我国边疆地区国家公园建设的路径考量:以高黎贡山为例

钱美君,王欣雅,文传浩

(云南大学 经济学院,昆明 650500)

一、引言

国家公园的出现是人类文明发展到一定阶段的产物,它的形成推动着人类自然保护意识的发展。2019年出台的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[1],明确了国家公园体制的根本性问题,我国开始从以自然保护区为主体转向以国家公园为主体来切实保护珍贵的自然资产[2]。1983年,高黎贡山自然保护区正式建立,随后在1986年进一步晋升为国家级自然保护区,涉及怒江州和保山市的贡山、福贡、泸水、隆阳和腾冲各县(区),从地理区位来看,连接了东喜马拉雅、横断山、印缅交界3个地区,是全球十大濒危森林生物多样性地区之一,被誉为“世界物种基因库”[3]。同时,高黎贡山在中缅两国生态安全保护中也具有重要地位,是在实施“一带一路”倡议下中缅印跨境保护的重要地区。保护高黎贡山就是保护国家生态安全,保护国家生物多样性,保护西南边疆的稳定安全。为此,本文在梳理国家公园发展历程的基础上,总结高黎贡山设立国家公园的基础特征和现实需求,分析高黎贡山建设国家公园面临的实践困境,并提出相应的对策路径,为高黎贡山建设国家公园提供参考。

二、国家公园的发展概况与典型特征

(一)概念提出

国家公园概念的提出可追溯到19世纪美国大开发时代,当时大规模开发造成自然资源的严重破坏,人们开始意识到保护自然的重要性和必要性。1832年,美国艺术家乔治·卡特林在目睹红杉巨木被大肆砍伐、野牛被掠杀后,在《美国野牛和印第安人处于濒危状态》中首次使用“国家公园”(national park)一词,被认为是国家公园理念的起源,其关键性理念是兼具“保护”和“合理利用”自然资源[4],以期通过设立国家公园来保护自然之美[5]。随着生态保护运动的爆发,国家公园理念开始逐渐在世界范围内传播,从国家公园的概念衍生出国家公园与自然保护地体系、生物圈保护等相关概念。

随着自然保护理念与可持续发展理念在全球范围的传播,国家公园概念发生延伸变化,从最初的保障全球国民风景权益发展到大尺度生态过程和生态系统保护。不同的国家和地区对国家公园的定义存在差异,但总体来说均强调对国家公园区位空间、生态资源以及文化遗址的保护。遴选的国家公园都是生态保护的关键区域,兼具服务功能,例如教育功能、游憩功能、旅游功能等,以保护、保存、修复为目的,强调资源的生态基底和保护的生态要求,即国家公园需要涵盖完整的生态系统本底和排除外来伤害的生态保护机制[6]。

国内的专家学者对国家公园给出了不同的定义。例如,张希武[7]、唐芳林[8]、徐嵩龄[9]等,分别从国家公园的保护区域、目标定位、功能发展方面提出了自己的见解。国内发布的各项文本和规定也给予国家公园相应的定义,如2009年云南省技术质量监督局发布的《国家公园基本条件》、2017年印发的《建立国家公园体制总体方案》[10]和2019年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[1]分别对国家公园给出了明确的定义(见表1)。

表1 国内关于国家公园的定义

通过对比可以发现国家公园在维护国家生态安全关键区域中的特殊地位。从2009年到2019年,对国家公园保护的目的更是从“重要”到“最重要、最独特、最精华、最富集”,保护程度和关注度上升到最高级,把国家公园的站位提高到目前对自然资源保护的自然保护地体系中的最高位,其中“保护范围大、生态过程完整”则是进一步深化国家公园在地理区位和价值保存上区别于其他自然保护地的要求,更加注重对生态系统完整性的保护;“具有全球价值、国家象征,国民认同度高”则从全球定位、国家价值和全民意识方面进行了高度概括。相较于过去给出的国家公园定义,2017年和2019年给出的定义思想站位更高,建设目的更明确,功能定位更详细。

