区域财政平衡的制度反思与优化进路※——以直辖市功能区建设为背景

陈雷 陈少英

内容提要：财政平衡是推进协调发展、弥补区际差异、实现分区治理目标的重要手段,也是马克思主义理财治国观与中国特色社会主义相结合的重要产物。然而,当前财政平衡的具体措施和方法很多还停留在直接干预和政策驱动阶段,存在法律工具和政策工具的结构性失衡,容易导致政策与法律、政府与市场等关系的错位。解决问题的思路应当是立足现代财政制度的法治逻辑,一方面提高手段措施的法定性,将区域财政平衡从功能区建设的政策性规范统筹到直辖市事权与支出责任改革的法律性规范中,明确共同事权和委托事权的划分模式,改变转移支付与事权配置脱节的情况;另一方面需要理顺收入层面的税收分享和支出层面的责任分配,改变收益分配与支出责任划分脱节的情况,提升财政治理中数据算法的应用。通过收支改革为手段的平衡机制寻求功能区建设的法治进路,提升权利保障的实效性品质。

一、引 言

中共十九大报告明确提出加快推进现代财政制度和“权责清晰、财力协调、区域均衡”的政府间财政关系,实现基本公共服务均等化。中共二十大报告更是将“协调”摆在区域发展的突出位置。区域协调发展是马克思主义理财治国观与中国特色社会主义现代化相结合的重要产物,以实现生产力与生产要素的合理布局、均衡布局(陈健和郭冠清,2022)。从实践来看,政策差异和经济发展水平构成影响协调发展的主要原因,必要的财政平衡机制是实现上述制度目标的手段。近年来,以直辖市为代表的地方政府普遍推进功能区建设,并通过财政平衡进行了制度探索,但也存在权利主体资格塑造的法律缺位、转移支付与事权划分的脱节、收益分配与支出责任的脱节、政策兼容性不匹配与行政壁垒的并存等问题。例如采取的财税手段仍以传统的专项转移支付(例如生态补偿等)为主,任意性的裁量空间较大,同事权与支出责任改革的法定性框架存在脱节和不相适应的情况,应当围绕事权清单即基本公共服务均等化为核心,优化治理体系和利益分配机制(赵斌和王琰,2022),压缩专项支付的裁量空间,缓和“重政策、轻法律”引发的两者内在张力的结构性失衡。正如中共十八届三中全会指出:财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财政体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现长治久安的制度保障。因此,探讨地方功能区建设中的财政平衡,有利于理顺政策与法律、政府与市场、政府与政府的逻辑关系,实现权力制约与权利保障的有机统一。功能区的划分大多以原有的行政区划为基础,(1)虽然重庆等地在部分功能区划分中并不完全局限于原有行政区划,但主要体现在都市核心功能区,而在生态功能区或限制功能区主要还是按照行政区划进行功能区划分,因此本质上功能区的财政体制同行政区划的财政体制并无根本性差异。对功能区的财政治理本质上依然围绕直辖市两级财政体制进行。本质上依然是市与区(县)两级财政关系的调整。(2)例如北京市重点功能区建设、上海市六大重点功能区建设、重庆市五大功能区建设、天津市主体功能区建设等。聚焦直辖市功能区建设中的财政平衡问题,原因在于其具有经济发展优势和政策优势,具备试点的先天条件,有利于加快推动高质量区域经济一体化的地方实践,也可以为未来的区域协同立法例如《区域协作法》的制定积累试点经验(欧阳天健和陈少英,2022)。

功能区建设是差别化实施土地资源空间配置的具体策略,是空间均衡和资源承载力开发理念的体现。为了实现资源、财力、人口等要素的整合与优化,需要通过区域财政平衡以避免要素流动失衡引发的市场失灵(余翔和刘强,2020)。正如马克思在分析资本扩张时,也意识到资本的空间重组、同质化趋势以及空间不平衡发展之间的逻辑张力(马克思和恩格斯,2012)。学界研究更多聚焦财政支出的结构调整(王晓玲,2015)、加强一般性转移支付(王青云等,2018)、改变绩效考核机制、不同功能区适用差异化税收政策、完善政府间权责义务、借鉴德国州际平衡等进行区际之间的横向生态补偿机制(熊伟,2010)等,主要是从生态学、经济学或者管理学的角度出发,基于外部性理论、公共物品理论等形成的补偿性理论基础(陈婉玲,2020)。此外,还有学者从马克思主义的平均利润率理论、空间发展理论等论述区域差距扩大的根源,并寻求区域协调的治理路径。

