上海强化国家战略科技力量的路径与对策

■文/蒋娇燕 朱学彦（上海市科学学研究所）

党的二十大报告指出：“完善科技创新体系。坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。”并进一步明确提出“健全新型举国体制，强化国家战略科技力量”的重要任务。强化国家战略科技力量是新形势下应对国际局势深刻变化、打赢关键核心技术攻坚战的重要抓手。国家战略科技力量是由国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业等组成，体现国家意志和国家利益，服务国家战略需求，以实现国家目标和战略任务为目的，在国家安全、经济和社会发展、国际竞争等关键领域起决定性作用的科技主体、组织和相关设施。未来十年是上海建设具有全球影响力科技创新中心的关键跃升期，应立足国家总体布局与上海发展需求双重定位，聚焦国家有需求、上海有条件的重点领域，组织协同国家战略科技力量开展任务攻关，提升创新体系整体效能。

一、在沪国家战略科技力量的发展现状

近年来，上海国家战略科技力量保持内涵式增长，战略科技力量体系进一步壮大，国家实验室、科研机构、研究型大学、科技领军企业“四路大军”作用日益显著。

一是国家实验室初步形成“3+4”总体格局。上海牵头组建的3家国家实验室完成高质量入轨运行，已集聚包括两院院士、领军科学家、海外人才等在内的全时科研人员约1 500人，4家国家实验室基地已先期启动。全国重点实验室重组迈出坚实步伐。大科研基础设施集群效应显现，依托实验室体系的重大科技基础设施集群正加快建设，已建和在建重大科技基础设施15个，覆盖光子科学、生命科学、海洋科学、能源科学等领域，数量约占全国的1/3，已建成大设施技术总体达到国际先进水平。

二是高水平研究机构在上海加快集聚。中国科学院在沪研究机构技术储备优势显著。中国科学院现有在沪机构19家，其中法人单位16家，并有13个国家重点实验室、39个中国科学院重点实验室，以及中国科学院上海教育基地、中国科学院上海国家技术转移中心、中国科学院上海交叉学科研究中心。各研究院所学科领域广泛，在物质科学、信息科学、生命科学等优势研究领域有着长期的积累，凝聚和培养了一大批优秀的科技创新人才，与上海三大重点领域深度耦合，积极参与上海经济社会发展（见图1）。高水平新型研发机构建设持续推进，先后启动建设了李政道研究所、上海量子科学研究中心、上海脑科学与类脑研究中心、上海清华国际创新中心、上海应用数学中心、上海期智研究院、上海树图区块链研究院、上海浙江大学高等研究院等一批代表世界科技前沿领域发展方向的新型研发机构，组建上海集成电路材料研究院、上海处理器技术创新中心等高水平研究机构。

三是高水平研究型大学形成基础研究主力。上海全市15所高校64个学科入选第2轮“双一流”建设高校及建设学科名单，其中4所为“一流大学建设A类”高校。在QS发布的2023QS世界大学排行榜中，复旦大学（34）、上海交通大学（46）继续稳居世界前50强。在2022软科世界大学学术排名（ARWU）中，上海交通大学、复旦大学分列第54和67位。上海14所高校的34个学科入选“中国顶尖学科”，占全国14.2%，位居全国第二。特别在基础研究领域如数学、物理等，上海高校已经发展出了一批具有一定国际影响力的优势学科。

四是科技企业创新生态体系活跃。截至2022年，上海高新技术企业快速增长至2.2万家，78家上海企业登陆科创板，市值1.3万亿元，居全国第一。累计设立跨国公司地区总部891家，外资研发中心531家，继续保持中国内地跨国公司地区总部最为集中城市的领先地位。2019年至2022年《欧盟产业研发投入记分牌》数据显示，上海入选企业数量呈现较好的增长态势，由2018年的38家增长到了2021年的74家。上海入选企业主要集中在ICT和健康产业领域，还覆盖了旅行与休闲、工业金属与采矿、汽车与零部件、建筑与材料、一般工业制造等领域。2022年入选的前10名中，5家为生物医药、互联网等新兴产业，5家为汽车、基础设施建设、冶金化工等传统工业。