(二)内涵辨析

从1956年国内建立第一个自然保护区——广东鼎湖山自然保护区开始,国内自然保护地体系就得到了大力发展,森林公园、湿地公园、地质公园等不断涌现。经过长达几十年的探索建设,自然保护地在维护国家生态安全和保存自然遗产方面发挥了重要作用,目前我国已经建立各类自然保护地1万多处,约占国土陆域面积的18%[11],在保护生物多样性和改善生态环境质量方面发挥了重要作用,但是长期以来,各类自然保护区的落地与建设也出现诸多问题。例如,林业和环保等部门存在多头管理的现象,使得管理割裂、不通畅,产权责任不清晰等[12]。为完善我国自然保护地体系,解决长期存在的管理体制之痼疾,2013年11月,党的十八届三中全会首次明确提出建立国家公园体制,以此解决我国在自然保护地体系方面存在的交叉重叠、多头管理困境,进行体制和空间上的整合,保护我国国家生态安全。

目前,国内形成了以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地类型。相较于原有的自然保护地体系,涵盖了国家公园的自然保护地体系是把国家具有代表性的高价值生态空间纳入范围之内,对自然保护地体系进行了系统化、组织化的完善,以期更好地发挥生态系统的服务功能。针对自然保护地体系三种主要的类型,在保护程度、保护范围、功能价值方面各有侧重[13],反映出对自然生态环境全方位的保护和利用(见表2)。

表2 我国各类自然保护地对比

通过对我国各类自然保护地的对比可以发现,国家公园、自然保护区、自然公园的生态价值依次递减,国家公园在三者中具有更大的保护面积、更高的景观价值、更强的国家代表性及更丰富的生态系统类型和更完善的服务功能。国家公园更加注重对自然生态系统原真性和完整性的保护,强调“坚持生态保护第一”,减少人为因素的干扰,维护自然资源本身的原始状态。目前,虽然自然保护地体系以国家公园为主体,但大量的自然保护区仍是自然保护地体系的重要组成部分。此外,相较于已有的自然公园,国家森林公园、国家湿地公园等并不是国家公园,而是属于自然公园的范畴,二者之间的差异表现为国家公园更加偏重综合性大范围的整体性保护,而自然公园偏重特定的自然景观和生态系统保护,保护严格程度远小于国家公园。总体来看,国家公园、自然保护区和自然公园三种类型基本涵盖对自然生态环境的分级保护,但国家公园更强调保护最应该保护的地区,自然保护区实行片区保护,而自然公园则是对特定自然景观环境进行保护,三者相互补充,共同构成现有的自然保护地体系。

(三)典型特征

1.国家代表性

根据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[1]给出的关于国家公园的定义,国家代表性是首要特征。国家公园的选择必须是能够代表全球价值独特性或国家典型的区域,是自然和人文资源的典例,具有极高的自然价值,能够被视为国家名片。例如,第一批国家公园中的三江源国家公园、大熊猫国家公园、东北虎豹国家公园等具有独特性和代表性,能够成为我国江河山川生动的形象代言者。同时,考虑到国家代表性在国际上的差异,国家公园还需要涵盖一定的国际独特性和代表性,是我国特有的自然保护类型。

2.全民公益性

“国民认同度高”意味着全民具有共享性,能够从国家公园中获取多种功能性服务。例如,具有调节作用的生态系统服务功能,开展自然环境教育的引导功能,进行样本提取、环境监测、生物研发等活动的科研功能,提供亲近自然、体验自然、了解自然的游憩娱乐功能。一系列的多功能服务能够激发全民的积极性,实现从全民共享、全民所有到全民保护。所谓国家公园,是每一个人的国家公园,福利应覆盖到每一个人和每一代人。同时,作为地球上珍贵稀有的自然资源,也意味着必须保证全民利益最大化、民族利益最大化、国家利益最大化和人类利益最大化[14]。