总体上看,现有的研究更多聚焦经济学、管理学领域,缺乏法学视角下对权利保障的关注,区域财政平衡本质上是通过法治化手段实现不同功能区基本公共服务均等化的权利诉求,即因地域条件和政策条件不同产生发展机会和财政收入水平的差异时,政府通过“鼓励”与“限制”并存,实现保护类区域居民与开发类区域居民得以享有大致相等的基本公共服务,这也是基本权利保障和弥补区际差异的终极目标。因此,跳出传统的阶段性政策治理模式,从法治化的视角寻求财政平衡治理之道,才是实现中共十八届三中全会所提出的科学的财政体制是实现资源优化配置并促进社会公平的制度保障。

二、区域财政平衡的实践审思

区际差异起源于区位地理位置的差距、经济发展的不充分不平衡和政府治理的差异化约束,进而引发市场机制的失灵、发展机会的失衡、区际合作的失序。区域财政平衡是通过矫正功能区建设中的市场失灵以凸显区域的主体发展定位,解决区际相关性引发的利益损益冲突,进而缓解上述区际差异。正如索亚认为,生活在地球上就是一种不平衡发展的存在,人类空间的不平衡具有客观历史性(李秀玲,2014)。恩格斯也首次指出社会主义社会应当实现生产力的平衡布局(陈健和郭冠清,2022)。直辖市普遍享有国家政策优惠,经济发展水平较高,具备功能区建设的先天自然条件、经济社会条件以及财政平衡条件。

直辖市近年来均尝试积极的财政平衡政策促进功能区建设。首先,围绕区际定位安排多样化的转移支付,尤其是加大生态保护类区域的转移支付和专项补助等,政策安排较为宏观,市级政府有较大裁量权;其次,各区发展脱离既定功能区目标的,在财政政策上将无法得到上级的财力支持;(3)财政专项补助和专项转移支付并非中共十八届三中全会提出的建立现代财政制度语境下的表述方式,从国家基本公共服务“十二五”规划内容看,涉及民生类的基础性公共服务项目的转移支付逐渐被纳入共同事权项下的转移支付的范畴,逐步改变传统的一般和专项转移支付的模式。再次,各地也形成了特色鲜明的财政平衡措施,例如北京的财政上解区制度,由经济发展较好的西城、东城、朝阳、海淀等市辖区将本年度财政收入的一部分上解市级财政,由市级财政用于补贴经济发展较弱的区域,本质上是从经济发达区向欠发达区的横向转移支付,但具备了纵向转移支付的形式。2022年北京市一般公共预算中市级一般公共预算收入3150.9亿元,其中区级上解就达到了634.1亿元。总体上看,当前功能区实践中存在的财政平衡问题主要体现在以下4个方面。

1. 权利主体资格塑造的法律缺位

区域协调发展首先需要解决“区域”能否具备主体资格或权利地位属性,尤其在中国当下,“国家主体”和“区域主体”的落地还存在很多制度与实践层面的缺陷,例如资源产权的界定、区域权责机制的分配、资源要素流通的桎梏等(陈婉玲和丁瑶,2021)。正如法学界的部分学者认为,探讨“区域”“集体”等具有集合性、聚集性对象的概念与逻辑要素时,需要从价值视角出发解决主体的资格塑造与权利证成,明晰法律逻辑关系的范畴与构造,例如“区际补偿权”“集体发展权”等概念的提出和论证。确立区域必要的权利主体资格,是构建法治保障实现区域协调发展的逻辑前提,也是改变上述转移支付、收益分配、政策协调任意性的法理基础。当前区域发展面临的差距扩大以及竞争无序性等问题,权利主体的缺位和政策手段的错位是主要的制度根源。

