基于全生命周期理论的行政事业单位专项资金管理的策略研究

［摘 要］文章分析当前行政事业单位专项资金管理中存在的主要问题，并基于全生命周期理论提出专项资金管理问题的解决策略，旨在从源头规避低效率、高耗能的专项资金使用现象，让有限的专项资金投入重要、紧急的领域，全面发挥专项资金支撑和推动行政事业单位职能发挥的功能。

［关键词］全生命周期；行政事業单位；专项资金管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.20.011

［中图分类号］F810.6［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）20-0034-03

0     引 言

行政事业单位的专项资金是其履行公共受托责任的重要保障，具有专项性、独立性、完整性等三方面特征。根据《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）文件精神，行政事业单位应基于全生命周期理论，全面优化专项资金管理。狭义上说，专项资金管理的全生命周期包括项目库立项、预算编制、预算执行及监控、绩效评价及结果应用等一系列过程，而扩展到广义的全生命周期，应当还包括制度建设、岗位责任、内部审计等内部控制体系建设与执行效率方面［1］。基于上述内容，当前行政事业单位基于全生命周期理论的专项资金管理尚存在一些需要改进的地方。

1    行政事业单位专项资金管理中的主要问题

1.1   制度建设与人才培养不完善

随着我国财政体系不断改革，行政事业单位需要根据自身实际推进专项资金管理体系的优化升级。但现阶段，部分行政事业单位在谋求专项资金管理优化的过程中，没有认识到制度建设与人才培养的重要意义，组织机构缺失、人员培训滞后、环节衔接不畅等问题频繁出现，不仅动摇了专项资金管理的根基，而且给行政事业单位的建设发展埋下了隐患。

1.2   专项资金立项和预算编制不精细

在专项资金立项时，对于一次性的专项资金项目，行政事业单位基本能做到充分进行事前评估、科学确定项目金额，但在经常性项目的立项上，资金立项较为固化。究其根源，是行政事业单位对零基预算改革的理解和落实不到位，专项资金立项过度依赖主观经验，降低了专项资金的使用效益。而在预算编制阶段，专项资金的细化不到位，往往笼统地将其细化为几个具有普遍适用性的方向，缺乏与预算执行规划的高效结合。

1.3   专项资金全过程监管落实不够深入

虽然行政事业单位普遍从政府部门可持续发展的角度意识到专项资金管理的重要意义，而且开展了对专项资金使用的全过程监控，但由于缺乏有效的监督手段，专项资金在调配和使用的过程中存在一定的随机性。如仅以指标性专项资金管理为标准，存在资金监控滞后、流于表面、与实际业务脱节等情况，导致行政事业单位缺乏对专项资金使用过程的把控，降低了专项资金使用变现率，阻碍了行政事业单位的整体发展。

1.4   内部控制建设不全面

就运行架构而言，行政事业单位的专项资金管理有着涉及对象多、涵盖范围广的突出特点，需要强有力的内部控制作为保障。但现阶段，专项资金管理领域内部控制粗糙已经成为制约行政事业单位实现职能发挥、稳步发展的一大桎梏。部分行政事业单位没有充分认识到信息技术发展对内部控制模式升级的客观要求，仍然采取传统的内部控制模式，不能与内外部环境的实际变动相匹配，导致工作效率、效果无法提升。

1.5   内部审计机制的效用发挥不佳

专项资金管理作为行政事业单位建设发展中的“特殊权力”，始终发挥着基础性、全局性的功能效

用，但现阶段行政事业单位针对专项资金管理的审计、审查机制逐渐显露出形式化倾向，有问题发现不了，发现问题解决不了，仅仅以完成指标性工作任务为目标，无力探求审计机制的优化升级和功能效用的最大化发挥。

2     基于全生命周期理论的专项资金管理问题的对策建议

2.1   立足中长期规划，强化制度建设与人才培养

制度建设和人才培养是行政事业单位优化专项资金管理的动力和保障，行政事业单位应从中长期规划的高度强化重视，切实加速建设升级。

2.1.1   强化专项资金管理制度建设

第一，健全制度。行政事业单位应立足全生命周期模式，开展对专项资金管理模式和方法的综合分析，以人事制度、财务制度、业务制度等制度边界完善为抓手，加大全生命周期控制力度，构建部门联动与岗位协调机制，优势互补，适度剔除、兼并低效能、高耗能环节，加速专项资金管理的可视化转变，提质增效，为职能发挥奠定坚实的基础［2］。第二，编制指导手册。在现行专项资金管理计划的基础上，基于全生命周期理论，总结工作经验，科学编制专项资金管理指导手册，积极预测未来实务中可能存在的风险，并制定应急反应策略，从而为工作人员的实务工作提供制度引导和问题解决依据。第三，加速新技术应用。行政事业单位要重视大数据、人工智能等新技术的应用对专项资金管理效率、效果提升的客观意义，加速新技术学习与应用，将其贯穿专项资金管理规划编制、执行推进、反馈评估的全生命周期，实现数据信息高速、准确传输，为专项资金管理效能改进提供助力。