3.生态完整性

2019年,习近平总书记在《致第一届国家公园论坛的贺信》中提到,“中国实行国家公园体制,目的是保持自然生态系统的原真性和完整性”。由此可见,保持自然生态完整性对国家公园设立的重要性。国家公园保护的范围不以行政区划为依据,而是以自然生态系统的完整性作为标准来执行,并始终突出把最应该保护的地方保护起来,确保完整保护最为核心的资源。

三、高黎贡山国家公园建设的现实依据

作为生态文明建设的前沿阵地,高黎贡山建设国家公园有其充分性和必要性。充分性,即建设国家公园的基础条件,也就是与现有的典型国家公园相比所必须具备的基础特征,主要从国家代表性方面进行阐释。必要性,即建设国家公园的存在理由,也就是高黎贡山国家公园建设的现实需求,主要从全民公益性和生态完整性方面进行阐释。

(一)建设国家公园的基础特征

目前,我国成功设立的国家公园的具体情况如表3所示。笔者通过总结梳理五个成功设立的国家公园情况发现,国家公园的国家代表性主要体现在两个方面,分别是含有典型生态系统类型和代表性物种。例如,设立大熊猫国家公园的主要目的就是保护野生大熊猫种群及其栖息地环境,实现大熊猫种群的稳定繁衍,并有效解决大熊猫栖息地呈现的孤岛化和碎片化问题,防范大熊猫种群灭绝风险,增强栖息地的连通性和完整性。而三江源国家公园则更加侧重于保护我国所特有的青藏高原典型高寒生态系统。三江源作为我国和东南亚国家重要的水源地,其境内的青海可可西里自然保护区是我国面积最大、海拔最高的世界自然遗产地,有着青藏高原典型的高寒生态系统、最完整的代表性物种以及湖泊数量最多、密度最丰富的自然遗产,在世界范围内享有盛誉。因此,比照已成功设立的国家公园特性,高黎贡山建立国家公园具有以下特点。

表3 我国典型国家公园基本概况比较

1.典型性生态系统

高黎贡山属于云贵高原常绿阔叶林生态地理区,有着我国最完整的生物气候垂直带谱、最多样的山地垂直植被类型以及世界上海拔最高的热带雨林[15]。高黎贡山一山分四季,从河谷到山巅依次出现亚热带、温带、亚寒带、寒带四个垂直气候带。随着海拔的升高,不仅形成了较完整的亚热带山地土壤垂直带谱,而且植被上具有明显的垂直分布规律,由下至上形成包括热带季雨林、常绿阔叶林、落叶阔叶林等在内的八个山地垂直植被类型,还具有半常绿季雨林、季风常绿阔叶林、半湿润常绿阔叶林、中山湿性常绿阔叶林、山顶苔藓矮林、河谷硬叶常绿阔叶林、落叶阔叶林、干热河谷灌丛、暖温性针叶林、温凉性针阔叶混交林、寒温性针叶林、寒温性竹林、寒温性阔叶灌丛、暖温性草丛、高山草甸15个植被亚型,在国家层面具有典型性。

2.代表性生物物种

高黎贡山作为我国物种的新生大陆,在典型野生动植物种群的栖息区域中具有极高的生物聚集度,是世界上最大的杜鹃王和我国特有的高黎贡白眉长臂猿的重要栖息场所,保护高黎贡山就是保护我国的生物多样性。从数量上来看,天行长臂猿在国内种群数量不足150只,比大熊猫还稀有,仅分布于高黎贡山自然保护区等狭小区域[16]。而大树杜鹃更是被誉为“世界杜鹃之王”,数量极少,被列为“极危物种”。而且,高黎贡山作为国家级自然保护区是20世纪90年代以来我国发现新物种最多的地区——共发现动植物新种627个[17],更是古老、珍稀濒危保护动植物的集萃地、野生动植物种质基因库以及著名的种子植物模式标本产地。作为地球上山地森林保持最完整、狭域特有种比例最高、珍稀濒危物种最集中的山脉,高黎贡山是大自然博物馆和生物多样性的宝库与窗口,具有无可替代的保护地位与开发利用价值。