权利资格塑造的主体性需要解决以下逻辑问题:首先,需要明确区域利益的相对独立性。从中共十九大报告提出区域协调发展战略,到中共二十大报告将“协调”摆在区域发展的突出位置,本质上都是在肯定区域作为“利益集合体”所具备的权利主体地位。因为从资源能源的分级管辖性、生产要素的空间流通性、财政税收的相对封闭性、公共服务供给和共享的有限属地性等基本要素看,区域具备的利益集合体属性都应当得到法律和制度层面的认同;其次,需要理顺区域主体之间的利益竞争和损益冲突,进而在损益比例的基础上确定积极义务与消极义务、积极权利与消极权利的配置(刘安国等,2014)。功能区之间基于自然条件、政策制定的差异性,在权利义务的配置上需要与上述差异产生的逻辑要素相适应,例如资源流出的功能区或者生态保护的功能区作为利益损失方,应当在发展权上获得法权保护,以落实权利补偿的具体化方案(陈婉玲,2020)。

当然,分区并非追求人为的行政壁垒,分区本质上是政府与市场关系互动在特定区域的集中反映,是政府对市场缺陷的积极回应,进而对于各类活动进行空间安排。将分区治理的政策性规范升级到法律性规范才是实现资源要素整合的制度保障。

2. 转移支付与事权划分的脱节

现代财政制度以基本公共服务均等化为制度目标,以事权与支出责任相适应为制度手段,遵循“一级政府、一级事权、一级支出责任”的基本思路,是财政分权所寻求的经济效率和权责一致的制度表达,也是对传统财政体制中转移支付模式没有同公共服务类型化相呼应的理念改进。正如从马克思平均利润率理论看,产业高度集聚的溢出效应、区域平衡政策执行存在“偏向性”扭曲等均会加剧结构的失衡和区域差距的扩大(李士梅和李安,2019)。事权与支出责任相适应并不排斥转移支付,而是将其限定在共同事权和委托事权,以合理分配支出义务并实现府际权责一致的监管目标,改变传统转移支付在法定性和规范性上的缺失。例如天津、北京等地依然重视专项转移支付、财政专项补助的重要性,因为专项转移支付是传统财政制度下对某类支出需求的动态调整,具有临时性和任意性,与一般性转移支付相对应,而非现代财政制度下事权与支出责任相适应的法治化模式,无法解决转移支付与事权划分脱节或难以呼应的情况,加剧了政策与法律的内在冲突。北京的财政上解区制度也并非常态化的法治手段,而是根据财政发达区每年的收入情况作出的动态调整,只能够解决短期的财政窘迫问题,且与事权改革并无直接关联。笔者在调研中发现,财政上解指标的计算方法也并不固定,政府具有较大的裁量权。因此无论是专项补偿、专项支付、专项补助亦或财政上解,都应当围绕共同事权诸如环境保护事权、社会保障事权、资源管理事权等进行统筹安排,或者虽然属于市级事权,但基于效率优势应当交由区县政府操作时,应当通过委托事权的方式将市级负担的部分转移支付给区县,以避免支出责任的错位。事权清单同权力清单、负面清单一样具有法定性,相比之下,生态补偿、专项补助的随意性更强且并未纳入上级政府的法定职责。从制度改革更小的实践成本和容错性来看,各类专项补助应根据公共服务的法律属性决定是否纳入共同事权或委托事权的范畴。此外,由于计算标准的科学性不足,缺乏大数据的财政算法治理,实践中存在生态类功能区资金配置与其生态价值贡献脱节等情况。