图1 中国科学院在沪院所研究重点领域分布

二、上海强化国家战略科技力量的问题瓶颈

经过多年积累，上海的科技创新发展已经有了坚实基础，体现在科技创新主体和人才队伍规模、结构和成果等诸多方面，为进一步强化国家战略科技力量提供了良好的发展基础。但现阶段强化国家战略科技力量还面临存量仍需活跃、增量有待提高、体系效能亟待增强等问题。

一是在沪国家战略科技力量的存量需进一步盘活。高等院校和科研院所的研究活力需进一步激发，创新势能有待释放。目前，上海跻身世界前列的知名高校、基础学科总数不多，人才团队全球影响力不足。基础学科优势并不明显，数理化生领域缺少世界顶级学科，具有世界影响力的原始创新成果涌现不足。2021年上海高校仅10个学科进入世界前十，传统优势领域如数学、物理等国际排名在50左右（数据来源：软科世界大学学术排名）。战略科技人才力量还不够强，具有国际竞争力和全球影响力的世界级科学家顶尖科学家、企业家、卓越工程师等依然缺乏。高水平研究型大学学术自主空间有限，缺乏对“高风险高回报（HRHR）”研究的资助体系，难以激发高校创新策源潜能。中国科学院在沪院所对于用好上海科技政策存在顾虑，在地化政策应用制度障碍仍然存在，对在沪院所的创新活力激发受限。

二是在沪国家战略科技力量的增量有待提高。国家实验室虽已入轨运行，但作为特殊属性的“新生机构”，仍面临诸多发展挑战。一方面创新资源调配亟须改善，如科技创新领军人才，在总量上与国际知名的国家实验室存在量级差距，在来源上既面临国际局势紧张导致人才引进的外部阻力，又需要妥善处理科技机构间人才抽调的“内部竞争”局面。另一方面国家实验室管理协调机制尚未理顺，专业科研管理机构缺位，与其他各类在沪战略科技力量的协同创新机制尚未健全。上海缺少标杆型科技领军型企业。尽管上海经济具备外向型的特点，引聚大批跨国企业总部驻沪，但尚未生长出占据产业链高端、创新能级高的科技领军企业。2019年至2022年《欧盟产业研发投入记分牌》数据显示，尽管上海入选企业逐年增多，但研发投入强度较大的企业少，研发投入强度总体排名靠后，新兴领域产业研发投入不足。2022年仅上汽集团（排名第61名）入围前100名，而硅谷有4家企业跻身研发投入排名前10名。

三是在沪国家战略科技力量的体系效能有待改善。创新主体间协同能力不足，共性技术、底层技术的联合攻关体系化能力弱。在沪国家战略科技力量体系的协同创新能力需进一步提升，合作网络张力有待强化。在沪国家战略科技力量中各类科研院所、高水平研究型大学、科技领军企业在体制属性、主管单位、科研模式、评价机制上存在差异，创新链坐标定位不同，尚未形成行之有效的创新合作方式，如上海科学院和中国科学院上海分院统筹协同和资源配置能力相对偏弱，中国科学院在沪院所和本地科研院所在组织层面的长期协作渠道尚未贯通。进一步，上海缺少对在沪战略科技力量的顶层协同与动员机制，在推进有组织的科研和新型举国体制的地方路径上还有待深化，战略科技力量与政府、社会、市场尚未形成合力。

三、上海强化国家战略科技力量的路径与对策

上海强化国家战略科技力量应立足国家总体布局与上海发展需求双重定位，以“贯彻国家意志，主动担当作为，凸显上海优势，强化特殊支持”为发展思路，激发各类创新主体内生动力和多类型创新要素循环活力，以“加强培育，新创上海国家战略科技力量的增量；加强组织，盘活上海国家战略科技力量的存量；加强协同，优化上海国家战略科技力量体系效能”为路径。

