费情况

所有私人、企业家、行业和组织都应在预算活动中计划水体使用费用,在进行经济活动的过程中,应使用特殊的技术手段、设备和设施来使用水体。术语“使用”应理解为是指对水体的这种影响:(1)从水体中取水——不论取水目的和水的进一步使用方式如何,此过程均需缴纳环境税,例外的是用于农田灌溉的取水;(2)水力发电厂的工作——水力发电行业涉及大量水资源的利用,以牺牲河流、湖泊、水库为代价来满足这些需求的同时,还需要定期付款;(3)木材漂流——如果在不使用特殊容器的情况下进行漂流,则还会收取使用水域进行漂流的费用;(4)采矿——通常在水体区域颁发采矿许可证。在这种情况下,需要额外支付该区域的使用费用;(5)建设——在水库附近的领土上建造基本建筑物和临时建筑物也要缴纳环境税,此项目还包括游泳设备、专用设备和技术设施的放置,例外的是在水域中放置水力发电、土地开垦、渔业、水管和污水等独立结构的水体,立法规定了此例外,以免对企业双重征税;(6)废水排放——由于工业或其他经济活动而产生的废水返回池塘须缴纳环境税。俄罗斯自然资源部的地域分支机构对每个企业的排放限值分别设置,它们取决于废水的污染程度、水库中有害物质的背景含量、形成过程中经济活动的类型。

为消除洪水,自然灾害和工业事故而进行取水的个人和组织完全免于支付环境税。同样,将水用于鱼类养殖和水生生物资源繁殖的人也没有义务支付水费。同样需要注意的是,对水体状况进行研究、分析和监控的政府机构的雇员可以免交水体使用费用。

(四)俄联邦居民用水价

联邦法律通过住房法规范了向公众提供公共服务的规定。提供此类服务的规定已获得俄罗斯政府的批准。供水、冷水和热水的价格,包括系数增加幅度的制定,由供水服务组织根据与消费者达成的协议决定。支付的总额是根据设定的水费率确定的,水费率由俄罗斯国家机构和地方当局根据在特定地区运行的限值指标设定。在各地方政府成立专门的国家统一的“水管道”(Vodokanal)机构,由该机构确定供水成本。

水费用的结算程序规定在支付冷热水费用时,居民不仅要支付水费,还要支付水税,价格包括:(1)电力消耗,符合卫生标准的水处理化学品和其他组件的费用;(2)水质实验室分析的费用;(3)自来水公司雇员的工作报酬,包括现金所得税基金和转入社会基金费用;(4)用于组织网络和通信,进行资本和日常维护以及维修的钱,用于水税的钱;(5)文书工作、生态、废物处理等方面的现金支出。

五、俄罗斯水权制度对我国的借鉴

(一)重视立法,明晰水体权属

俄罗斯水资源的相关法律法规的完整和健全经历了较长的过程。值得注意的是,俄罗斯国家水籍簿登记处系统地收集关于水对象的文件信息,包括这些水对象不同的所有权形式、相关的使用信息,以及它们所在的河流流域和流域区的资料。用水合同的登记、提供用水对象的决定、用水合同下的权利和义务的转移以及用水合同的终止都是在国家水登记处进行的。维护水籍簿登记册的目标是为综合利用水体、有目的地利用水体和保护水体提供信息支持,规划和制定措施,防止水的负面影响并消除其后果。立法者不仅将国家水资源登记册的文件数据归入国家开放性信息资源(限制访问的信息除外),而且还规定了获取信息的程序。

我国现行的《中华人民共和国水法》对水体所有制做出了一些规定,但比较笼统还不完善,这就造成了在水权界定方面不够明确,不利于水资源的利用和水环境的改善。我们应该建立国家水籍簿登记体系,有效收集我国的水资源信息,为各级政府制定管理政策规定提供准确系统的信息资源[15]。

(二)健全制度,有效统分管理

在相对完整的水资源保护和利用法律法规的系统支持下,俄罗斯以联邦一级联邦水资源管理署为中心,分级分权管理,水资源的利用由联邦、州、区及其他地区分别进行管理和经营,在水资源管理上形成了较为完善的管理制度,在资源配置、水环境保护、流域一体化管理方面基本上形成了以预防控制水污染、开发利用水资源,以及保护恢复水环境为核心内容的管理体系。

我们应该充分借鉴俄罗斯在这方面的经验,根据水体的不同形态特征,从源头上治理,针对不同级别与区域的问题,利用当地资源和国家力量,综合全面地采取措施,从根本上解决水资源利用不均衡的问题[16]。

(三)监测支撑,强化信息系统

经过20多年的发展,我国已形成具有自身特点的环境监测体系,颁布了一系列技术规定,但在监测信息的管理和维护上还存在不足。

俄罗斯一直以来都很重视对水资源的管理、保护和利用,经历了很长时间的实践与总结,但也同样面临着严重的水污染、水资源分布不均等一系列问题,其较为完善的水管理制度是值得我们学习和借鉴的,但是在管理治理上出现的问题,我们也可以作为前车之鉴。