3. 收益分配与支出责任的脱节

功能区建设中的财政平衡并不局限于支出分配,同样也离不开收益划分。事权与支出责任相适应对“权责清晰”的规范治理,强调了收支两个层面的必要性,而收入层面的分配同事权对应的支出责任应当得到同等重视。无论是传统的转移支付、财政返还和收入上解模式,还是现代财政制度的事权与支出划分模式,更多属于收益分配的被动二次分配,尤其是前者随意性更强。相比之下,收益划分是主动性的初次分配,包括地方税以及共享税中地方留存部分的分配是基本公共服务均等化的财力基础,也是营改增后基层缺乏主体税种需要财政纾困的良方。实践中税收收入的分配往往由市级决定,区县缺乏主动权,难以将区县负担的支出责任与收益分配共享有机统一。上级行政决策的利益倾向性易引发两者的脱节和不适应,例如通过行政干预造成区际资源等生产要素的流动与交换,引发支出负担的此消彼长,而未辅之以收益分享的保障。此外,在收益激励机制中,直辖市一般以区县是否背离功能区建设目标作为获得财力分配支持的衡量基准,事实上功能区建设是基于城市发展规划以及经济社会协调发展的需要,而基本公共服务是宪法层面基本权利保障的法定强制性义务,以区县是否遵从功能区建设目标而影响到财力分配充实度显然与法定强制性义务相悖。

4. 政策兼容性不匹配与行政壁垒的并存

政策兼容性不匹配和行政壁垒并存本质上是法律制度缺位无法对政策的任意性产生约束。虽然功能区建设本质上也是对不平衡以及市场失灵的纠偏,但其属于政策目标而非政策手段,财政措施尤其是事权与支出责任相适应才是实现协调发展的具体方案,并体现在收支两个层面。因此,功能区建设应当围绕生态保护、资源利用、环境治理、区域开发、基础建设、民生保障等具体领域的事权归属与支出责任配置展开制度设计。然而现实中,功能区建设方案和财政事权改革方案之间,往往并未体现直接的关联性与对应性,这就意味着政府保有较大裁量权。例如事权改革方案主要是关于一般性基本公共服务在两级政府间的划分,并未涉及到功能区建设中收支划分的激励相容以及配套措施,而功能区建设方案中也缺乏对事权划分的对接与呼应。这种政策兼容性的不匹配进一步加剧了行政壁垒的存在,难以避免区际行政竞争引发的地域差异,不利于生产要素跨区流通质量的提高,也就无法从根本上解决功能区之间利益补偿的无序性和不统一性。因此,上述两大方案在政策兼容性的不匹配值得反思。财政事权与支出责任改革的法律化,是破解区际政策差异和行政壁垒,实现政策兼容与可持续的制度保障。

总之,功能区建设作为区域协调发展的载体和表现方式,需要对区际利益分享和让渡有更高的要求,理应从权利主体资格、转移支付、收益分配、政策匹配的兼容性等方面塑造制度设计的核心要素。尤其是需要将政策调整升级为法律调控,理顺其中的法律关系并反思法律缺位引发的不适应性,落实法定性所蕴含的稳定性、规范性、公平性的治理原则。通过现状梳理可见,财政平衡作为制度工具是实现区域协调发展尤其是公共服务均等化目标的关键,但如何理顺其法律关系、反思法律缺位引发的政策随意性和不适应性是未来改革的方向。

三、区域财政平衡的法理基础与域外考察

区域财政平衡的制度完善需要从法理基础和域外考察两个方面明确目标导向的基本思路。首先,需要理顺以财政公平原则作为法理基础的指导价值,通过权利主体法律地位的确认和公平负担对权责配置的划分,进而弥补区际间的利益损益关系,构建权益互动的常态化法律机制;其次,需要借鉴域外国家在区域财政平衡领域的经验积累,尤其是高水平的法治化路径是实现制度目标的强有力保障,解决区际发展失衡对经济社会协调发展的严重制约。

1. 法理基础:财政公平原则的适用

财政公平原则在制度建构中的必要性体现在主客观两个层面。在客观层面,旨在弥补功能区因区际差异引发的公共服务供给能力之不足,是在市场机制之外对利益调整的平等对待;在主观层面,在收入上体现为税收法定和量能课税所要求的纳税人的平等牺牲,在支出上体现为基本生存和发展权利的同等对待即受益平等。生存权和发展权并非局限于个人,对区域发展也是如此。区际贫富差距需要在制度设计中彰显实质合理性而非形式合理性,以实现基本公共服务均等化的权利保障目标(陈清秀,2017)。