2.1.2   加强人才队伍建设

第一，提升专业素养。无论何时，行政事业单位开展专项资金管理的基础都是科学、合理、可行的理论知识教育与实操技术学习，并立足职能部门及岗位责任，细化权力分配，跟踪责任履行，树立高度的“主人翁”意识和职业责任感，切实提升工作人员的专业素养和能力水平，将专项资金管理知识和技巧融会贯通于专项资金管理实战中。第二，锤炼实战能力。行政事业单位应强调业务骨干的引领作用，适时开展专项资金管理方面的经验及技巧交流活动，宣传先进单位、个人的工作事迹，发挥榜样作用，针对工作开展效能差的人员开展一对一帮扶活动，鼓励工作人员在适度范围内发挥主观能动性，力求补齐最短板，全面推进行政事业单位专项资金管理的能力与水平提升［3］。

2.2   科学论证立项，编细编实预算

根据运行管理、职能履行的实际需要，行政事业单位应按照零基预算的改革方案对专项资金立项进行充分的事前论证，对立项后的预算编细编实，以最大限度强化对专项资金的精细化管理。行政事业单位应本着科学、客观的审慎态度，就专项资金的使用情况开展单独核算，在款项收入、调配使用、核算等关键环节确保专项资金的独立性，从而进一步推动专项资金的执行，将有限的专项资金投入预设的项目，提高资金投入产出比，为行政事业单位主体责任的发挥打下坚实的基础。但是，再好的制度没有强有力的执行也是“空中楼阁”，行政事业单位应聚焦全生命周期下的专项资金管理，明确各关键环节、职能部门、工作人员的岗位职责，以常态化、周期化的专项资金管理知识、技巧培训为抓手，深化工作人员对专项资金预算执行的理解，从而提升预算执行的客观合理性，使专项资金在行政事业单位发展中的功能效用得到最大化发挥，支撑行政事业单位在经济社会发展的新阶段发挥应有功能。

2.3   落实全程跟踪，加强专项资金的收支管控

专项资金支出是行政事业单位履行公共职能的具体表现，为切实推动专项资金管理模式的优化升级，行政事业单位应将专项资金管理划分为收入和支出两大部分，并着力落实对专项资金的全程监控，严格把握资金支出。

一是严格收入管理。行政事业单位的专项资金主要来源于财政拨款收入和其他一般性收入。虽然专项资金收入全部纳入预算管理，但仍然要严格防范自留金问题，严格按照年度专项资金管理规划，收入项目逐一查、收入金额逐一对、责任对象逐一问，任何人、任何部门不得以任何理由截留、占用、挪用。

二是强化支出管理。支出方面，行政事业单位首先要强化发票管理，严防以拨代支，以发票为突破口，审视专项资金支出过程中存在的突击用款问题，建立问责机制。其次，加强专项资金使用监督，对照年度专项资金管理计划，基于总量管理，强化细节把控，落实末端评估，实现全生命周期基础上的专项资金管理效率、效果优化。最后，落实绩效管理。以运行管理实效为基础，结合历史经验，创新绩效考评机制，科学设置指标，提升行政事业单位内部对专项资金管理重要意义的认识，力求实现基于全生命周期的专项资金管理绩效考评全覆盖，充分发挥绩效考评的功能，规避风险倾向，加速专项资金管理模式优化［4］。

2.4   结合整体利益，提升内部控制的效率与效果

基于全生命周期理论，行政事业单位应结合整体利益，充分发挥内部控制的功能效用，以单点、单环节的资金管理优化为抓手，全面加速专项资金管理模式和方法的优化升级。

2.4.1   强化内控系统建设，重视教育培训

行政事业单位要从全生命周期的角度对专项资金管理模式进行综合分析，确定关键环节和中间控制点，全面加大内部控制的力度，实现合理规划、科学调配，充分满足新形势下的专项资金管理要求，为行政事业单位主体责任的发挥打下坚实的基础。同时，行政事业单位要集中强调和广泛宣传内部控制在专项资金管理优化中的重要意義，常态化开展理论知识与实践技巧的教育培训活动，以单点工作能力提升为基础，连点成线、连线成面，串联专项资金管理全生命周期上的各个环节，切实加速专项资金管理的模式优化、策略升级。

