创新联合体建设的地方实践与政策启示

■文/刘小玲 谢津（上海科学院）

建设创新联合体是新时期党中央科技创新战略的重要部署之一。2020年10月29日中共第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）有明确表述：“强化企业创新主体地位，促进各类创新要素向企业集聚。推进产学研深度融合，支持企业牵头组建创新联合体，承担国家重大科技项目。”2021年12月，“创新联合体”一词首次被写入新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》。如果说“创新联合体”在《建议》中的出现，意味着其战略地位的确立——表明组建创新联合体是“十四五”规划及其配套政策研究制定的重要且紧迫的任务；而这次写入2021版《科技进步法》，则意味着其法律地位的确立（李辉，2022）。创新联合体从提出至今已将近3年时间，各地创新联合体建设正处于加速推进阶段。

一、长三角及北京、广东创新联合体政策的比较分析

（一）政策来源及分析

本文搜集了上海、江苏、浙江、安徽、长三角、北京和广东等地区政府出台的关于创新联合体的政策（见表1），构建“4W1H”研究分析框架图（见图1），进行分析比较，从中了解国内科技发达地区创新联合体建设的实践。

图1 4W1H研究分析框架图

表1 长三角省份及北京、广东创新联合体相关政策

（二）分析

通过对上述有代表性的地区政府出台的创新联合体政策比较分析，可以发现，虽然各地区对创新联合体的具体定义不尽相同，但内涵界定基本一致：创新联合体是发挥政府作为重大创新领导者、组织者作用，企业作为技术创新的主体地位和主导作用，以关键共性技术攻关任务为牵引的一种任务型、体系化的创新组织。总的来说，有三个“分不开”：一是创新联合体的功能定位与国家的重要发展战略分不开。各地方建立创新联合体，基本上都聚焦在一个方向，即攻克制约产业发展的关键共性技术和“卡脖子”技术，推动科技成果尽快实现产业化，保障产业链供应链安全性和稳定性。二是创新联合体的主攻方向与各地方的发展战略分不开。因各地方的实际状况不同，技术攻关领域不同，所以创新联合体的主攻方向也是不同的。如北京提出优先在新一代信息技术、医药健康、智能制造与装备、集成电路、智能网联汽车等高精尖产业领域，布局培育20个左右具有国际影响力的创新联合体；江苏提出重点支持高端装备、集成电路、新能源、新材料等24个未来产业领域组建创新联合体；浙江提出在15个重点战略领域建设50个左右省级创新联合体；上海临港提出到2025年，围绕全市战略性新兴产业布局和临港新片区前沿产业领域，培育组建不少于10个创新联合体。三是创新联合体的运行机制与领头企业分不开。创新联合体的运行一般采取谁牵头谁主导的原则，牵头方确定创新联合体的研究方向、工作任务、管理体制和运行机制等，拟定共建协议，征集共建单位，负责日常运营等工作，因此领军企业需要建立一套适合自己也适合完成创新联合体任务的组织模式。

具体而言，上述地区的创新联合体推进在组建目的、功能定位、主要任务、牵头主体和运行机制上（4W1H）大体相同，但也有一些细微差别：

一是对于牵头组建主体的要求，有的明确是企业，如浙江、安徽；有的扩展了范围，可以是行业龙头企业或知名科研院所以及重大创新平台，如上海、北京和江苏。江苏把创新联合体分成两种类型，一种是创新型领军企业引领，另一种是重大科技创新平台支撑。北京按照依托载体不同，把创新联合体组建方式分成领军企业牵头型、创新平台支撑型、任务场景驱动型、专利标准聚合型，以及基金等其他适用的方式（见表2）。

表2 北京创新联合体的类型

二是在具体运行机制要求上，组建理事会领导下的牵头单位法人负责制，有的还增加了技术专家和项目专员。比如，浙江要求成立创新联合体管理协调机构，由牵头单位推举负责人，科技部门派人参与，统筹管理联合体攻关组织和建设运行；成立联合体专家咨询委员会，为攻关决策提供技术咨询。北京创新联合体则实行“行政+技术”双总师负责制，并设立项目专员；行政总师由依托单位的主要负责人担任，技术总师由领域内高层次领军人才担任，项目专员由相关政府部门派出，全程跟进创新联合体攻关进程。上海临港创新联合体明确要求实行牵头单位法人和首席专家“双重领导责任制”。

三是政府的支持多元化，一般包括资金、政策组合、派驻特派员、科技项目攻关、创新平台建设、应用场景支持、智库建设等方面。除此之外，有的地方政府还自我加压。比如，北京设立创新联合体建设推进工作专班，开展日常调度、分工协作、信息报送等工作，强化对创新联合体的联动支持；上海临港将创新联合体组建列入临港高新产业和科技创新年度重点工作并量化任务指标、整合各方资源强力推进；浙江把创新联合体建设成效作为市县党政领导科技进步目标责任制考核重要指标；广东在2023年7月组建了总规模100亿元（首期认缴50亿元）的广东省创新联合体基金，由省级国资平台恒健控股公司下属恒信公司负责管理，以基金投资聚合政产学研用各要素，支持创新联合体建设。