直辖市基于共同市场的发展规律需要面临资源和要素的调整(陈天祥,2019)。一方面,区县之间在财政利益上存在竞争,例如工业企业迁入区和迁出区之间引发的税收流转、就业影响、环境治理负担;因经济发展水平和就业供给能力的差异,人口导入区和导出区之间涉及社会保障与公共服务成本支出的变化。以重庆为例,根据2017-2022年重庆市统计年鉴的数据,各功能区人口增长速度对比分别是:都市功能区>城市发展新区>渝东北生态涵养发展区>渝东南生态保护发展区,尤其是渝东北生态涵养发展区和渝东南生态保护发展区的人口处于持续流失状态。这种情况在北京、天津、上海等地同样存在。(4)例如北京的功能核心区(东城、西城)、城市发展新区(房山、通州、昌平、顺义、大兴)、功能拓展区(朝阳、海淀、丰台、石景山)、生态涵养区(密云、怀柔、平谷、延庆、门头沟)在人口相互流动方面也存在递减情况。此外还有跨区域公共产品的利益协调问题。另一方面,经济发展中的不平衡会加剧上述流动性和客观差距。因此,收支划分就是财政公平与利益均衡原则的集中体现。反之,缺乏规范的财政分权易引发地方政府作为土地垄断供给者推动的土地城市化和土地财政等现象(踪家峰,2017)。在某种程度上,以基本公共服务体系为导向有利于弱化地方政府的逐利性倾向,即“重建设、轻服务”的实践样态(吕炜等,2019),对裁量权的限制也具有更高的法理效力,因为财政公平的根本诉求是权利保障,只有弱化逐利倾向才能避免财政投入的错位和失衡。主体功能区建设最终是落地到基层区县,尤其是核心城区与郊远区县在经济发展水平上往往差距较大,需要在配套政策方面重点进行设计与完善。

图1 功能区之间的财政竞争

2. 域外考察:均等化的财政平衡机制

域外较多采用均等化的算法治理模式,从中央到地方都强调财政平衡的重要性。例如在俄罗斯,地区收入能力和服务供给能力差异大,区域发展不平衡的矛盾更为突出。因此联邦预算和州预算列入了从增值税中提取的财政援助基金,针对财力指数较低地区,从收入层面制定统一比例分配(丁超,2022)。在加拿大,公共服务均等化在宪法中有明确规定,其终极目标是实现各区在现有的税收收益能力中提供大致相等水平的公共服务。加拿大在省以下的地方性转移支付既包括地区常规性和均等化的转移支付,(5)地区常规转移支付是保障偏远和寒冷地区基本公共服务,均等化转移支付是保障财力低于平均标准的地区的基本财力不受经济波动影响。也包括社会类(主要是社会福利和救济)和健康类(主要是医疗健康保障)转移支付,其中后两者明确为政府间共同事权,考虑的因素包括了人均财政因素、服务成本和服务需求等。在法国,均等化原则被视为削弱政府间行政隶属关系和鼓励横向竞争与合作的催化剂,将协商、合作的治理理念贯穿到公共服务供给中。(6)财政部官网:http:∥www.mof.gov.cn/mofhome/guojisi/pindaoliebiao/cjgj/201406/t20140620_1102271.html。访问日期:2022年6月12日。德国的财政平衡机制最为典型,包括纵向和横向两个层面,以达到基本公共服务均等化配置和区域经济协调发展。德国财政平衡法被确定为宪法性原则,包含了州际财政平衡和州以下转移支付。前者体现在收入层面的增值税预先平衡、州际横向平衡和联邦补充拨款,考虑的因素包括本区域人口指数、财政能力的基本情况(例如能力强弱和横向差异比对),进而制定测算标准;后者则类似于中国直辖市以下转移支付(唐明和熊蓓珍,2018)。

表1 域外州(省)以下主要的区域财政平衡措施

总体上看,欧美国家各类转移支付看似名目较多,但预算调控的法治水平普遍较高,与基础民生相关的事权划分保持了统一性和协调性,即财政平衡与公共服务的事权项目保持对应性,从税收分享的收入层面和公共服务供给的支出层面进行“双向”统筹安排。对中国的启示是,应当以新的税制改革和税收立法为契机,将税种收益分享与事权划分相对接,进而优化府际财政关系避免收支失衡(叶姗,2015)。以现代财政制度的法治思路加快推进事权与支出责任的法治化改革,构建严谨的财政指标分析体系,重视省级政府对下级政府在收入分享上的匹配。