2.4.2   推进权力制衡，加速不相容职务相分离

行政事业单位要在突出和强调管理层领导地位的基础上，重塑和优化专项资金管理链条，实现彼此协调又互相制约，规避风险危机，提升管理效能，从源头规避专项资金违规使用、随意挪用、挤占抢用等现象。同时，为强化专项资金管理的客观性、科学性，行政事业单位应基于全生命周期加速专项资金管理授权、审查、执行权力的相互独立、相互分离，从而避免“大权独揽”，以专项资金管理环节的相互牵制、相互监督为基础，推动专项资金管理的模式与方法优化。

2.4.3   落实归口管理

行政事业单位要重申和强调岗位职责履行的重要意义，联合多个职能部门组建独立调查机构，从全生命周期角度出发，就专项资金的具体使用情况、使用效率开展深入分析，科学指导专项资金管理的实务推进，根除低功效、高能耗问题，保障专项资金安全。

2.5   坚持科学导向，发挥独立审计的功能效用

基于全生命周期理论，行政事业单位的专项资金管理优化应始终坚持科学导向，充分发挥独立审计的功能效用，防偏差、纠漏洞，切实推进行政事业单位的可持续发展与职能发挥。

2.5.1   强化专项资金收付审计

首先，全面把握情况。行政事业单位要对专项资金使用项目开展综合排查，根据重要性和紧急性进行统一排序，配合合理规划与优化统筹，掌握第一手资料，确保心中有数，杜绝不合理支出，筑牢审计基础。其次，突出审计重点。在对专项资金管理开展审计时要突出重点，着重审核专项资金事前评估、预算执行的合规性，分析采购过程是否符合政府采购法规，其中是否存在规避招标、舞弊串通行为，把握支付过程是否合理，是否化整为零从而规避国库集中支付监管，确保审计效果提高。最后，提高预算水平。基于全生命周期理论的专项资金管理强调和关注资金预算的重要意义，以科学、合理的专项资金预算为导向，辅以强有力的执行推进，为后续专项资金管理奠定坚实的基础［5］。

2.5.2   强化专项资金使用监管

首先，行政事业单位要强调独立审计对全生命周期下专项资金管理的重要意义，努力营造良好的内部审计氛围，着眼于专项资金管理细节和衔接，纠偏补漏，使审计内化为专项资金管理的工作自觉。其次，行政事业单位要聚焦全生命周期下的专项资金管理现实，创新独立审计方法，明确职能部门及工作人员的管理权责，明确审计中发现问题的追责机制。最后，行政事业单位要对专项资金进行动态监督，建立符合现代审计理念的检查方式和审查方法，规范资金使用的全生命周期管理，确保专项资金高效执行。

3     结束语

当前，行政事业单位在专项资金管理中逐渐暴露出问题，影响了行政事业单位履行公共服务职能。对此，行政事业单位要创新发展思路，坚定改革信心，聚焦专项资金的全生命周期管理，制定出有针对性的问题解决策略和倾向纠正策略，优化专项资金管理组合与调配方式，强化主体责任发挥，从而在社会主义现代化建设的新时期发挥应有作用。

主要参考文献

［1］何巍.新政府会计准则实施背景下事业单位固定资产全生命周期管理与风险控制［J］.中国总会计师，2022（11）：

103-105.

［2］李晓钿.行政事业单位专项资金管理问题与对策探讨［J］.质量与市场，2022（4）：137-139.

［3］黄慧.新常态下基层行政事业单位项目资金管理探究：以西南地区D县为例［J］.纳税，2021（25）：175-176.

［4］解广茹.内控视角下行政事业单位专项资金管理问题与对策分析［J］.财经界，2021（14）：51-52.

［5］韦晓晴，袁璐.基于全生命周期的事业单位专用设备标准化管理［J］.财务与会计，2019（17）：60-62.

［收稿日期］2023-04-02

［作者简介］黄程浩（1989— ），男，福建浦城人，会计师，主要研究方向：行政事业单位专项资金的全流程监管。