二、关于创新联合体的几点思考

（一）中央提出组建创新联合体的原因

自从2020年“创新联合体”一词首次在中央文件出现后，就引起了学界和产业界的广泛讨论和关注。首当其冲的一个问题是为什么中央在2020年前后明确提出组建创新联合体？本文认为，主要有两个原因：

第一，对当前国际科技竞争现状的回应。一是纵观当前的全球发展格局，科技创新已经成为综合国力竞争的决定性因素。优化配置创新资源、加强企业主导的产学研深度融合、实现高水平科技自立自强、到2035年基本实现社会主义现代化，是新时期科技发展的主题。二是受地缘政治影响，我国很多产业关键共性和基础底层技术暴露出来的“卡脖子”问题愈发严峻。事实上，我国成为世界第二大经济体已经20多年了，在技术上肯定要从引进消化吸收走向再创新，由模仿创新走向原始创新和自主创新，当前的地缘政治无形中又加速了这一进程。三是技术供求不平衡、科研和经济“两张皮”依然是当前我国技术创新的症结所在，创新联合体能够实现创新主体协同、创新资源汇集、创新能力聚合，是实施创新驱动发展战略的有效途径（朱腾，2023）。与此同时，以华为、格力、中国中车、海康威视、小米等为代表的一批行业龙头企业的崛起，也客观上推动着产学研合作由传统的“企业出题，学校答题”模式转变为新型的“共同出题，共同解答”模式，即企业与学校一起探讨开发前沿技术，双方联合研究的领域从解决短期技术问题转变为解决长远关键共性技术“卡脖子”难题（胡静，2023）。

第二，对已有的各类创新主体的再思考。一是目前国内需要一类跨产业链环节的平台型组织。在我国创新体系中，虽然已经明确了国家实验室、国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业是国家战略科技力量，同时还建设了一批国家技术创新中心、产业创新中心、制造业创新中心等各类创新中心，但这些创新主体都是边界清晰的独立法人和创新个体。在科技发展范式快速迭代及我国亟须高质量科技创新的背景下，创新需要摆脱单打独斗的模式，以体系化的大兵团作战保障我国在科技创新上持续发力（尹西明 等，2022）。从层面上说，创新联合体是一种层次高、互动深的新型产学研深度融合模式（张羽飞 等，2023），是以关键共性技术攻关任务为牵引的平台型组织。二是各类产业技术创新联盟、行业协会、学会等不具备具体的目标任务导向，更多是为了一个共同的服务宗旨而成立，比较松散，政府一般也不派驻专员，不要求建立“两师制”或“双重领导”。从组织紧密度来说，创新联合体是目标牵引的、是任务型的产学研高级合作研发组织（张赤东 等，2021）。

因此，创新联合体的设计要体现出以下特点：承担以往各类创新主体所不能承担的功能，体现以往各类创新主体所不能体现的政府意志，表现出以往各类创新主体所没有的运行特点。

（二）创新联合体的特点

第一，强调政府有组织的科研，自上而下整体设计与自下而上组建相结合。自上而下整体设计体现在：强调“有为政府”的力量，在若干战略性领域组建创新联合体必须强化“有为政府”作用，开展“有组织的科研”，力图解决过去一些产业共性技术领域普遍存在研发力量分散、创新能力偏弱等问题。为此，政府主要负责引导创新联合体的组建，政府聚焦创新联合体建设出台专门政策文件，明确组建的重点产业领域、申请组建流程、对牵头主体的资质要求，甚至还成立“揭榜挂帅”机制、工作专班或派驻专员跟踪创新联合体的建设进程，按照“成熟一个启动一个”的节奏做好整体把控。自下而上组建体现在：企业自愿申请，牵头单位自己找产业链上下游共建伙伴，各参与方自主设计组建协议或运行章程。

第二，强调市场机制，是一种新型举国体制的实践。创新联合体的使命决定它需要调动跨领域跨学科的资源，包括大学、科研院所及其他上下游大中小微企业，包括产业内要素也包括产业外要素。创新联合体是立足产业技术创新却超越产业界限的体系化组织，因此在某种意义上讲它是一种市场化的新型举国体制的探索形式（张赤东 等，2021）。一是强调企业特别是行业领军企业的深度参与。牵头组建创新联合体的领军企业需要同时承担起重大战略科技问题的出题者和科技成果转化的场景应用平台建设者的双重职责。二是强调契约精神。创新联合体组建要求所有参与方签署组建协议，有的还要求制定章程，明确技术创新目标、任务分工、组织机构、主要职责和各成员单位的责权利、知识产权和转化收益分配等内容，构成了一个小型的创新共同体和利益共同体。三是强调成果的产业化应用。各地区的创新联合体不管牵头组建单位是企业还是高校、科研机构或创新平台，均要求沿着产业链上下游组织相关单位参与；出题者是企业，解题者是创新联合体各单位，最终回到应用者还是企业。目的是真正实现市场配置的资源导向，搭建从原始技术到市场产品或服务的一体化通道。