四、区域财政平衡的优化路径

从财政法定和财政公平原则的视角看,功能区建设中的财政平衡机制并非是另行构建独立的财政收支体系,本质上还是现代财政制度框架下进行的两级政府事权与支出责任的统筹,以实现基本公共服务均等化的价值目标。

1. 区域财政平衡的法治评估:主体地位塑造与技术指标完善

正如前文所述,直辖市应当考虑财税制度的设计标准及效果,建立评价方法体系进行测评,尤其是在经济学指标之外,还应当加入法学的指标因素,围绕基本权利保障和政府间权责划分进行制度设计。法律治理要素考量的核心问题是权力(利)义务的平衡,即权利保障和权责配置相协调。无论是基本权利保障还是府际权责划分,核心问题应明确“区域”能否作为法律意义上的主体,在此基础上构建区别于传统经济学指标的法学指标因素。生存权和发展权并非局限于个人,对区域发展也是如此,区域作为“利益集合体”或“权利集合体”应当具备法律主体地位,进而展开具体的制度建构。一方面,公民基本权利保障强调地方各级政府支出义务的共同性原则,以维持公共服务供给的财力充实度,实现经济效益与法律效益的协调。在构造府际财政关系的时候,围绕支出义务合理配置权责关系;另一方面,区域发展权因受限于功能分区的政策差异化影响时,也需要在财政收支两个层面给予平衡性倾斜,以体现财政公平原则,这也是法律治理区别于其他治理思路的主要体现。

关于具体的技术指标,马克思平均利润理论就认为,如果加上空间因素,就可以测算市场条件下区域要素流动对区域协调发展的影响,而这些都需要对利润率和要素等指标进行技术评估,以解决理论到实践的合理过渡(李士梅和李安,2019)。德国基本法通过财政专章规定必须在财政平衡基础上划分事权与支出责任,并在地方立法中给予个性化体现。当前直辖市依然是以政府规范性文件的形式解决平衡问题,缺乏地方立法的支撑,也就无法赋予基础性和约束性的地位。除了法定性之外,域外国家多采用科学完善的平衡指标体系,用技术方法解决公平性问题,这也体现了法定性与技术性的结合。相比之下,中国还尚未形成科学的数据分析算法模式。

此外,财政平衡强调算法治理等技术基准,以确保治理措施的科学性和有效性(Wu等,2020)。技术决策包括地方基础数据和财政运用数据,这也与建立多维数据分析模型,依托“制度+技术+信息”进行大数据算法治理相吻合。(7)例如部分地区通过对数据进行多角度、分层次的综合分析利用,全景展现本地财政的收支状况。正如在欧美国家,因素法是安排财力转移支付的基本依据,需要上级政府对下级政府的收支和其他关联系数进行测算,包括地方税率、税基、税种、非税收入等收入系数,地方公共服务情况、基础教育水平、人口规模、环境负担与保护等支出系数,通过收支系数得出比值,兼顾地方偏好等因素,以评估基本财力,保证需求与投入相吻合(刘丽和张彬,2012)。因此,经济学者较多主张通过经济学变量进行指标评估。此外,国家发改委颁布的绿色发展指标体系也从环境承载力、资源承载力、经济承载力、社会承载力4个层次设定了评价指标。转移支付不应局限于生态环境,也应当考虑经济发展方式的转变和基本公共服务供给水平的提高。

2. 区域财政平衡的建构核心:共同事权与支出责任的划分

财政平衡的目标是增强与地方事权匹配之财力,维持限制类功能区基本公共服务的供给水平,而事权改革恰恰是围绕公共服务展开,这也印证了财政平衡必须以事权与支出责任相适应为前提才更具合理性和规范性。基于本地域发展水平的差距,财政平衡需要发挥区域最高级别政府的统筹作用。这种统筹作用并非游离于现有的财政预算体系之外,而是通过两级政府事权与支出责任的必要调整得以实现。