3.特殊的地理条件

如果说云南在国家的战略定位中是西南生态安全屏障,那么高黎贡山就是第一道屏障,生态区位极为重要,守护着西南边陲的国家生态安全,是国家生态安全保障的关键区域。高黎贡山起源于东喜马拉雅山东部南延地段,原属于青藏高原南部,从属于横断山脉西部断块地带,由印度板块和欧亚板块因地壳运动互相撞击而形成的东部缝合线地带,是我国和缅甸的界山,夹在怒江和独龙江之间,地势险要,垂直高差超过5 000 m,是地球上南北纬度跨越最长、切割最深的断裂纵向岭谷区。一方面,从所处亚洲板块的地理区位来看,高黎贡山北接青藏高原,南望中南半岛,东连云贵高原,西达印度半岛,是亚洲西南板块的重要连接点,在地理位置与地形地势上就是一道天然屏障,阻挡着来自印度洋的西南季风。另一方面,从所处的南亚生态安全战略格局来看,南北走向的山脉与河流不仅是连接世界两大生物地理界——古北界与印马界的生物地理廊道,更是“中缅生态安全屏障”的重要组成部分,在全球地理学、气候学、政治学、社会学等方面的价值具有唯一性和不可替代性。

4.富集的生物多样性

高黎贡山是全球生物多样性热点地区的核心区,集中分布了我国约17%的高等植物、30%的哺乳动物和35%以上的鸟类[16],其花卉、蔬果、染料、食用菌等资源丰富。在西南片区,或者整个中国,乃至全世界,高黎贡山的生物多样性都位列前茅。已记录在册的动物有2 614种,从哺乳类、鸟类、昆虫类到兽类,包含的动物资源种类齐全。据调查,高黎贡山有大型蛾类1 005种,是我国蛾类资源最为丰富的地区;灵长类10种,是我国灵长类多样性最丰富的地区。此外,高黎贡山有蜂猴、贡山羚牛、白尾梢虹雉等国家一级保护动物40余种,有猕猴、短尾猴、小熊猫、黑熊、水鹿、红鬣羚、巨松鼠、血雉等国家二级保护动物184种[3],是两栖动物和爬行动物的重要庇护所。除了丰富的动物资源,高黎贡山还素有“东亚植物区系摇篮”的美称,已记录在册的高等植物有5 700余种,约占全国总数的1/5。据不完全统计,高黎贡山是我国40年来发现新物种最多的地区之一[17],物种之丰富,结构之复杂,被称之为“世界物种基因库”。

5.厚实的文化遗产

除去自然风光,高黎贡山还保存着丝绸古道、战争遗址、古房名寺、旧宝文物以及各类民族风情。其中,被称为“蜀身毒道”的南方丝绸之路就具有悠久的文化历史。它以四川成都为起点,经雅安、芦山、西昌、攀枝花到云南的昭通、曲靖、大理、保山、腾冲,从德宏出境进入缅甸、泰国,最后到达印度和中东。此外,作为西南边陲的天然战略屏障,高黎贡山保护区内还有烽火台等战争遗迹,被称为“云端的战场遗迹”,许多古楼名寺也坐落于大山之中。除去物质性的文化遗产,高黎贡山还是世界上多种民族、多元文化和多种宗教信仰和谐相处、共融发展的重要精神文化走廊,傈僳族、傣族、回族等十多个少数民族沿着山脉和河流世代而居,在此形成了独特且多元的民族文化和宗教信仰。

(二)建设国家公园的现实需求

高黎贡山从设立自然保护区以来在生物多样性保护、水源涵养、生物安全方面产生了重要影响。但随着制度的不断优化更新,自然保护区开始产生向国家公园晋升的现实需求,具体可从管理制度、保护范畴和全民共享三方面来分析。