第三，强调目标牵引，具有明确的目标导向，非长期存在。一是从创新联合体组建的“初心”来看，具有强烈的使命感，在规定时期内完成具体的技术攻关任务。二是从各地区政府特别是市县一级政府对创新联合体的支持举措来看，从明确支持对象的条件开始，到认定、实施再到验收，更多的是把创新联合体建设当作一个类似重大产业化攻关项目来组织管理的。因此，创新联合体必然是因任务而聚，因任务而散，是一种动态型的组织。

三、关于创新联合体建设需要注意的问题及政策启示

（一）明确创新联合体的功能定位和本质特征

对政府而言，首先要想清楚什么样的联合科研攻关组织才满足创新联合体的功能期待。因为定义与“发牌子”相关，必须对创新联合体与其他如技术创新联盟之类的组织进行明确区分，才能“发牌子”，一些政府管理人员表示很担心“换汤不换药”（李辉，2022）。对企业等参与主体而言，肯定关心“我能做什么，我该做什么，我做了能得到什么”。因此，最关键的一点是政府和企业对创新联合体形成共同价值观，认可它的功能定位和本质特征，做好各自的分内事。回顾历史，我们发现，即使被视为创新联合体典范的日本超大规模集成电路工程研究协会（VLSI）和美国半导体制造技术研究联盟（SEMATECH），也是经历了一番政府部门和企业参与者的磨合才取得了成功，这些磨合包括了研发任务选择、组织机制、成果共享机制、支持机制（胡冬云，2010；王素梅，2023；中金研究院，2023）。

（二）创新联合体也有适用边界

作为创新组织模式之一，创新联合体虽然有利于产业追赶，但不是万能的，有其特定的适用边界。创新联合体实际上是一种集中攻关模式，研发国外已经成功验证过的技术时可以有明确目标，特别适合采用兵团作战的集中攻关模式（李国杰，2019）。而科学基础研究“功夫在平时”，不宜指望突进，需要科研人员在国家创新体系内自由探索、逐渐积累。美国学者Grindley（1994）在归纳美国SEMATECH项目经验时也指出，这类项目适合于短期、渐进创新的技术研究，不宜替代长期的前沿基础研究。总体而言，创新联合体所要解决的关键共性和底层基础技术，“卡点”和“堵点”是比较明确的，科学原理比较清晰，在国外也有成品，只是我国尚未自主掌握技术和工程方案。因此，在这个情况下组建创新联合体，不管是成功率还是经济效益都是比较好的。

（三）要兼顾好各参与主体的利益

创新联合体是否组建成功，利益共享机制和责权利对等机制的建立至关重要。应当充分考虑每个阶段每个参与者的动机，以确保每个参与者都有动力（白京羽等，2020）。首先是竞争回避，即创新联合体的各参与方不能在享受联合体技术成果的同时，再独立进行应用研究和其他竞争类的任务开展（朱腾，2023）。虽然创新联合体成员单位来自产业链上下游，但实际中极大概率会有直接或潜在的同质竞争关系。日本VLSI在组建之初也遇到类似的问题，后来为了打消企业泄露自己专有技术的顾虑，VLSI着眼于对所有成员都适用的共性技术与面向未来的基础技术，研究开发制造高性能芯片的一般技术原理，比如如何减少硅结晶的缺陷、生产大口径且不会出现翘曲的晶圆等（中金研究院，2023）。由于可以共享研究成果并获取政府补贴，企业与竞争对手合作研究的积极性也逐渐提高。其次是知识产权规定，日本的VLSI规定，联合研发的专利权由参与主体共同享有，并由VLSI研究协会设置专利对外许可协议的和专利费用的一般性条件。同样取得巨大成功的美国SEMATECH在成立之初，也规定研究成果只有在成员公司独占2年后才可以向其他非成员公司转让；后来逐渐取消独占期，以一定的转让费和专利费向所有美国公司开放。由此可见，创新联合体应以组建协议为指引，创新联合体形成的技术、方法、专利、论文等研发成果根据参与程度确定知识产权归属。

（四）做好跟踪评估

创新联合体是新生事物，目前尚没有明确的路径可遵循，其组建方式、治理机制、研发机制和科技成果转化机制并不是固有的，而是创新联合体主导和参与者共同选择协商的结果。从政策和新修订的科技进步法的表述中也可以看到，政府是鼓励创新联合体通过体制机制创新更好地实现技术创新的。因此，对政府管理者而言，在把握住创新联合体基本特征的前提下，不妨让“百家争鸣、百花齐放”，边实践、边总结、边评估，总结优秀经验全国推广，从而更好地创新科研攻关组织模式，打造科研新范式。