从“一级政府、一级事权、一级支出责任”看,市与区县的一级事权均由各自财政负担支出责任,原则上不应存在超出本级事权之外的转移支付等变相调整支出责任的情况,因此调整空间更多聚焦在共同事权和委托事权领域。共同事权的划分对于直辖市这种扁平化的财政层级结构至关重要,是通过支出责任配置实现财政平衡的构造。《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》就体现了国家逐渐将与基本权利相关的公共服务纳入共同事权,以强化保障义务的强制性。共同事权体现了财政法上各级政府负担支出的共同性原则,这在上海等地的事权改革方案中也有体现。正如楼继伟也认为,公共服务中涉及到基本权利属性的,应适当上提为较高层级政府统筹和实施,或至少由多级政府共同完成,以体现府际保障的共同性(楼继伟,2013)。

图2 区域财政平衡的基本要素框架

根据直辖市功能区规划,产业补偿、生态补偿和环境保护等是普遍面临的问题,例如生态功能区、环境保护区、粮食主产区等特定功能区在产业与经济发展上受到诸多限制,且在环境支出成本上的负担更重,传统的补偿和转移支付方式能否满足事权与支出责任的法定性要求值得反思。功能区建设的政策目标具有区域调控性和外溢性,对待受限制功能区和非限制功能区给予同等的财政对待显失公平,因此对生态环境补偿的传统转移支付应当升级为现代财政制度对于“公共服务”即事权划分这一核心问题展开。正如在共同事权的支出责任分配上,提高市级财政的负担比例以体现这种“补偿性”,进而减轻限制功能区财政负担。例如生态补偿可以纳入环境共同事权,资源补偿也涉及资源事权和环境事权,以强调资源开采利用在负担与受益性上的平衡。在基础民生领域,例如在城市轨道交通建设时,作为共同交通事权,核心城区与偏远区县存在经济发展水平和财力充实度的差距,且偏远区县因为生态维护的限制,在基建中的生态成本支出更为高昂,因此市级财政对于两者的支出比例理应差异化对待。未来应当将共同事权与支出责任的划分纳入法定性框架,在基础设施建设、社会保障等传统的民生事权项目中,也增加市级财政的支出比例,以提高区县政府完成功能区建设的积极性。

除了纵向层面共同事权,横向层面是否存在跨区域共同事权也值得思考,例如跨区域交通建设、跨区域环境治理等,需要市级财政按照相应技术指标统筹支出责任。中国在地方虽然也存在零散的对口支援,但属于政策主导型,在立法层面并没有形成规范机制。(8)部分地区例如广东在本省的基本公共服务均等化规范中明确了横向转移支付的相关规定,例如增加珠三角发达地区对粤东、粤西、粤北等贫困地区的定点帮扶,以缩小本区域内基本公共服务方面的人均支出差距。北京市的财政上解区制度属于横向层面的一般性转移支付,但主要考虑的是财力收入差距的指标,在考核和激励的合理性上有待加强。正如德国在财政平衡方面并不完全依赖纵向转移支付,而是综合采用横向与纵向相结合的方式,构建公平合理的横向转移支付模式。为此有学者认为可以建立生态关联密切区域间“生态共建专项资金”,由生态“受益方”先行支付并上解给上一级政府再向提供方支付,依据是基于生态产品补偿标准,通过权责明确的共同支出责任得以实现(廖晓慧和李松森,2016)。这种“为效果付费”模式也可以成为横向转移支付模式建构的法理基础和逻辑基准。正如资源流出或者生态保护的功能区作为利益损失方,应当在发展权上获得法权保护,以落实权利补偿的具体化方案,而利益受益方的付费模式也就具有正当性。

因此,直辖市应当充分发挥财政体制优势,将民生类公共服务作为共同事权并在必要时候由市级统筹,笔者在北京、天津、上海等地调研中发现,基础民生领域也具有呼唤上级统筹的需求,以维持生态类功能区基本公共服务的质量和水平。