1.管理制度的跃升需求

一方面,高黎贡山具有功能定位的转变需求。目前,高黎贡山处于自然保护区的框架之下,而自然保护区的功能重点是自然保护,强调保护的优先性,国家公园则强调科学保护和合理利用并重,旨在实现资源的可持续利用。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[1]就指出要“实现自然资源科学保护和合理利用”。高黎贡山具有生态系统典型性、生物物种代表性、地理条件特殊性、生物多样性富集性和文化遗产厚实性,不仅应加以保护,还应加以合理利用。

另一方面,高黎贡山具有管理层级的跃升需求。现有的自然保护区是一种自下而上的管理形式,分别由国家、省、市、县设立自然保护区并分级管理,保护与发展常常分立进行,多存在“人地约束”和资源富集之间的冲突[18],导致管理的交叉重叠、监管不清。而国家公园是一种自上而下的管理形式,由国家主导管理和直接行使自然资源资产所有权,能够实现权责统一,解决机构和政府的目标异质性,实现利益同质性。

2.保护范畴的完整性需求

目前,高黎贡山在国家级自然保护区框架下,设有保山管护局和怒江管护局,其下又分设腾冲、贡山、隆阳管护局等多个分局,分别管理对应区域。然而,现有管护局以自身管辖区域而非整个保护区范围为目标,存在职责不一、规范不合、效率不高等问题,不能从生态系统完整性的角度实现高黎贡山保护效应最大化。除此之外,高黎贡山在行政区划上又跨越了多个市(州)和县(市、区)。面对高黎贡山所特有的生态系统和动植物群落,需要对其进行完整性保护。相比较而言,国家公园强调生态系统的完整性,能够补充现有自然保护区范畴的不足,给予高黎贡山自然生态系统更完整的保护。

3.全民共享的公益性需求

高黎贡山作为自然资源的富集库,不仅具有重要的保护价值,还蕴含着巨大的开发价值,如生物基因开发、生态旅游发展、生态产品价值实现等,值得全民共享。自然保护区是地方事权,由地方出资保障,财政资金支持相对不足,生态补偿形式也比较单一。对比而言,国家公园是中央事权,由中央专项资金保障支持,因而高黎贡山自然保护区晋升为国家公园后将拥有更充足的资金来扩大受益群众的范围,使得高黎贡山周边村落居民的生活水平进一步提升,不仅能提高民众的物质生活质量,还将满足人民群众的精神生活需求。

总体来看,高黎贡山建立国家公园从国家代表性来看已经具备一定的条件,并存在全民公益性和生态完整性的现实需求。为了更加清晰地了解高黎贡山是否具备设立国家公园的条件,对照2021年发布的《国家公园设立规范》,参考唐小平等对设立标准的理解[19],将高黎贡山已有的条件与国家公园的认定指标和认定要求一一对照,形成表4的内容。从现有的基础和未来发展来看,高黎贡山建立国家公园既是现实需要也是生态文明建设过程的需要,更是以国家公园形式推进中国式现代化的需要。

表4 高黎贡山建设国家公园的指标比对

四、高黎贡山国家公园建设的实践困境

(一)“生物盗窃”风险隐患潜藏,导致评估勘测难度增大

高黎贡山保护区资源富集且处于边界之地,建设高黎贡山国家公园需要更加注意生物基因资源的保护与传承。在日常保护与修复过程中,“生物盗窃”常常以边境走私物种资源、夹带邮寄物种资源、旅游盗窃物种资源、诱导合作窃取物种资源等方式对我国的生物资源进行转移,使得我国境内特殊的基因资源流失,给未来生物经济的发展带来巨大的威胁。高黎贡山位于我国西南边疆地区,作为生物资源的王国,是“生物盗窃”的重灾区,经常出现盗采重楼、盗伐枫木、盗砍黄杨木等情况。尽管我国已经对境内的动植物资源开展了相应的收集与研究工作,但缅甸边境仍是战略生物资源采集的薄弱地区,“生物盗窃”给高黎贡山国家公园建设的评估工作带来了阻碍。