遵循上述思路，提出以下对策建议：

（一）优化战略科技任务决策机制，提高战略判断和响应能力

依靠科技情报的超前储备、跟踪分析和敏锐判断，及时识别战略风险、形成战略预见，科学合理布局国家战略科技力量的主攻方向和战略任务，充分发挥关键核心技术攻坚的领军作用。一是发挥战略咨询智库的智囊团作用，构建多主体参与、多层次布局的战略咨询研究体系，及时跟踪、研判国内外科技发展战略布局和竞争态势，畅通与相关决策部门的沟通对话机制。二是发挥战略科学家的核心掌舵人作用，准确把握科学技术演进方向与国家战略需求的结合点。三是发挥信息技术在情报搜集分析上的支撑保障作用，构建智能化科技情报收集、研判、风险评估系统。

（二）提高资金支持和用地保障，确保创新资源倾斜式供给

充分发挥财政科技投入对国家战略科技力量建设发展的支持和引导作用，合理设计分配科研经费的使用结构，优先战略科技任务创新资源供给，有效保障国家战略科技力量顺利攻关重大科学问题。一是央地协同保障稳定的研发资金支持，积极探索“包干制”等资助方案，通过长周期稳定资助，保证年度科技经费总量、人均科研经费稳定增长，为不同组织形式、不同任务要求的战略科技力量制定独立的经费资助方案，保障国家战略科技力量顺利完成战略攻坚任务。二是优化建设国家战略科技力量资金投入结构，聚焦产业关键核心技术攻关问题，探索构建国家牵头、多元投入的基金体系，由领军企业统筹引领相关产业联盟企业和社会资本力量联合出资，形成以财政投入撬动社会多元化投入机制。三是加强基础设施建设和土地空间供给等配套保障，优先满足战略科技力量的资源需求，积极推进国家实验室永久选址规划及研发大楼、学生公寓等基础设施建设，保证重大战略任务的配套资源倾斜式供给保障。

（三）加快战略科技人才引聚培育，支撑战略人才体系构建

新时期上海强化国家战略科技力量应与高水平人才高地建设目标紧密结合，培养适应国家发展要求的高水平的科技和创新创业人才，有效充实国家战略科技力量的战略科技人才储备。一是以专项行动计划推进人才引进和组织工作。与国际接轨，优化松绑外籍人才工作限制性政策，简化流程消除人才发展过程中的各种阻滞；激活内部流动，放权松绑打破学科和组织关系壁垒，形成以任务为导向灵活响应、快速集结的战略科技人才流动机制。二是优化平台布局，建设高能级人才团队，以世界一流的基础科研平台、科技服务平台，打造高端人才活动矩阵。积极探索“总师负责制”，以责权相应的科学管理方式促进高能级人才团队的建设发展。三是突出协同支持，推进人才制度政策的系统集成。整合各部门资源，实施“人才”和“项目”、“产业”协同支持机制，为战略科技人才提供人才计划、科研项目、产业支撑和团队服务集成式支持，推进综合集成授权和综合集成改革，优化支持人才发展的政策供给。

（四）强化政策突破和立法保护，优化战略任务管理机制

发挥集中力量办大事和新型举国体制在全局性、战略性科技创新领域任务组织实施中的积极作用，加强立法保护，优化管理机制，强化政策突破，为国家战略科技力量顺利完成使命任务保驾护航。一方面，通过国家科学技术进步法、科学理念宣言等正式文件与法律法规对国家战略科技力量予以保护和规范。争取强化对国家战略科技力量的立法保护，明确规定国家实验室、国家研究机构等新增战略科技力量的法律地位，设立变更程序，明确国家行政部门和各类国家战略科技力量的权利义务关系，明确国家战略科技力量的治理结构，夯实国家战略科技力量聚焦国家战略科技任务的法律基础，有效保障国家战略科技力量体系的强化。另一方面，充分发挥各级政府在重大科技任务执行中的组织推动作用，兼顾国家战略及使命任务在技术发展阶段和类型特征上的差异，选择合理的战略任务分类管理机制，以高效的组织管理机制、强有力的领导机构、运转流畅的智力系统和行政系统保障国家战略科技力量顺利解决重大科技问题和实现关键核心技术攻关。