3. 区域财政平衡的财力保障:收益分配差异化的法治进路

直辖市两级政府的财力支出一方面需要在共同事权和委托事权划分中给予倾斜,另一方面也需要关注收入层面的技术性分配以保障生态功能类区域的财力需求。两级政府主要就地方税以及共享税中的地方留存部分进行分享。收入分配同样被世界各国确立为府际财政关系的重要内容,正如德国作为比例分成制的税基共享模式,遵循保障基本生活条件相一致的均等化原则,采取财政强州到财政弱州的增值税共享比例调整手段,这种较为彻底和普遍的共享税模式值得借鉴,本质上是从收入层面进行的财政平衡。

直辖市作为与德国州政府平级的财政单位,在财政平衡中同样有赖于税收分享以满足公共服务供给的财力需求。以房产税为例,房产税改革在上海和重庆属于试点阶段,在试点暂行方案中也明确房产税收入用于保障性住房建设等支出。考虑到未来房产税乃至房地产税具备成为地方主体税种的可能性,需要重点关注其在政府间的收益分配,尤其是区县政府相关税种收入往往难以满足住房保障的需求(详见表2)。在营改增后地方缺乏主体税种的情况下,以房地产税的改革为契机,重构政府间的分配关系成为纾解地方财政困局的良方。因此在住房保障事权等与房地产税密切相关的公共服务领域,在提升市级支出比例的同时,也需要在两级政府间的房地产税收益分配上给予回应。这样一方面可以避免基层政府完全遁入从土地财政到土地税收的窠臼,例如为激励税源而推动大规模的土地开发并对生态环境产生负面影响;另一方面也可以推动事权改革中的收支相适应,具体到区县分享比例,仍然应当围绕功能区整体布局的财力需求进行设计,基于功能区的类型宜体现出分配的差异化。(9)以上海为例,在调研中发现,市与区两级在房产税收益分配上采取二八比例,从主体功能区建设要求和各个区县经济发展情况的差异性看,采取一刀切的分配比例值得商榷。具体而言,房产税等税种的收入分享与相对应的基本公共服务支出配置的呼应也可以移植到其他税种,例如环境保护税、资源税、土地增值税、耕地占用税等,甚至土地出让收益等政府性基金收入,也应当是府际财力分配的重要指标。

表2 2022年上海部分辖区房地产保有阶段税收与住房保障支出情况

税收分享所体现的稳定性和可持续性区别于其他收入形式,是收入层面对区域财政平衡的制度设计,与共同事权项下支出责任的比例配置形成收支两个层面的呼应,以在差异性政策和发展水平条件下维持公共服务供给的财力需求。因此,从财税法治的具体要求出发,在收入层面应将一般性转移支付调整为税收分配,而专项转移支付也调整为限定在共同事权与委托事权模式下的共同支出责任以实现权责一致。

4. 提高政策与法律的兼容匹配度

功能区建设作为区域经济社会发展的具体方案,需要与立法和政策相匹配,而非在现行体制外构建单独的财政体系。立法主要是现行的税收实体法、税收程序法以及预算法体系等,政策主要是政府在执行立法过程中对实施的细化和法律许可范围内的动态调整。功能区建设方案与其他政策和法律的不匹配,既会削弱政策和法律的约束力,也不利于建设目标的达成。功能区建设需要面临人口、资源等的流动和政策差异化引发的区际矛盾,因此必须与地方立法相适应,发挥地方性立法在解决问题方面具有的针对性和能动性优势。正如前文所述,解决问题的关键是将区域财政平衡从功能区建设的政策性规范统筹到直辖市事权与支出责任改革的法律性规范中,提升法定效力在区域权利保障和财政利益平衡中的基础作用,这也是贯彻落实中共十八届三中全会强调的财政是国家治理的基础和重要支柱,是实现资源优化配置和长治久安的制度保障。

五、结 语

现代财政制度着重强化事权与支出责任相适应,为地方功能区建设中的区域财政平衡指明了法治进路。两者相适应要求在收入层面的收益分配应当以公共服务供给为目标,在支出层面以事权归属尤其是共同事权的划分作为责任配置基准,以实现基本权利保障在政府间的共同性义务要求。地方功能区建设在实现生态、产业和经济社会协调发展过程中,也应当遵循财政法治的逻辑,以区域财政平衡推动区域经济协调可持续发展。