(二)多元化生态补偿制度偏弱,呈现较大资金缺口

高黎贡山保护区的经费仍然主要来自财政拨款,其他资金支持有限,未形成长期稳定的保障机制。虽然《自然保护区条例》对自然保护区的经费做了明确规定,但除了保护区内人员工资以及部分专项经费由财政保障外,自然保护区的基础设施维护、野生动物救护、日常山林巡护等缺乏稳定的资金来源。例如,怒江的洛本卓管护站办公用房老旧,部分巡护点未通电,一些巡护哨卡只是搭了简易房,监测巡护条件十分艰苦,再加上巡护员工资低、留人难,出现了人手不足的情况[1],究其原因还是补偿投入不足。同时,针对林业行政管理、野生动物肇事、生态移民搬迁、外来物种入侵等方面的生态补偿也需要进一步完善和确认,这都需要大量的资金投入,也就给高黎贡山进一步升级设立国家公园提出了资金支持方面的要求。

(三)动植物栖息地不断收缩,影响生物多样性的有效保护

近年来,随着高黎贡山人口不断增多、交通网络逐渐完善,动植物栖息地不断收缩,加速了生物多样性丧失,给资源保护带来较大压力。一方面,生物多样性保护压力来自高黎贡山自然保护区发展的压力,具体表现为交通基础设施引致的生态空间割裂和产业发展导致的空间污染,使得经济-社会-环境的融合发展存在困难,这给国家公园的设立带来了阻碍。另一方面,人口数量的增多加大了环境负荷压力,致使物种生存环境受到严重影响。农业生产生活带来的薪材消耗、农药化学残留、生活垃圾污染等问题正逐渐侵蚀着生物栖息地,让稀缺生物的生存环境进一步恶化,物种多样性的生存格局发生改变,进而影响国家公园范围的划定和生物多样性的有效保护。此外,跨界地理特征带来的外来物种入侵也严重威胁着当地植物的生存繁衍和生物多样性保护,目前已发现的高黎贡山外来入侵植物就有39种,如薇甘菊、紫茎泽兰、水白菜等[20],对生物多样性和生态安全构成严重威胁。

(四)行政单元指标数量约束,国家公园分配尚需优化

目前,第一轮国家公园的设定已经完成,5个国家公园成功设立,涉及10个省(区),保护面积达23万km2,皆处于我国生态安全战略的关键地域。在第二轮国家公园遴选过程中,考虑到省域之间资源禀赋、生物多样性以及地理区位的差异,国家公园的设定不应受制于行政区属性进行数量限制,而是要更多地按照国家公园设定的目的,即“保护自然生态系统的原真性和完整性,保护生物多样性,保护生态安全屏障,给子孙后代留下珍贵的自然资产”进行国家公园的审核与推荐。同时,省份之间应该放开数量限制,不制约具有代表性的保护区升级成为国家公园,需要按照“生态保护第一”的理念以及自然生态系统保护的必要性与紧迫性来确定指标,确保国家最珍贵、最重要、最精华的区域得到保护。始终坚持将具有国家代表性、生态完整性和全民公益性的核心资源纳入国家公园,用国家意志和国家权力实行最严格的保护。

五、高黎贡山国家公园建设的路径考量

(一)强化法制建设,有效提升监督保障水平

落实地方各部门关于高黎贡山管理与监督等事权划分和责任分工,为高黎贡山国家公园建设提供坚实的法治基础。探索我国西南边境地区自然保护地体系建设的高黎贡山方案,面对边防巩固、生态保护、绿色发展等问题出台相关法规条例,因地制宜地研判边疆地区跨境保护与发展的实际情况。健全地方人才引进策略,夯实法治建设的人才基础,牢固树立本土人才培养与高水平人才引进的核心意识,重视科研人员保障的政策落地。强化高黎贡山行政执法力度,打击资源盗窃、偷砍乱伐、走私物种等违法事件,提升行政执法的质量和效能。结合高黎贡山的区域特征,健全对生态补偿、人员管控、事权划分的实施细则,出台具有针对性和操作性的条款。通过明确的规划、保护、修复、检查等制度共同组成高黎贡山国家公园综合性生态法治体系。

(二)拓宽资金渠道,构建多元化资金保障机制

完善现有的资金保障机制,不断深化、拓展资金来源,在财政治理方面为国家公园建设提供支持。合理划定高黎贡山国家公园体制建设的中央和地方事权,清晰划分中央财政和地方财政的出资责任,并针对总体财政支出情况,按照一定比例分摊支出责任。在坚持高黎贡山生态保护的前提下,多层次吸纳社会资金的融入,允许开展特许经营等限制性经营活动,拓宽资金渠道。开展多元化生态保护补偿制度,拓宽生态补偿对象,将原来的生态补偿资源要素类型从以森林资源生态补偿为主逐步向景观生态补偿、流域生态补偿、耕地生态补偿、矿产资源生态补偿延伸,探索多元化的生态保护补偿机制。建立高黎贡山国家公园基金会,组织开展宣传、激励、科普活动,召集、接收和管理来自社会各界的资助与捐款。关注高黎贡山在实现碳中和目标中的重要作用,开发高黎贡山生态产品的碳汇交易功能,探索开展国家公园碳排放交易市场,拓宽高黎贡山国家公园资金来源渠道。

(三)深化社区共管,提升群众自然资源保护意识

在高黎贡山周边社区已建立的40余个社区共管组织基础上[21],持续深入推进参与式社区管理模式,提升群众共建共享意识,筑牢国家公园建设的群众基石。一是积极调解保护区内绿色发展与生态保护之间的矛盾,如基础设施建设与资源消耗之间的矛盾、林地保护与林地放牧之间的矛盾、耕地开垦与耕地保护之间的矛盾等,明确权责,共治共管共享“绿色银行”。二是积极引导和鼓励保护区人员、当地村委会与社区村民加入保护区的管理中,结合农村土地落实所有权、承包权以及经营权改革[22],以入股、共管、托管等形式进行高黎贡山自然资源的共同保护,推进社区共管形式的多样化。三是加强宣传教育,构建大宣传格局。发挥新兴媒体的作用,深入开展以环境保护与生物多样性保护为主题的宣传教育活动,着力宣传高黎贡山珍稀动植物资源的保护工作,凝聚社区共管共识。

(四)提升目标定位,建设全域国家公园示范省

以“3815”战略发展目标为指引,提升高黎贡山建设目标,助推国家公园示范省定位塑造。作为“动物王国”和“植物王国”、我国西南地区重要的生态安全屏障,云南省有基础、有能力,也有责任争当表率,争做示范,走在前列。一方面,深入推进高黎贡山创建国家公园。根据2022年5月印发的《云南省生态文明建设排头兵规划(2021—2025年)》中关于“推动亚洲象、高黎贡山、普达措等创建国家公园”的要求,发挥“生物多样性宝库”的有利条件,以推进建设高黎贡山国家公园为例,逐步助力国家公园示范省建设。另一方面,深入挖掘云南省国家公园示范省设立潜力。云南省具有丰富多变的气候条件和得天独厚的地理环境,是我国重要的生物多样性宝库和全球十大生物多样性热点地区,为国家生物、生态安全和经济社会发展提供了重要的资源基础。此外,云南省在生态系统服务、森林碳汇捕集、气候变化方面也发挥着重要作用,保护云南省就是更好地保障国家生态安全。因而,要深入挖掘云南省的生态价值潜力,推进国家公园示范省建设,为高黎贡山国家公园建设营造良好的政策环境。